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崔会如:犯罪防控中国家力量整合机制研究 ——以社区矫正为视角

发布时间:2017-12-16 22:17:46     访问量:513

来源:社会科学网 原载于《净月学刊》(长春)2017年第20173期 作者:崔会如 

  内容提要:

  基于我国国情,在国家和社会双本位犯罪预防模式实践中,不仅要重视国家与社会之间的合作,而且要强调国家力量之间的整合。我国已基本确立了以公、检、法、司合作为基础的社区矫正工作机制,但仍然存在司法行政机关法律地位不明,公、检、法、司的合作有待深化等问题。为此,需要加强社区矫正执行机关的建设,准确定位司法行政机关与公、检、法等机关的职责权限,探索社区矫正的协调机制。

  关 键 词:

  犯罪防控/社区矫正工作机制/优化路径 

  标题注释:

  本文系中央司法警官学院校级科研项目“刑事法律修改背景下刑罚执行工作的变化与调适”研究成果,项目编号:XYY201308。


  当代中国,随着政治国家与市民社会二元社会结构的逐渐发育,国家与社会双本位犯罪预防模式的理念逐渐深入人心,多元主体共同治理犯罪得到广泛倡导。囿于目前的国情,在犯罪防控格局中,国家与社会的合作虽然是必要的,但是国家力量之间的合作更是必需的,而且在一定程度上是关系到社会治安防控效果的一个重要指标。本文拟以社区矫正为视角,就犯罪防控过程中国家力量之间的整合机制进行研究。


  一、社区矫正运行中国家力量合作存在的问题

  “在现代社会中,组织在所有的功能系统中都是不可或缺的。在几乎所有具有功能性差异的社会次系统中,组织是实现功能的主导性的有效形式。”[1]社区矫正作为非监禁刑罚执行活动,固然是执行机关的职能工作,却无法摆脱外在环境而独立存在。因此,从社区矫正伊始,就致力于社区矫正组织体系的建设。经过十多年的探索、磨合,目前,在我国社区矫正运行过程中,已基本确立了“党委、政府统一领导,司法行政部门组织实施、指导管理,法院、检察院、公安等相关部门协调配合,社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制”,基本满足了社区矫正工作的需要。但毋庸讳言,目前这一组织体系仍然存在诸多问题,尤其是公、检、法、司等主要国家力量的合作仍有待深入,其存在的主要问题及原因如下:

  (一)司法行政机关法律地位不明

  作为国家司法体制改革与工作机制改革的重要组成部分,社区矫正不仅是刑罚执行方式的变化,也是刑事执行主体的更新。在以往的工作中,公安机关作为管制、缓刑、假释、暂予监外执行的考察、监督主体,存在诸多问题。在两院、两部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中,确认由司法行政机关牵头相关国家机关及社会力量开展社区矫正试点工作,以解决公安机关因警力、精力不足而造成的监管虚化现象,强化社会治安防控体系。这种“执行主体”与“工作主体”分离的运作模式虽然维护了现行法律的权威,但是造成程序上的烦琐,反应上的滞后,影响了社区矫正工作的效率,而社区矫正工作人员权责不明、地位模糊的状况也极大地影响了其工作的热情。因此,以立法的形式明确社区矫正的性质与定位,赋予司法行政机关执法主体地位,明确社区矫正主体之间的权利义务关系,已成为社区矫正工作人员非常迫切的要求。

  基于此,《刑法修正案(八)》对《刑法》的有关条款进行了修改,规定针对“判处管制的犯罪分子”“宣告缓刑的犯罪分子”“假释的犯罪分子”依法实行社区矫正,从而赋予了社区矫正以合法的身份,并删除了公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定。最新修改的《刑事诉讼法》进一步规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”从而改变了公安机关作为我国社区矫正法定主体的状态,但对于社区矫正机构的归属,并没有做出明确规定。2012年1月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《社区矫正实施办法》,规定:“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”从这些规定来看,似乎解决了《刑法修正案(八)》在社区矫正机构方面遗留的法律空白。但是由于《社区矫正实施办法》仅仅具有司法解释的地位,其规定的内容法律效力如何,令人质疑。《立法法》第8条规定:“下列事项只能制定法律:(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(十)诉讼和仲裁制度。”这种状况,导致社区矫正的“工作主体”——司法行政机关执法依据依然不足,在具体工作中举步维艰,难以发挥其应有的作用,影响了社区矫正的健康发展。

