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我国社区矫正队伍专业化建设探究(武玉红)

发布时间:2019-03-04 14:57:07     访问量:269

 [摘 要] 目前我国社区矫正基层工作人员的身份是乡镇街道司法所的司法助理员,这种配置在理论上和实践中存在诸多争议和问题。从社区矫正工作的专业化、必要的分工、贯彻按劳分配原则以及司法所工作性质的差异和社区矫正工作的长远发展来看,司法助理员不适合承担社区矫正工作。我们需要建立相对独立、专业的社区矫正队伍。通过确立社区矫正工作人员的准入标准,建立岗位级别和专业职称以及与工作性质相匹配的考核制度,适当考虑工作人员的分工和强度,完善非执法人员的招募和聘用制度,同时确保社区矫正执法者具有必要的强制执行权。

 [关键词] 社区矫正队伍; 独立性; 专业化; 准入标准

 第十二届全国人民代表大会的《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出: 推进社会领域立法,制定社区矫正法[1],并明确 2016 年出台《社区矫正法》。立法在即,如何构建社区矫正专业队伍是立法中的重要内容①。从目前我国社区矫正运行情况来看,虽然社区矫正工作已取得较大成绩,但严格说来,社区矫正专业化队伍尚未真正建立起来。在社区矫正中应配置什么样类型的人员以及岗位要求是什么? 对此仍有争议。社区矫正工作队伍的配备适当与否对于社区矫正的运作关系重大,也直接关系到我国这一刑罚执行制度改革的质量。

 一、对社区矫正工作人员配置的争议

 关于我国社区矫正工作人员的配置或专业化建设的争议焦点主要集中在以下两方面: 一是社区矫正专职人员的配备问题。基层司法所专职人员( 司法助理员) 是不是管理社区矫正的最佳人选?是否有必要将工作人员集中到区县( 市) 一级的专门机构中? 二是社区矫正中人民警察的设置问题。社区矫正专职人员是否应具备警察身份? 是部分具有还是全部具有或者全部不具有警察身份? 换言之,执法主体是由警察来承担还是警察只负责社区矫正的协助工作? 或参照国外由社区矫正官、缓刑官、假释官而不是警察来承担?

 对于社区矫正专职人员的配备问题,官方及社会主流观点是: 司法所专职人员承担社区矫正工作。( 1) “司法所承担社区矫正日常工作”。②“他们的工作场所是街道、乡镇司法所”,因为“乡镇、街道司法所是我国整个司法行政事业的基础,更是社区矫正事业的重要基石,是司法行政机关开展社区矫正工作的主要实践载体和基本力量。”[2]13、30 ( 2) 在称谓上,“司法助理员”的名称不适应中国社区矫正工作的情况,不适应他们承担的工作情况,不适应未来的发展趋势,应用“社区矫正官”这一名称替代。但“社区矫正官”仍然在司法所工作。[3]社区矫正官基本上在每个社区( 街道) 设置一人,较大的社区可以设置多人。[4]( 3) 司法所工作人员应该是社区矫正工作中的执法者。从事社区矫正的司法所工作人员应成为社区矫正警察,或称为“社区矫正官”。[5]

 相反观点认为: 司法所专职人员不适合承担社区矫正工作。“司法所难以胜任这一工作”[6]“这么少的工作人员,却承担了司法所少则八九项,多则十几项的工作任务。实践中,社区矫正工作几乎成了不得不完成又不可能完成的任务,后果就是敷衍塞责,应付了事,其矫正质量难以保证”。[7]

 较为一致的观点是,目前社区矫正任务量大,工作人员专业化程度偏低。[8]最高人民检察院刑事执行检察厅厅长袁其国指出: 中国很大一部分社区服刑人员分布在农村,而当地的司法所甚至是“一人所”“两人所”,一两个人要承担很多任务,“顾不过来”,使得农村社区服刑人员的再犯罪非常普遍。[9]需借鉴发达国家社区矫正职业化的经验,[10]建立专业化的队伍。[11]

 专业人员设在何处? 社区矫正专职人员是否有必要从司法所转到县( 市、区) 级的专门机构,学界较为一致的观点认为有必要。区别点是: 设在县( 市、区) 级的司法局内部还是在外部独立设置。

 主流观点是专职人员设在司法局内部。( 1) 在司法行政机关内部建立专门的社区矫正队伍,由区县司法局统一管理。[12]专职的社区矫正工作者设在区县司法局的社区矫正中心。[13]246、269 将社区矫正的执行主体( 从司法所) 上移至区县司法局有两大好处,一是可集中财力、物力和智力,形成高水平、专业化强的社区矫正官队伍,灵活调配,避免基层机构臃肿或无人管理,节省行政开支,真正实现社区矫正降低行刑成本的目的; 二是执行主体上移,给民间参与社区矫正预留基层空间。[14]( 2) 在县( 市、区) 级称为“社区矫正执行大队”,该大队所属的每名矫正官都由县( 市、区) 级司法部门的社区矫正管理机构在全县( 市、区) 范围内统一管理、统一调配、统一培训使用。[15]385

