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杨云辉:从社区矫正立法价值取向角度对社区矫正立法需要解决问题的思索

发布时间:2018-10-14 07:18:02     访问量:225

为加快建设社会主义法治国家,党的十八大四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》提出:制定社区矫正法。完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。

社区矫正法的立法价值,微观上是要解决社区矫正执法工作中法律规范缺失,让执法工作有法可依的问题。宏观上,通过社区矫正法将奠定并建立非监禁刑罚统一执行的全新的刑罚执行制度,进而推动《决定》提出的“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”目标实现,并因此而带动《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等一系列刑事、治安法律原来部分法律规范中与建立全新的统一刑罚执行体制、完善刑罚执行制度不配套的法律条款的修改完善,继而从司法制度修改的立法层面和司法体制改革的实践层面全面推动《决定》提出的“优化司法职权配置,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制” 改革任务的深化落实完成。社区矫正法要完成新的刑罚法律制度创设这一重大历史使命,立法者面临着立法必须不破不立的历史担当,社区矫正法的立法制订将成为开启中国司法体制改革立法大门的里程碑式事件,也可以看成是中国司法体制改革在立法层面上的破冰之旅。

本文仅就开展社区矫正工作作为立法必须解决的问题从法律角度在理论上进行立法问题探索。笔者认为社区矫正立法有两个问题应明晰,一是社区矫正工作是否有立法必要?二是如果社区矫正工作需要立法,那么立法要为社区矫正工作开展解决什么实际问题?这是社区矫正立法绕不开的两个问题,是立法者、社区矫正实务工作者、社区矫正理论学者都应当思索探讨并统一思想用以指导具体社区矫正实务工作开展的基础性工作。笔者认为,理论工作的根本任务是用来指导实践工作,立法工作其实是一种高度抽象化的理论工作,立法的本质意义和生命力在于用法律方式帮助解决实践工作中遇到的问题和困难的,不能解决实践工作问题的理论研究和立法都是无益的。

一、首先,从立法权限等角度看社区矫正工作是否有立法必要?

社区矫正工作可不可以不立法?可以,按一些专家学者的观点来看,社区矫正属性被定性为社会帮扶,救济,是为让罪犯顺利回归社会,因为该事项不涉及公民权利剥夺,人身自由限制,公民义务设定,按《立法法》第八条立法权限的精神规定,不需要制定法律能解决的事项可以不用法律规范来调整,如果社区矫正工作按某些专家学者的观点是一种帮扶救助罪犯顺利回归社会的工作,作为福利性工作,不存在需要立法通过法律权限授权才能解决的法律问题,要解决社区服刑人员的救助、安置帮教等待遇保障问题相关部门出台个文件就可以办理,特别是个别社区服刑罪犯若确实发生生活困难需要社会救助等,甚至民政部门或基层乡镇政府按政策申报低保或临时救助,或社区村委会开个会就能决定了,没有必要提升到国家层面由国家立法机关以立法出台法律规定的方式来解决,笔者不排斥社区矫正或许会有这些功能,但从立法角度考虑,这些功能问题没必要用立法方式解决,因此不在本文探讨,国家立法资源是保贵的,不应被挥霍和浪费,笔者认为从社会管理成本考虑,事务处理应秉承精简高效和权责一致原则,这也应是我国立法领域改革立法工作顺应国家力促“放管服改革”精神的需要。

笔者认为,从精简高效的原则出发,社会事项的管理规则应是,第一层级为习惯能调整的从习惯,第二层级为内部管理规定(如合同,村规民约,公司章程,单位制度等),第三层级为部门规章,第四层级为行政法规(此层级还包含自治条例、地方性法规等同一层级法律规范效力的法规)、最后一层级才是法律(此层级专指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和一般法律),只有前一层级规范失效才考虑适用后一规范。法律规范具有稳定性、规范性、权威性,在社会关系调整方式中不宜经常变动,从保护立法资源,不立滥法,立精法的角度出发,国家立法应将立法资源用于急需且必须立法解决的法律问题上,凡《立法法》没有规定必须立法的事项不必国家立法,可以以行政文件或行业规章,协会章程,公序良俗等调整。