  (二)司法行政机关与公、检、法等机关的合作有待深化

  在社区矫正运行中,司法行政机关与公、检、法机关的合作是最为频繁的。为了彼此之间能够很好地协调、配合,共同完成社区矫正的任务,两院、两部多次联合发布文件,对四部门在社区矫正过程中的地位、作用做出明确规定,并在《社区矫正实施办法》中进一步确认。可见,公、检、法、司最高管理机构在合作开展社区矫正的问题上已经达成共识,但是由于这些规范性文件的法律位阶太低,效力终归有限,而且最佳努力条款过多,缺乏可操作性,难以适应社区矫正具体运作过程中的复杂情况。于是,在社区矫正运行过程中,尤其在调查评估、接收、刑罚变更、收监执行等重要环节,经常出现信息不通、衔接不畅、推诿扯皮、相关措施很难落实的状况。

  社区矫正既是我国刑罚执行方式的改革,又是一个国家权力重新分配的过程。在这一过程中,不仅发生了执行主体的转移,而且职责权限方面也发生了重大变化,从而打破了公、检、法、司既有的工作秩序和工作格局,所以有一个熟悉和磨合的过程。同时,从公、检、法机关的传统职能来看,社区矫正处于其业务范畴的边缘,投入的人力、物力必然有限,在一定程度上对衔接配合造成影响。

  与此同时,与公、检、法机关相比较,司法行政机关在人力、物力及社会影响力等方面无疑是最为薄弱的。“目前不少县(市、区)司法局内设的社区矫正执法机构编制只有1人~2人,却要组织管理少则上百个、多达上千个社区服刑人员。”[2]司法行政机关人力资源的相对贫乏可见一斑。就社区矫正经费而言,随着社区矫正工作的推进,经费问题日益引起重视,财政部、司法部先后联合出台了《关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》,将司法行政机关社区矫正工作指导管理费、社区矫正工作经费、社区矫正设备费等明确纳入社区矫正经费范畴,并强调:“各地应将社区矫正经费列入同级财政预算予以保障。”“由于当今中国的事务管理属于‘漏斗型’,但是在权力与资源的流向上,是一个类似‘抽油烟机’的模型。”[3]与基层组织所承担的巨大责任相比较,其所能运用的资源是非常有限的,社区矫正运行中也无法避免基层社会治理中的普遍困局。而且在实际工作中,与公、检、法机关相比,司法行政工作主要以协调、指导、教育、疏导为主,社会影响力相对较弱。虽然近几年来对司法行政机关建设有所加强,但是短期内难以改变其相对低端的地位,在一定程度上影响了其他机关与之合作的积极性。 

    

二、社区矫正运行中国家力量的优化

  (一)加强社区矫正执行机关的建设

  1.赋予司法行政机关社区矫正执行权。基于社区矫正组织体系存在的问题,当前,无论在理论界还是在实务界,对于将社区矫正执行权正式赋予司法行政机关呼声很高。对此,笔者持赞同态度。首先,能够优化刑事权力配置,促进刑罚执行权的统一。刑罚执行是实现刑罚功能的重要环节,同其地位相适应,应强调刑罚执行的专门化、规范化和法制化。将社区矫正执行权赋予司法行政机关,能够优化刑事权力配置,促进刑事司法体系中的侦查权、检察权、审判权、行刑权的配合和制约,提高刑罚执行效果。其次,司法行政机关在刑罚执行领域具有独特的优势。在社区矫正试点以前,基层司法所承担着法制宣传、人民调解、安置帮教等八项工作,其工作特点是立足社区、贴近基层,因而在动员社区力量、整合社区资源方面具有一定的基础。与此同时,司法行政机关原本承担着监禁刑的执行工作,将社区矫正执行权赋予司法行政机关来行使,便于其通盘考虑,统筹安排,促进监禁矫正与社区矫正之间的有序衔接,为建立协调统一、相互贯通、互为支撑的新型刑罚执行体系发挥积极作用。2016年12月1日国务院法制办公室公布的《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》第4条规定:“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。”这一规定,可以说是对社区矫正发展潮流以及多年来司法体制改革成果的确认。