 非主流观点是专职人员在县( 市、区) 一级的司法局外独立设置。( 1) 在司法所之外设立专门的社区矫正机构,类似美国、加拿大的缓刑、假释办公室。[16]375 - 379 ( 2) “在市、区、县一级司法局不设置社区矫正的行政管理机构”,设区县级的专门机构( 工作实体) [6]工作人员的工作形式既可在工作站内,也可派出到乡镇街道,但不受乡镇、街道行政区划的限制。向下属街道或乡镇派出社区矫正工作人员,根据工作量的多少决定派出人员的数量。[17]35

关于社区矫正人民警察的设置问题。目前,设立社区矫正警察[18]的呼声较高。官方的做法是基于劳动教养制度废止的现实,各地将部分劳教干警( 监狱干警) 充实到社区矫正队伍中。对于警察在社区矫正中的地位,学界较有影响的观点是: 根据实际需要,在社区矫正机构中配备一定数量的警察,协助社区矫正官开展工作。但是,他们的职责仅仅是协助,不是直接参与社区矫正。[2]35 而对于“直接参与”社区矫正的专职干部,实务部门倾向于列入警察系列。实践中,我国部分地区的司法行政机关的基层公职人员全部着装,如天津市、钦州市、武汉市和新疆地区等地。对此,有学者表示赞同并进一步阐述认为,( 1) 从事社区矫正的司法所工作人员应成为社区矫正警察。[5]统一规范身份和服装有利于维护执法工作的严肃性,有利于维护我国法制的统一性,有利于增强工作的便利性,有利于增强刑罚的威慑力,有利于排除执法的干扰性,有利于提升社区矫正队伍的整体素质。[19]( 2) 在县级以上司法行政机关尽快组建司法警察队伍,司法所也应配备专一的社区矫正警察,以利于对脱管、漏管的服刑人员进行有效执法。[20]( 3) 司法所的社区矫正警察就是“社区矫正官”。类似监狱人民警察那样,从事对社区矫正服刑人员管理的全部工作。[5]有社区矫正管理局的官员提出三种选择方案: 监狱、社区矫正合并警种,统称“司法警察”; “设立社区矫 正 警 察 的 新 警 种”; “非警察的矫正官制度”[21]。

 二、对社区矫正工作人员配置的考察

 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部对社区矫正工作人员的基本配置是在司法所内部确立专人承担社区矫正工作。但是从司法所的工作性质、工作人员素质以及拥有的社区资源来看,难以与派出所相比。③ “监狱劳教干警参与”和“专职社工介入”社区矫正正说明司法所专职人员难以独立承担社区矫正工作。10 多年的社区矫正试点、试行、推进和深化,完全有时间培养一支素质较高的社区矫正执法队伍,但是实践证明并没有做到,各种原因值得深思。

 ( 一) 司法所社区矫正专职人员

 虽然顶层设计和规范性文件都把司法所的助理员定位为社区矫正专业人员,但是,从制度的设定上看,按照司法部提出的每个司法所配备一名专职社区矫正工作者的要求,那么势必存在着有的司法所人员工作量不足,有的则工作负担太重的问题。“各地司法机关承担的业务量也有较大差距”,[22]同样存在于司法行政机关中,有的司法所监管百余名社区服刑人员,有的监管十余人甚至几个社区服刑人员。④ 社区服刑人员多的乡镇街道,一名专职工作者忙不过来,势必需要其他工作人员的协助,如果其他人缺乏专门的训练,就难以保证社区矫正管理的专业化运作; 在社区服刑人员较少的乡镇街道,专职工作者的时间如果充裕,会被安排从事司法所的其他中心工作,容易混淆工作职责,也不利于专业化水平的提高。