如果社区矫正被定性为刑罚执行,为解决刑罚执行本质属性为预防犯罪的目的,特别是一般预防职能的问题,则必须立法解决。我国《立法法》第八条、第九条规定有关犯罪和刑罚、对公民权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项必须立法。我国的社区矫正工作实践已经证明,我国社区矫正工作作为对罪犯非监禁刑罚执行方式是与监狱作为罪犯监禁刑罚执行方式共同组成了刑罚对罪犯自由刑种执行刑罚的完整刑罚执行体系,社区矫正体现的价值同样是刑罚制裁犯罪,预防犯罪的根本目的。社区矫正预防犯罪的根本职能作用与监狱预防犯罪没有本质区别,区别仅在于监狱改造罪犯重点是重塑罪犯,预防罪犯再犯罪的特殊预防;而社区矫正改造罪犯重点应是改造矫正罪犯以警示教育他人守法,预防社区不稳定分子去违法犯罪的一般预防。即作为刑罚执行预防犯罪的两个抓手,监狱行刑侧重于特殊预防,社区矫正行刑侧重于一般预防。从社区矫正刑罚本质属性看,社区矫正工作属性对我国《立法法》第八条、第九条规定的犯罪和刑罚、对公民权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度都有涉及,社区矫正工作面临的问题都只能通过制定法律来调解解决。 

二、社区矫正立法,必须用立法手段解决的问题是什么法律问题呢?

笔者认为,社区矫正立法要解决的法律问题大的方面有两个方面,一个方面是按《立法法》的规定只能由国家立法机关具有权限,通过立法方式解决的社区矫正执法面临的具体法律问题(以下简称社区矫正执法法律问题)。另一个方面是社区矫正作为刑罚执行是一项全新的司法制度与原有司法制度不适应造成的一系列法律冲突问题,按《立法法》的规定只有国家立法机关有权限,用修改法律的方式来解决这一系列法律冲突问题(以下简称社区矫正法律冲突问题)。

(一)社区矫正执法法律问题应解决的问题主要包含以下方面。

1. 《社区矫正法》应明确社区矫正刑罚属性问题。社区矫正要立法首先就应当明确社区矫正是刑罚执行,根据《中华人民共和国宪法》第二十八条规定:“国家惩办和改造犯罪分子”,这是一切刑事执行法律必须遵循的基本准则,社区矫正机关的管理对象都是罪犯,管理对象同样与监狱相同都是罪犯,只是服刑场所不同,罪犯的行刑方式是在社区,同理此宪法规定精神也是社区矫正法制订不得违背并应遵循的基本原则,社区矫正工作根本目的也应是为了实现刑罚预防犯罪的基本职能。

只有法律才能设定刑罚,如果社区矫正还不被法律认定为刑罚执行,还是以帮助犯罪分子回归社会为工作目的,主要工作内容应是安置帮教和救助等,那么社区矫正工作应交民政或社会保障等部门,司法行政机关是刑罚执行机关不应同时承担罪犯的福利保障工作,《决定》明确提出,“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”,《决定》中明确确定司法行政机关是行使执行权的刑罚执行机关,则社区矫正工作不应交司法行政机关,更不应以监管不力追究司法行政部门工作人员责任。

此外,2016年12月国务院法制办发布的《社区矫正法(征求意见稿)》以立法草案形式明确社区矫正工作目的是“帮助社区矫正人员顺利回归社会”,仅从法律规范必须严谨的立法技术层面上看也是十分不专业的,社区矫正工作实践中,被实施社区矫正的对象包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类罪犯,其中绝大部分为缓刑罪犯,而缓刑罪犯,包括管制罪犯都是未曾关押脱离社会的,既然未脱离社会就不存在回归社会的法律问题,因此,社区矫正工作与监狱管理工作的对象都是罪犯,如果要以法律形式规范社区矫正工作,就不得违背宪法“国家惩办和改造犯罪分子”的基本精神,应以实现刑罚执行预防犯罪的根本目的为立法目的。

2. 《社区矫正法》应明确要调整的法律关系是社区矫正法律关系。从法律关系构成三要素分析,笔者认为社区矫正法律规范要调整的社区矫正法律关系也应包含社区矫正主体、社区矫正客体、社区矫正内容等三要素。社区矫正法律关系基于罪犯被实施社区矫正刑罚执行而产生,终止于罪犯被解除社区矫正刑罚执行或社区矫正刑罚终止。社区矫正法律关系主体即社区矫正关系的参与者,包括主要参与者,即社区矫正行刑机关和社区服刑罪犯。其他参与者,包括法院、监狱等社区矫正适用的决定机关;检察院,刑罚执行的法律监督机关;社区矫正监督保证人,如对社区服刑罪犯负有协助监督执行的罪犯近亲属等保证人、社区组织等;教育、社会保障、民政救助、心理辅导机构等对社区服刑罪犯提供社会服务的安置帮教机构等。社区矫正法律关系客体即社区矫正刑罚执行全部活动所指向的目标,笔者认为是预防犯罪,既包括对被矫正对象的特殊预防,也包括对其余社区人员,特别是其他社区不稳定人员的一般预防,社区矫正预防犯罪中特殊预防与一般预防相比较更重要的还是一般预防,因为如果社区服刑罪犯确实需要特殊预防则说明其对居住社区具有重大不良影响,是不适合社区服刑矫正而需要在监狱监禁服刑的,司法实践中的社区矫正适用前评估、社区矫正罪犯被提请收监执行等都是基于这一目的而实施的。所以社区矫正法律关系的客体应是预防犯罪,主要是一般预防,换个角度也可说成是守法教育,是对广大社区大众的守法行为和意识的养成规范。社区矫正法律关系的内容则主要是指社区矫正法律关系主体的权利义务责任等,这应是社区矫正法的核心内容,以下将就此进一步论述。