  2.优化社区矫正执法人员队伍。随着社区矫正的全面展开,近几年来,社区服刑人员的数量一直处于上升的趋势。从全国情况来看,截至2015年2月底,全国各地累计接收社区服刑人员232.2万余人,累计解除矫正158.2万多人,现有社区服刑人员近74万人。[4]按照刑事法律的最新规定,社区矫正包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行人员四种类型,似乎简单明了,实际上却蕴含了多种可能性。从生物的生理特征来看,既有青壮年罪犯,又包括老、弱、病、残、孕等特殊群体;从犯罪类型来看,既包括盗窃、抢夺等传统犯罪类型,又包括“酒驾”“食品安全”等一些新的犯罪类型。在监管力量相对不足的情况下,社区矫正执法人员的职业素养就显得尤其重要。令人遗憾的是,《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》虽然确立了司法行政机关社区矫正的执法主体地位,但是对于社区矫正机构的具体设置、工作人员的法律地位问题依然没有明确,社区矫正的未来发展依然存在隐忧。为了推进社区矫正工作者的职业化和专业化建设,在学术研究中,已经有很多人在使用“社区矫正官”的名称,并倡导建立社区矫正官制度。[5]应该说,这一思路代表了社区矫正执法者的未来发展方向,在未来的《社区矫正法》中应当得以确认。在此基础上,建立与之配套的选拔、任职、评估直至考核、辞职、退休等在内的一系列制度,规范社区矫正官的工作,为其职业发展提供空间,吸引优秀的人才进入这一领域。“许多矫正工作要求有判断能力、人际关系技术,而这些技能却是很难自发形成的。”[6]因此,建立常规的培训机制,不断提升社区矫正官的职业素养尤为必要。具体可以通过学历培训、岗位培训的方式进行,在培训过程中注意与高等院校合作,在条件成熟的情况下,可以在一些刑事司法领域具有优势的高等院校建立专门的培训基地,以促进理论与实践的密切结合。

  3.开拓多元的社区矫正经费来源渠道。诚然,社区矫正蕴含刑罚经济的理念,尤其追求国家行刑成本的降低,但不容质疑,作为刑罚执行的组成部分,国家在社区矫正运行中的投入是必不可少的,并且应当成为社区矫正经费的主要来源,这也是国际社会通行的做法。比如,“英国中央和地方缓刑机构的工作经费和人员工资由财政支出”,“加拿大社区矫正的费用主要由政府投入”,“德国各类缓刑帮助制度的经费主要源于国家财政”。[7]与此同时,鉴于社区矫正体现了国家与社会双本位的犯罪治理理念,所以在社区矫正经费筹集中应当积极吸纳社会资金。为此,首先,努力改善社区矫正的社会心理土壤,以提高社会公众对社区矫正的认知,并在情感上予以接纳,行动上予以支持;其次,通过举行隆重的仪式、赋予荣誉称号、给予税收方面的优惠政策等形式对捐赠者加以激励,以形成良好的社会氛围。另外,从国际经验来看,一些国家和地区为了降低社区矫正成本,向社区服刑人员收取一定费用。据调查,1984年美国有18个州要求缓刑犯交纳缓刑费。[8]的确,社区矫正涉及对社区服刑人员的监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶等一系列环节,每一方面都需要大量的经费支持。在这种情况下,由社区服刑人员适当承担部分费用也具有一定的正当性。当然,因为社区服刑人员的特殊生存状态,对此需谨慎尝试、严谨论证。综上所述,基于社区矫正的价值蕴含及实际特点,为了保障社区矫正的正常运行,应当在对社区矫正进行财政支持的基础上,探索多元化的社区矫正经费来源机制。为了提高社区矫正效益,经费的投入应当与评估机制相联系,以便做到准确投入。基于社区矫正的实际操作由基层组织承担的现实,在经费的投入方面应当平衡财政分配体制,适当向基层倾斜。


  (二)准确定位司法行政机关与公、检、法等机关的职责权限

  社区矫正是一个系统工程,需要在赋予司法行政机关执行权的基础上,厘清其与公安机关、人民法院、人民检察院等部门的关系。从应然的角度看,司法行政机关作为社区矫正的执行机关,其工作具有综合性、系统性、协调性的特点,其他相关国家机关工作则具有局部性、辅助性的特点。“从彼此的职责关系上,它不是并列的,而是一种总体与分体、综合与单一的关系。从彼此的职责内容来看,司法行政机关的职责处于社区矫正整个工作的主体地位,而法、检、公的职责处于社区矫正工作的非主体地位。从彼此的职责发挥的作用来看,司法行政机关起着主导、推进和决定的作用,而法、检、公起着支持、监督、配合的作用。”[9]具体来讲:

  在社区矫正执行权转移到司法行政机关之后,公安机关并非可以无所作为,而是应当利用原有的执行非监禁刑的经验、良好的社区基础、丰富的警力资源,配合司法行政机关的工作,依法履行在社区矫正的适用、交接、变更等环节的职责。特别是在社区服刑人员脱逃、收监执行过程中,由于罪犯的人身危险性提高,公共安全受到威胁,公安机关要及时采取强制措施,避免违法犯罪的发生。