 从总体的运作上看,司法所社区矫正专职人员整体素质不高,执法水平偏低,影响刑罚执行的权威性。一是缺乏专业技能。无论从社区矫正“监督管理”“教育矫正”和“适应性帮扶”的哪一项职能来说,司法所的助理员都难以达到“专业性”的要求。从体现刑罚执行的“监督管理”的职能来说,司法所助理员既无执法权,又缺乏执法经验; 从体现“教育矫正”和“适应性帮扶”职能来说,司法所资源匮乏和自身能力所限,无帮扶救济的平台和渠道,也缺乏教育矫正、心理矫治、行为矫治的专业能力和技术,往往把“思想教育”作为社区矫正工作的唯一方法,而“这种单纯的思想灌输已经被许多行业和经验证明是没有效果的。”[23]二是缺乏执法经验。司法助理员在此以前都未涉足过刑罚执行工作,导致一些分管社区矫正工作的司法助理员不了解、不清楚自己承担的社区矫正工作的性质。其监管对象也没有认识到自己的罪犯身份,不认同和服从司法所专职人员的监管,缺乏主动报到、自觉接受监管的意识。三是缺乏专业背景。司法助理员往往不具备法律专业知识和综合心理学、社会学、管理学等专业背景,制约了法律效果、社会效果、政治效果的发挥。相对法院、检察院等部门,司法行政机关缺少优秀的法律人才。我们在某区县调查发现,该区县有司法所工作人员 17 人,只有 2 人具备法律专业背景。社区矫正工作是一项专业性、法律性和政策性很强的工作,不是简单的现有人员的拼凑就可以完成的,它需要经过培训、考核与严格的聘用选拔程序进行科学、合理的配置。[24]四是疲于应付杂事。这些年,社会矛盾凸显,纠纷类型复杂,老百姓法律诉求意识增强。加上社区矫正的工作任务,使得司法助理员在日常工作中,常处于超负荷工作状态,既没有精力,更没有水平来完成工作任务。这与我国目前的社区矫正工作尚无专业化队伍这一宏观背景有关,由司法所人员承担社区矫正工作的做法仍然没有摆脱将社区矫正作为一种兼职工作而非专职工作的影响。[25]364勉强应付多,开拓创新少。在各类考核中“司法所管理档案、人民调解工作档案、安置帮教档案和社区矫正档案”[26]的记录、台账、报表,占用了太多的时间和精力。另外,司法助理员的编制、待遇等现实问题也有待解决。

 ( 二) 监狱劳教干警和专职社工

 虽然按照顶层设计的要求在司法所设有社区矫正专职人员,但是在司法所 9 大任务制约的环境下,他们不可能、事实上也难于专职从事社区矫正工作。因此,除了司法助理员作为社区矫正专职人员的基本配置以外,各地不同程度的由监狱劳教干警和社会工作者参与社区矫正工作,形成地方特色,其中北京、上海具有导向意义。

 1.北京特色———干警主导

 为弥补司法所专职人员力量的不足,北京将监狱劳教干警参与社区矫正制度化运作,⑤强“监狱、劳教干警是社区矫正中的重要的专业力量”,要求达到“一街、一乡、一镇、一警”的目标。[27]为什么会形成“干警主导”这种特色? 从 2003 年布的《关于开展社区矫正试点工作的意见》中发现:社区矫正是为了“提高非监禁刑罪犯的教育改造质量,预防和减少犯罪,确保首都社会稳定”。⑥ 可见,北京社区矫正启动之初就是以“维稳”为理念、以“干警介入”为导向。北京特殊的地域和人文环境决定了北京配置社区矫正工作人员的先决条件是能及时处置社会突发事件、防止社区服刑人员脱管、漏管现象的发生。通过“加大对非监禁刑罪犯的监督管理和教育改造力度”,⑦ 减少和降低社区服刑人员脱管、漏管的可能性,保障北京社会稳定和在重大国事活动时不出事故,成为社区矫正工作的重中之重。