3、社区矫正专门法律应对社区矫正法律关系主体及权利义务的规范。 

一方面是对社区矫正法律关系主要参与者的规范:

(1)社区矫正刑罚执行主体及其职责和权力及权利义务的规定。法律应当明确规定哪一个国家机关是社区矫正刑罚执行机关;确定社区矫正刑罚执行机关的职责是:一是与社区矫正适用决定机关互相配合、互相制约,防止无社区矫正执行条件的罪犯被适用社区矫正,确保社区矫正决定案件准确适用;二是通过对社区服刑罪犯依法实施社区矫正实现对罪犯和社区民众有效的守法教育,预防并减少犯罪,主要是预防社区犯罪发生,降低社区犯罪率,提高社区民众守法,促进社区社会和谐稳定。确定刑罚执行主体及其刑罚执行人员执法身份,赋予刑罚执行机关惩办和改造犯罪分子必要的执法手段,包括以国家强制力保障刑罚执行机关追究社区服刑罪犯违法责任,对罪犯人身自由采取强制带离、扣留、留置管教、刑罚拘留等强制措施或刑罚处罚,定位并调取社区服刑罪犯出行、住宿等必要的活动轨迹等权力,对罪犯或其社区矫正监督保证人违反管理规定时可视情节轻重科以经济制裁等,同时对执行机关的其他权利义务做出法律规定,约束刑罚执行权力被滥用。

(2)社区矫正刑罚被执行对象即社区服刑罪犯义务和权利的规定。社区服刑罪犯作为被刑罚执行对象其人身自由,政治权利等必定要受到法律限制,并被课以社区矫正刑罚惩处的法定义务,有自行(或其近亲属)提供社区矫正必要生活条件的义务(具有固定的住所、正当稳定的生活来源、适合担任社区矫正监督保证人的近亲属等,并悔罪认罪,愿意接受社区公益劳动和法制教育保证等社区矫正执行的必备要件),有服从刑罚执行机关管理的法定义务,其人身自由及活动有被执行机关依法监控管制的法律义务,有被限制于特定区域活动的义务,有向执行机关报告自己活动情况、思想活动情况的义务,有接受社区大众监督的义务,有违反管理规定被处罚的法定责任。社区服刑罪犯被实施社区矫正中如果严重危害社区矫正监管秩序构成破坏社区矫正监管罪等,这些情况都应通过法律方式依法规范来解决。同时,社区服刑罪犯未被法律剥夺的其他权利也应受到其他法律和政策的正当保护,如受教育权、劳动权、获得最低生活保障权,但这些权利的享受只能与同社区居民在同等条件下平等获得,不得因是罪犯而获得特别的安置保障,否则就会让罪犯的安置帮教成为一种特殊福利,让刑罚的教育惩处职能对大众无法实现正确的教育指引。

一方面是对社区矫正法律关系其他参与者的规范:

 (1)规定社区矫正适用决定机关的职责和权利义务。包括法院、监狱、看守所等;社区矫正适用决定机关的职责是对具备社区矫正执行条件的罪犯严格准确适用社区矫正刑罚决定,依法移送社区矫正罪犯,与社区矫正执行机关分工负责、相互配合、相互制约确保社区矫正刑罚决定罚当其罪,有利于社区预防犯罪。

(2)规定社区矫正刑罚执行法律监督机关的职责和权利义务。人民检察院作为国家法律监督机关参与社区矫正刑罚活动中的主要职责是通过依法行使刑罚执行检察权,监督社区矫正适用决定机关严格正确适用社区矫正,对违法适用社区矫正予以监督纠正;监督社区矫正执行机关严格正确依法执行社区矫正刑罚。对社区矫正适用决定机关和执行机关工作人员渎职、失职等依法检察,构成犯罪的依法追究刑事责任或移送监察机关依法追究刑事责任。 