  近些年来,随着刑事法律的修改,犯罪圈扩大,刑罚结构发生变化,社区矫正的适用空间得到拓展,但“纸面上的法”变为“现实中的法”,需要一系列的运作过程。社区矫正的实际规模,取决于人民法院对社区矫正出口的疏通。为此,人民法院首先要严格贯彻宽严相济的刑事政策,准确适用法律进行非监禁刑的裁判。对那些罪行轻微、有悔罪表现、人身危险性较低的犯罪人,在法律允许的范围内,优先适用管制、缓刑,对符合法定条件的监狱服刑人员,及时做出假释、暂予监外执行的裁定和决定。其次,为了维护社区安全,实现特殊预防的功效,人民法院应根据有关部门提供的调查评估报告,依法对管制、缓刑、假释人员适用禁止令、职业禁止等监管措施。再次,由于社区服刑过程是一个动态的过程,人民法院还应根据司法行政机关的建议,就社区服刑人员的司法奖惩情况及时进行裁决,以维护法律的权威,促进社区矫正的良性运行。

  为了确保社区矫正顺利进行,需要建立相应的监督制约机制。在这一过程中,社会公众、大众传媒固然可以通过社会舆论的方式表达自己的意见,但目前最为迫切的是充分发挥人民检察院的法律监督职能。从最新的《刑事诉讼法修正案》来看,无疑强化了这一职能:“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的,应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。”“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯,在执行期间确有悔改或者立功表现,应当依法予以减刑、假释的时候,由执行机关提出建议书,报请人民法院审核裁定,并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。”可见,从立法趋向来看,人民检察院对社区矫正的监督是朝向全方位、多角度发展的。在实践中,需要探索适宜的社区矫正监督方式,坚持实行定期监督与随时监督相结合,派驻监督与巡回监督相结合,确保社区矫正的健康发展。


  (三)探索社区矫正的协调机制

  刑事法律在社区矫正制度领域的完善,标示着宽严相济刑事政策在法治轨道上的前进,不过由于立法渐进性的特点,尽管当前的刑事立法为司法行政机关与公、检、法等机关的协调配合奠定了一个基本的框架,但社区矫正的应然期待与制度供给不足的矛盾依然存在。况且徒法不足以自行,即便期待中的《社区矫正法》正式出台,相关机关的合作,依然是一个无法自动生成的问题。这其实是中国法治进程中所面临的一个共性问题。为了解决类似的问题,我国学者提出了“法治的混合模式”,认为:“法治社会建设既要有硬法,也要有软法;柔性治理是基层常用的治理方式”。[10]“沟通是法律发生实效的重要基础,无论硬法还是软法皆依赖该基础。”[11]“法律的沟通性提供了法律合法化的框架:法律人之间的一种合乎理性的对话是正确地解释和适用法律的最终保证。”[12]

  多组织合作的问题,在国际上也是一个难题。加拿大学者认为:“解决有关共同分担责任的问题,如社会公共安全,多组织合作的方法是一种无限的事务,忙碌的组织对由于需要的问题采取多机构合作的方法时,有一种令人遗憾的趋势。组织之间的协商和问题的解决必须植入主要组织的运作现实,并取得领导层的支持。”[13]为此,1973年,加拿大成立了全国高级刑事司法官员联合委员会,它在加拿大刑事司法制度中享有独特的地位,因为它是现存唯一的促进刑事司法系统人员在共同关心的问题上通力合作的组织。[14]

  其实,类似的协调机制的建设,在我国社区矫正运行中一直在进行。从社区矫正伊始,为共同研究解决试点中遇到的实际问题和困难,各试点省(区、市)成立了由党政领导牵头、法院、检察院、司法行政机关、民政、财政、编制、劳动和社会保障等有关部门负责人参加的社区矫正试点工作领导小组或工作委员会,并在省(区、市)司法厅(局)设立了办公室。开展试点的各地市、区县、乡镇接到也分别成立了相应的组织机构,并制定了社区矫正试点工作领导小组例会制度、部门联席会议制度、联合检查督促制度等。与此同时,联合发布了一系列规范社区矫正工作的文件,成为各地开展社区矫正工作的行动指南。可见,社区矫正的推进,一方面以制度化、规范化为前提,另一方面亦以沟通、协商、对话为保障。基于当前社区矫正法治建设的进程,适宜以宽严相济刑事政策为指导,运用已有的制度规范,继续发挥社区矫正工作领导小组的作用或者进行类似协调机构的建设,在信息共享的基础上,利用联席会议制度、协调会议制度,就社区矫正运行中的问题进行对话、协商,推动行动一体化,以提升社区矫正的制度绩效,促进犯罪治理现代化的实现。


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