 尽管这些监狱、劳教干警等的职责是专职从事社区矫正工作,也在以往 10 多年的实践中为社区矫正工作作出了很大的贡献,对其他地方社区矫正工作的开展具有一定的引导作用。但是这种“干警主导”的运作模式存在以下问题: 一是他方力量“借入式”地加入社区矫正运行体制中,是基于现实所迫的一种权宜之计,非常态化发展的长久之计,关键还是要配备自己的( 非他方力量) 、独立的( 非兼职) 社区矫正工作人员。二是监狱干警等采用的是“轮岗式”充实社区矫正队伍模式。在监狱干警与原单位隶属关系不变的情况下,监狱干警等如何持续、稳定、安心地投入社区矫正工作? 由于这一支队伍属抽调性质,工资发放、考评机制、晋升渠道等一系列重要事项仍由原监狱局负责,导致这部分从事社区矫正的干警出现了身份的临时性与社区矫正工作职责的持续性之间的矛盾,为社区矫正工作的开展和发展带来了不稳定性和复杂性。三是“轮换制”带来了监狱干警没有“归属感”( 监狱干警等和司法所之间没有隶属关系) 的困惑,“人在曹营心在汉”。在我们调查的司法所中,几乎没有干警愿意长期留在现在的社区矫正工作岗位。另外,工作环境陌生、办公条件简陋、奖金收入消减等现实问题也制约和影响了干警队伍的稳定。针对这些问题,为鼓励干警安心社区矫正工作,北京市出台了《关于建立监狱劳教干警从事社区矫正工作长效机制的意见》《参加社区矫正工作监狱劳教干警考核办法( 试行) 》等文件,明确确立了各个部门之间的定期联络沟通制度、干警轮岗交流制度、干警考核奖惩制度,希望把从事社区矫正工作的干警当作培养人才、提拔后备干部的一条途径。对在社区矫正工作中表现突出的,由北京市矫正办出具干警表现推荐表,供监狱局和劳教局人事部门选拔人才时参考。但是其实际意义有限。一般而言,在两部门之间,甲部门很难会“重用”乙部门或者甲乙部门推荐的人才。四是“一所一警”问题。北京市抽调了300 多名警察,其基本做法和配置是“平均用力”,导致干警因所在社区的不同而承担不同的工作强度。每个司法所的干警需各自负责本街道( 乡镇)的所有社区服刑人员的接收、建档、谈话、家访、矫治等全套工作环节和流程。这种“单兵作战”的工作模式容易让干警过多陷入事务性的工作中。需要打破以乡镇街道行政区划管理社区矫正的现状,探索与行政区划适当分离的执法管辖制度。五是“临时工”心态。归属地和工作岗位的脱节,导致干警工作积极性不高、创新意识薄弱,沿用监禁、劳教管理经验和思路方法办事,复制监狱工作方法。

 2.上海特色———社工主导

 上海政府购买社会服务的理念较早,加之司法所多重任务的负担,催生了上海“社工主导”社区矫正的工作模式。由于每个司法所都配有社工,因此,司法所“专职人员”并非直接管理社区服刑人员,而是主要配合“社区矫正中心”参与承担一些“仪式感”强的工作,例如入矫宣告,办理奖惩手续、集中教育等。⑧相对全国而言,上海社工组织起步较早、层次较高、发展较快、力量较强⑨。因为上海社工力量的“强势”,名为“协助”“同级司法行政部门所在辖区乡镇街道的社区矫正与安置帮教”工作,实为“主担”。他们从事的社区矫正工作包括审前调查、入矫宣告、日常管理、教育矫正、帮困扶助、期满宣告、期满后帮教等等。可以说,从“入矫”到“解矫”的一系列工作任务,主要由社工承担。截止2015 年 12 月,上海录用社工 635 名。新录用的社工必须至少具备大专以上的文化程度和相关专业背景,并通过相应的笔试面试,每年还要对社工开展社会工作和心理矫正方面的专业培训。目前,在上海市矫正社工队伍中,465 人具备本科以上学历,382 人取得社会工作师专业资质,187 人考取心理咨询师,其中有 167 人具备社会工作师和心理咨询师的双师资质。[28]6

 上海社区矫正“社工”最早通过“政府购买服务”进入社区矫正,在全国具有标杆式意义,不少地方纷纷到上海学习取经。但是,笔者认为上海“社工”并未展示出理想效果。一是“社工”对社区矫正工作越界。根据上海设定的社区矫正工作目标:制定相应的工作计划,聘用社会工作者参与和协助社区矫正工作,也负责对刑满释放人员的管理。但问题在于: 社会工作者参与社区矫正,必须与执法工作范围明确划分,不应超出社会工作者应有的工作范围,否则就不应称之为社会工作者。不可否认,社区矫正这一刑事执法活动,需要社会工作者的积极参与,但它本身并不是社会工作。[29]社会工作者能够积极介入社区矫正的工作,无疑对社区矫正任务的完成具有重要意义。在社区矫正的过程中,借鉴社会工作的理念、方式和方法也是非常重要的。但是,由于社会工作是以“助人自助”为基本价值取向,是以平等、尊重、接纳基本工作价值观进入角色,因此,社会工作与社区矫正工作存在着质的差异,这种差异主要表现为社区矫正具有法律的强制性而社会工作没有。社区矫正需要社工的介入和参与,社工可以分担社区矫正中的一部分任务,但不可越俎代庖,不应降低或取代社区矫正的执法工作。二是“社工”队伍不稳定。社工组织建立之初,工资待遇划分两个层次: 大专及以下学历的月工资为 1500 元,本科以上学历的月工资为2000 元,在上海的各大行业中,这样的工资待遇偏低。但当时大家都投入到紧张的社区矫正创新工作中,并且有对未来前景的期许,甚至有一部分研究生也加入了这一行列。随着时间的推移,这种付出与收入的显著落差,使得社工的工作积极性锐减。早在前几年,上海具有研究生学历的社区矫正社会工作者已全部离开原岗位。直至现在,社工跳槽仍然频繁发生。这些情况表明,要做好社区矫正工作,不仅需要认真考虑社工工作内容的准确定位,还需要合理设定社工的工资标准。不可否认,工资标准与人才素质的高低有直接的关系,高工资待遇才能引来高质量的人才,“既要马儿跑得快,又要马儿不吃草”是不行的。2014 年年底,笔者在跟上海市中心区域的社工座谈中了解到: 一个工作 3年、大专文凭,初级( 九级) ⑩社工全部的收入为: 月工资 2500 元,+ 季度奖金( 考核合格 900 元、良好1100 元、优秀 1300 元,部分分值来源于社区服刑人员的季度打分) + 四险两金。一些工作多年或者进入中级的社工和分站站长月工资在 4000 至 5000元左右。任务繁重、工资偏低、社会地位不高,很多新社工的工资依然徘徊在上海最低工资水平线上。调查发现,大多数社工并非把这项工作作为事业和