(3)规定社区矫正保证监督人的义务和权利。社区服刑罪犯更多的时间是生活在家庭和社区里,人身自由还是具有很大的活动性,活动性越大对社会稳定的隐患也越大,对其适时监控是防止其再违法犯罪的必然要求,其活动行踪、守法表现、违法犯罪等情况更多的需要与其共同生活的近亲属作为社区矫正执行保证人监督并如实向社区矫正执行机关报告,以便社区矫正执行机关能及时有效掌握社区服刑罪犯的活动动向和思想动态,从而有针对性地对社区服刑罪犯展开惩办、改造和矫正、教育。法律应当将是否具有适格的社区矫正监督保证人履行监督保证责任是社区服刑罪犯具备社区矫正条件之一,如果社区矫正保证人不履行监督报告义务,或履行义务不当应承担相应的法律责任,并可能导致社区服刑罪犯因无适格社区矫正监督保证人条件而被取消社区矫正收监服刑。社区矫正执行实践中,因社区矫正法律制度的缺失,对社区矫正监督保证人不履行协助监管报告义务没有任何法律责任约束,普遍存在社区矫正监督保证人不履行或不认真履行监督报告义务,这是导致社区矫正罪犯脱管、重新犯罪的重要原因之一。社区矫正立法应当弥补社区矫正监督保证人责任缺失的法律漏洞。

笔者认为,社区矫正法律关系的权利义务设定中,被实施社区矫正的社区服刑罪犯及担任其社区矫正监督保证人的近亲属是社区矫正法定义务的主要承担者,社区服刑罪犯在广泛的社会空间活动,且我国幅元辽阔,城乡差别、地区差异极大,社区矫正执行机关要对社区服刑罪犯适时管控的监控能力是有限的,比之监狱服刑监管难度更是面临巨大挑战,社区服刑罪犯及担任其社区矫正监督保证人履行法律义务的好坏情况直接关系到社区矫正预防犯罪的法律效果和社会效果的好坏,这是社区矫正立法应考虑的关键问题之一,更应是考量《社区矫正法》能否成为一部善治的良法的重要标准之一。社区服刑罪犯如违反社区矫正规定应被处罚,直至被撤销社区矫正资格收监执行,如果严重破坏社区矫正监管秩序(如脱离监管情节严重、对抗监管情节严重、报复被害人或证人、打击报复司法监管人员等),应以构成破坏社区矫正执行监管秩序罪予以刑法惩处,这可在《刑法》的妨害司法罪项目下增设破坏社区矫正执行监管秩序罪予以规范。笔者认为监狱服刑罪犯破坏监管秩序情节严重构成犯罪、脱逃构成犯罪需要承担刑事责任,同样社区服刑罪犯严重破坏社区矫正监管秩序也应构成犯罪需要承担刑事责任。而且民事案件拒不执行判决、裁定都会构成犯罪承担刑事责任,法律没有理由不让严重破坏社区矫正监管秩序的社区服刑罪犯以新的犯罪来承担刑事责任。

同理,对社区服刑罪犯负有协助监督执行的罪犯近亲属等保证人、社区组织等法律应明晰其法律责任。社区矫正监督保证人如在社区服刑罪犯实施破坏社区矫正执行监管秩序罪中实施了协助参与,应作为共犯处理。此外,社区矫正监督保证人如发现社区服刑罪犯有重大违法犯罪苗头或者遇社区服刑罪犯正在实施犯罪,如不制止或及时报告执行机关或其他司法机关,法律应为社区矫正监督保证人设定相应的法律责任,如因保证人知道或应当知道社区服刑罪犯有重大违法犯罪苗头或实施违法犯罪而不及时制止或报告,导致社区服刑罪犯犯罪造成严重法律后果的,刑法可设定社区矫正监督保证人拒不制止、报告罪课以刑罚,以有效防止社区服刑罪犯再犯罪。

笔者认为,加强社区服刑罪犯及其保证人的法律责任,是强化社区矫正刑罚执行权威的必要条件,是有效防止社区服刑罪犯再犯罪,防止社区其余不稳定分子违法犯罪,实现刑罚一般预防犯罪的必要条件。