职业选择,而是将其作为人生经历中的过渡和跳板,他们选择社工是因为“未找到更合适工作”,一旦有适当机会,随即跳槽。

 为加强执法力度,上海较早采用了抽调戒毒人民警察参与社区矫正的管理。令人质疑的是: 既然有专业的执法人员参与社区矫正,又有专业的社工通过政府购买服务的形式参与社区矫正,那么,司法所专职人员是否有必要继续承担社区矫正的工作? 笔者认为,尽管司法所中的司法助理员从事社区矫正一线管理是我国的特色,但是从社区矫正工作的专业化、社区矫正工作中必要的分工、贯彻按劳分配的原则、司法所工作性质的差异和社区矫正工作的长远发展看,从事社区矫正工作的人员需从司法所剥离出来,独立配置专业人员。浙江台州市天台县提供了很好的范例[30],他们将执法管辖区域与乡镇行政区划适当分离,在县域范围内组建了五个执法中队,将社区矫正工作从司法所中分离出来,纯化社区矫正工作队伍,实现对社区矫正工作的专人、专职、专业化管理。

 三、对社区矫正工作人员配置的路径

 就目前中国社区矫正工作来说,实际上还不是一个专业化的岗位,充其量只是一个业务性岗位而已。因此,其工作人员还谈不上职业化。从职业风险看,当前我国正处于社会矛盾突显期,矛盾的对抗性、敏感性增强,社区服刑人员的管理难度也会随之增加,社区矫正工作人员风险增大。现有的人员保障制度没有考虑到其职业特点和职业风险,不利于推动社区矫正队伍的专业化、职业化、正规化建设,需强化职业保障制度。需强调的是: 从事社区矫正工作,是一个专业性的职业。就像法院的法官、检察院的检察官一样,社区矫正工作及其工作人员,应按照专业和职业化来设置和对待。要解决职业化问题,需从思想上解决认识问题。不应把社区矫正工作当做“熟练工”的岗位。[31]社区矫正作为一种新的职业系列,承担着开放的社区对罪犯的管理,需要建立与普通公务员不同的保障制度,并给予相应的待遇,为这个职业留住人才提供基本保证。

 ( 一) 确立社区矫正执法人员的准入标准

 在 2012 年 3 月的全国社区矫正培训班上,司法部部长吴爱英强调要加强社区矫正工作队伍建设。[32]党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 提出: 完善法律职业准入制度,健全国家统一法律执业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度。为提高社区矫正工作者的素质,学者提出了不少建议,如在公务员考试中确立招收社区矫正专业人才,设立准入、培训制度,并在报酬方面体现按劳分配的原则。[33]

 美国矫正协会对于缓刑假释工作者的准入资格提出了如下的标准: “至少需要有学士学位或者具有完成了一个职业的发展项目,这个项目包括与缓刑假释工作相关的经历、训练和学院的学分足以说明其学习的程度相当于学士的学位。”该学位的专业一般是: 刑事执法、社会学、心理学、社会工作。一些用人单位要求具有在相关领域的硕士学历或从事咨询工作的经历。由于美国的高校中没有专门的社区矫正专业,因此当应聘者正式进入角色之前,往往要接受短期的专业培训,另外他们在工作岗位上要接受每年在职的工作培训。在美国,社区执法人员的准入标准一般都高于公安和监狱警察的标准,公安和监狱警察的准入学历标准在大部分州是要求具有高中学历。[34]397在台湾地区,管理社区服刑人员的专业人员是观护人,被列为台湾专门的公务员系列,有专门的任职资格和职前录用考试制度。

 美国对缓刑和假释官的选择程序一般需要通过类似于公务员选择的程序,主要有以下形式: ( 1)笔试,申请者需要符合该任职的最低质量要求,即要求通过综合的书面测试。如果能够通过最低分数线将被列入候选人名单。有些用人单位的打分,除基于书面测试外,还结合申请者教育和工作经历的背景综合打分来决定取舍。对这种形式提出的批评是书面的测试并不能决定候选人是否能成为优秀的工作者。( 2) 面试,是指申请人需要符合用人单位的最低要求,但不需要进行笔试,而需要经过用人单位的面试。这种形式使用人单位有比较大的灵活性。( 3) 笔试与面试结合。[25]397

 目前我国没有这样的选择程序。修订后的《法官法》《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业的基本资格,监狱人民警察也有专门的公务员招聘和考试系列,这就保证了法官、检察官和监狱干警的基本素质。当然,社区矫正执法者与法官、检察官和监狱干警对法律的专业要求不同,但这可以给我们建立社区矫正执法人员资格准入制度提供一个思路。社区矫正作为国家的社区刑罚执行工作,应建立高素质、具有适当学历要求的、稳定的社区矫正工作者队伍,制定严格的社区矫正工作者的准入标准,实施社区矫正职业资质认定和岗位准入制度。这样才能逐渐改变目前我国社区矫正专职工作者整体素质较为低下的局面,树立社区矫正工作的专业性和权威性。

 ( 二) 建立按劳分配制度和晋级晋升制度

 现在各地社区矫正工作人员的组成有: 司法所专职人员,司法所招聘的社工( 有些地方称为合同工或者公益性岗位) ,部分地区被抽调的监狱公安干警。社工较低的收入、超值的付出,难以使这一岗位具有吸引力。抽调的监狱公安干警享受原单位待遇,但晋升空间有限。司法所专职社区矫正的司法助理员与司法所从事其他工作的人员相比,不仅有一定的风险性,而且有较多的工作压力。社区服刑人员重新犯罪与工作人员考核直接挂钩,而司法所中司法助理员的待遇却没有因此而有所区别,正是由于这个原因,许多司法所中的司法助理员不愿意承担社区矫正工作。

 为调动社区矫正工作者的积极性,促进社区矫正事业更好地发展,必须建立一套与社区矫正工作相适应的按劳分配与晋升机制,使得社区矫正工作人员所付出的劳动,能够得到应有的承认。按照党的十八届四中全会《决定》中的要求: 加快建设符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。鉴于社区矫正是在开放的环境中与罪犯打交道的工作,工作具有复杂性、艰苦性和不同于普通公务员的社会风险,因此,应当参照人民警察的待遇标准,设定社区矫正执法人员的职务序列和工资标准。通过立法的形式确定其执法的地位,借鉴公安、监狱人民警察的晋升制度,确定社区矫正执法人员的级别和专业职称。同时也需建立和完善对社区矫正社会工作者的考核制度。现在,全国社会工作者职业水平考试已启动,这是一种针对社会工作者进行能力甄别的级别考试,合格者可以获得由国家认定的社会工作师职业资格证书,为以后的奖励和晋升提供依据,有利于保持社区矫正工作者的职业化和相对稳定。

 ( 三) 适当考虑执法人员工作分工和工作强度

 由于社区矫正工作的专业性和复杂性,通过司法所设专职人员以及招聘社工和抽调干警的形式不利于专业化的发展,应该以团队的形式,而不是以各个司法所分散的形式在专门的社区矫正机构中开展工作。只有这样,才有可能开展进一步分工。例如在发达国家和地区最基层的对社区服刑人员管理的机构( 如惩矫办公室、保护观察所、缓刑办公室、假释办公室) 中,工作人员均有明确的分工,当然也包括必要的合作。在美国,已有部分州将缓刑和假释管理分开,设立缓刑办公室和假释办公室。工作人员可针对不同的对象进行管理,在缓刑、假释办公室的内部同样有细密的分工。如工作人员可专管审前调查、分类、撤销,或者分别管理不同类型的服刑人员。鉴于目前我国社区矫正适用范围种类较多( 管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利) ,人数差异大( 据 2015 年 12 月统计,管制 占 1. 7% 、剥 夺 政 治 权 利 占 0. 1% 、缓 刑 占88. 7% ) 。因此,暂时可不必细划为缓刑官和假释官等,而统称为社区矫正执法人员( 社区矫正官) ,如果以后社区矫正适用比例进一步扩大,可根据需要将社区矫正执法人员分为缓刑官和假释官等,工作分工的细密有利于提高管理专业化的程度,这是我国社区矫正工作发展的方向。目前各区县建立了社区矫正中心,目的之一是解决司法所专职人员在执法中普遍存在的人员不足、设施条件匮乏、功能任务繁重、执行程序不畅、执行要求较难落实等问题。以率先成立的江苏省“宜兴市方圆帮教中心”为例,在该中心设立了安置区、教育区、心理矫治区、劳动区、技能培训区、办公和后勤保障区,在多种功能的作用下,中心成为对社区服刑人员管理教育服务的一个较好的平台,工作人员在中心有比较明确的分工。这样的中心已成为我国社区矫正管理发展的方向。包括上海在内的全国不少地方也建立了社区矫正中心。在浙江,许多市县建立了执法大队,逐步成为工作的实体。在浙江天台县,执法大队根据工作需要组建若干执法中队,执法中队人员不是按照行政区划来设立,而是根据工作需要和社区服刑人员的数量来设定工作人员的人数,如有的中队人员承担三、四个乡镇的社区服刑人员的管理。司法所原有人员主要承担人民调解、法制宣传等原有的工作,对社区矫正只是起到一定的辅助作用。