(4)、规定社区矫正刑罚执行活动中提供社会服务的其他参与者的主体的义务和权利。教育、社会保障、民政救助、心理辅导机构等对社区服刑罪犯提供社会服务的安置帮教机构有不得歧视社区服刑人员,应在政策同等条件下保障其合法权益得到实现;在社区矫正刑罚执行中有配合执行机关开展公益劳动和教育学习的义务,有能力配合执行机关开展工作拒不配合的应承担相应法律责任。这些安置帮教工作作为福利性工作没必要在社区矫正法中细化,简略带过即可。

(二)社区矫正法律冲突问题应解决的问题主要包含以下方面

我国现行刑罚执行体制中存在执行主体多元、执行权分散、执行管理标准不统一等问题,《决定》针对这些问题提出:完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制,并对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。《决定》提出要制定《社区矫正法》,应是将非监禁刑罚统一于社区矫正刑罚,是党中央用《决定》方式为统一刑罚执行体制而做出的权威决定。

《社区矫正法》将正式从国家法律层面依法设立我国非监禁刑罚统一执行体制,社区矫正法的制定实施承担着刑罚理论创新的重大历史使命,这必将与现行的《治安管理处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》等原有部分法律规范发生法律冲突,按《立法法》第六十条规定与之冲突的相关原有法律规定,应由立法机关按立法权限及时重新修订完善。

《治安管理处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》等法律修订理由主要为;一是《治安管理处罚法》将管制、或者在缓刑、保外就医等监外执行中的社区服刑罪犯违反社区矫正管理规定的行为列为治安案件不当,违反社区矫正管理规定的行为属于刑罚违法案件,应承担刑罚违法责任,比行政违法责任更为严重,不能用行政违法责任替代刑罚违法责任。此外,《治安管理处罚法》设定由公安机关对这些实质上是违反社区矫正管理规定的社区服刑罪犯进行处罚也造成执法权不统一的法律问题,分割了刑罚执行权,与国家建设法治国家统一执法权的目标相背离。因此应在《社区矫正法》中明确社区服刑罪犯违反社区矫正管理规定的行为属于刑罚违法行为,应承担刑罚违法责任,统一由刑罚执行机关依法处罚。相应的将来应对《治安管理处罚法》有冲突的法律条款进行修订。二是《刑法》应当修订。一方面是关于缓刑原判刑罚不再执行的规定必须修改,建议修改为,缓刑罪犯被实施社区矫正,社区矫正刑罚依法执行完毕,原判有期徒刑视为执行完毕,否则会让人理解为对缓刑执行不属于刑罚执行,缓刑执行不是为了预防犯罪,进一步产生社区矫正执行不是刑罚执行的错误观点?另一方面应取消管制刑种,因为违反管制没有进一步的刑罚强制制裁措施保障管制罪犯能服从法律监管,没有刑罚制裁措施保障的刑罚就没有预防犯罪功能,起不到教育普通人守法,起不到震慑犯罪的教育指引功能!此外,还应对《刑法》规定缓刑、假释罪犯实施社区矫正应符合社区矫正设定条件,即罪犯必须具有符合《社区矫正法》规定的所实施社区矫正的必要条件才能被实施社区矫正。另外,建议在《刑法》妨害司法罪项目下增设破坏社区矫正执行监管秩序罪、社区矫正监督保证人拒不制止、报告罪等罪名,强化社区矫正刑罚执行权威。三是《刑事诉讼法》应当对暂予监外执行罪犯监外服刑的适用社区矫正增设执行条件,罪犯必须具有符合《社区矫正法》规定的所实施社区矫正的必要条件才能移送实施社区矫正。四、《人民警察法》应修订人民警察的范围,第二条第二款 “人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”建议修订为“人民警察包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关从事刑罚执行、戒毒管理的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”明确刑罚执行机关的执法人员为人民警察。监狱刑罚执行的执法人员为人民警察 ,同样执行刑罚的社区矫正执行机关的执法人员在社区矫正刑罚执行中也理应同样身份为人民警察,行使人民警察职权。

综上所述,《社区矫正法》立法属于国家立法活动,立法权限在国家最高权力机关,即全国人民代表大会及其常务委员会,立法事项涉及国家司法制度改革和推进完成《决定》提出的“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”的重大法制使命,应遵行我国《宪法》、《立法法》的立法精神和《决定》提出的刑罚体制改革精神,希望《社区矫正法》在科学、严谨、依法规范的立法程序下,经过完善的顶层设计,集思广益,成为推进我国司法制度改革,助推《决定》提出“优化司法职权配置,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。”的法治利器,成为我国依法治国推进司法制度改革,完善法治进程中里程碑式的立法标杆。

(作者:杨云辉,系石屏县司法局社区矫正科长)


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