 ( 四) 完善非执法人员的招募和聘用制度

 在建立专业化的社区矫正执法队伍的同时,各省市自治区也需要根据本地的具体情况和条件,适当招聘一部分非执法人员( 如社会工作者或相关人员) 参与社区矫正的工作。这些人员的特点是未纳入国家公务员系列,他们通过签订合同的形式为社区矫正工作提供服务。这是因为执法人员受国家编制的限制,而社区矫正工作有一部分内容不属于执法的性质,可聘用一部分非执法人员来完成,有利于降低刑罚的成本。在发达国家中,往往较少聘用这样的专职人员,对于社区刑罚执行中的一部分教育矫正、培训及提供服务的工作,他们往往通过签订合同的形式,让社区的相关机构和社会资源兼职承担此项任务。由于国情的不同,我国各省市都聘用了专职的社会工作者协助社区矫正工作。笔者认为可继续研究探讨和完善这项制度,但重要的是需要根据这些人的工作性质,合理地安排工作任务,并提供合理劳动报酬,使他们能够相对安心稳定和较长时间从事这项工作。

 ( 五) 完善志愿者激励和考评机制

 2009 年 8 月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布的《关于全面推进社区矫正工作的意见》提出,广泛动员企事业单位、社会团体、志愿者等各方面社会力量,发挥社会帮扶的综合优势,努力形成社会合力,提高帮扶效果。2014 年 12月,司法部等六部门联合出台《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,明确要“切实加强社区矫正志愿者队伍建设以及进一步加强矫正小组建设。”[34]社区矫正“开放性”的要求和“非监禁刑”性质,决定了社区矫正工作既应具有社区矫正机构的专门性特点,也应具有社会力量参与社区矫正工作广泛性特点。司法所虽设有社区矫正专职人员,如同全国大多数地方一样,不能专岗专用,无论是在时间上还是精力上,对社区矫正工作的投入有限。社区服刑人员实行居住地管理,地域广,人员分散,也需要整合地方资源,借助社会力量参与管理。

 志愿者在社区矫正中的作用无可置疑,其存在的问题具有普遍性。一是退休人员参与多,而社会阶层相对较高特别是有专长的人一般工作较忙,参与度不高; 二是社会环境的培养不足,社区矫正的知晓度不足,社会影响力不广; 三是认识上的偏差,认为社会上需要帮助的弱势群体很多,对这类群体的帮助积极性不高; 四是帮教志愿者协会属社团组织,所需经费不属政府保障范围,志愿者的活动因经费紧张而受到一定的影响; 五是各项规则制定不规范,如志愿者的招聘、培训、权利与义务、考核、奖惩等规定内容不够明晰; 六是安置帮教内容较窄,仅局限于户口在辖区内的部分特困社区服刑人员及其家庭的帮扶、帮困,帮教活动次数少且形式单一,效果不尽人意。面对上述普遍存在的问题,一是要建立志愿者激励机制。在社区矫正运作中,各省市也建立了一支志愿者队伍,但尚缺乏对志愿者工作配套的激励机制。无薪水、无补贴、纯义务的付出不是常态化和可持续发展之计。志愿者服务的宗旨是不求回报,无私奉献,但并不意味着“志愿”服务就不需要成本。给予志愿者一定的补贴是社会对他们的尊重和认可,这与“自愿参与、无私奉献”志愿者精神并不矛盾。我们在座谈中发现,不少志愿者不仅没有任何补贴,反而自己贴钱贴物,这些志愿者均为退休人员,长期下去也会有压力。在我国志愿者相关条例中也有规定,要求为志愿者提供必需的条件和必要的保障。二是要建立考核制约下的效果评价。调查发现,由于志愿者这种“倒贴式”的服务,致使司法行政部门没有理由提出较高的工作要求,也难以客观评价志愿者的工作效果。没有对工作“不足”的评价,何以提升和思考进一步发展的空间,无考评也难以形成制约机制。三是对志愿者也需要培训。对社区服刑人员犯罪的多样性以及教育帮扶的专业性,仅凭积极性是不够的,也需要进行相关社区矫正知识和技能方法的培训,以提高帮教服务的水平和效果。

 ( 六) 确保社区矫正工作者具有强制执行权

 由于社区矫正是社区刑罚执行工作,在执行中对社区服刑人员具有一定的法律强制性,对于在服刑期间的罪犯如果有违法犯罪行为,需要迅速采取必要的强制措施,在许多情况下如果消极等待公安机关的配合,势必对社会秩序和公共安全造成负面影响。这里涉及社区矫正工作者是否应具有警察身份的问题。对此主要有三种观点: 一是“全部警察身份”,认为建立和完善社区矫正警察制度,能够更好地维护社区安全,加强对犯罪人的监督和管理,减少不服管教的情况,降低社区居民的不安全感,保障稳定有序的社区矫正秩序。[35]从事社区矫正的司法所工作人员应成为社区矫正警察,享受警衔津贴待遇。[5]民间习惯于认同、相信穿制服的管理者的权威,否则社区矫正效果会大打折扣。建议给予社区矫正工作人员一定的强制权力,在内部设立警察编制,授予警衔,属司法警察,并且依照《人民警察法》对其进行管理。[36]二是“非警察身份”,认为解决目前问题的唯一途径就是建立我国的社区矫正官制度。所谓社区矫正官制度,是指以有执法主体资格的国家工作人员为主、并由其领导其他社会工作者进行具体的社区矫正工作的矫正制度。[37]也有观点认为,社区矫正虽然也要求对服刑人员进行管理监督,但其本质还是以为服刑人员提供教育矫治和社区服务为主。因此,在美国、加拿大等西方国家的社区矫正工作人员一律不穿警服,为的就是不给服刑人员以太大的精神压力,保持相对的心理自由。[38]三是“部分警察身份”,认为把社区矫正官都变成警察不恰当,但在社区矫正中需要一定数量的警察。[39]根据社区矫正工作的实际需要,可以在社区矫正机构中配备一定数量的警察,协助社区矫正官开展工作。[2]34 - 35即建设一支既有社区矫正官又有社区矫正警察的社区矫正队伍。

 笔者认为,结合我国国情,需要在县级社区矫正执法实体中设置一定数量的执法警察,类似法院和检察院设置的法警,主要保障社区矫正执法中的一些强制措施的实施。从国外情况来看,多数国家的社区矫正工作人员一般都不具有警察身份,但是在美国部分州对早期释放人员的管理机构中,工作人员一般具有警察身份,俄罗斯社区刑罚执行工作人员均具有警察身份,并享受军衔待遇。美国的缓刑官和假释官虽然不具有警察身份,但法律赋予其执法的强制权力,例如在执行公务期间可依法使用手铐、电警棍、催泪器,部分州的工作人员配支,并且往往有公安机关人员的密切配合,例如在晚上检查宵禁时,有公安人员协同工作。相对而言,公安人员在安全防范、使用强制措施方面有更多的训练和经验,并且具有一定的威慑力,有利于应对紧急突发事件。英国的缓刑官虽不具有警察身份,但法律赋予其一定的采取强制措施的权力,另外,英国抽调少量警察专职在缓刑办公室工作,目的是加强公安工作与缓刑工作的配合,社区刑罚执行能有效利用公安的社区资源和迅速反应的优势,通过合力确保社区的安全。

 我国在社区矫正开展之前,完全由公安机关承担对社区服刑人员的管理,他们无疑都是警察身份,现在转交司法行政机关的司法助理员,无论是他们的身份和地位,执法的力度和影响力都明显削弱。从长远考虑,社区矫正工作人员改为警察身份是必要的,但是在我国的转变和过渡时期,保留少数工作人员具有警察身份,即重点从事强制执行方面的工作是必要的,并通过实践证明其存在的必要性。另外,我国在较长时期采用了劳动教养制度,并设置了劳动教养人民警察系列,直到 2013 年 11月,党的十八届三中全会决定废止劳动教养制度,但是将劳教人民警察转为戒毒人民警察系列,这部分警察的工作对象是非犯罪人员。对于不构成犯罪人员的管理使用警察,而对于管理罪犯的工作人员不得使用警察或部分警察,这在逻辑上是难以说得通的。另外,在公安机关,有一部分工作人员并非与罪犯打交道,但只要是在编的正式工作人员,均一律穿警服。例如交通违章收费人员均是人民警察,照此推理,从中国的国情出发,部分社区矫正工作人员着警服是有必要的。但是兼顾国外社区矫正工作人员的现状,笔者倾向于少量工作人员需要有明显的执法形象,列入警察系列是一个较好的

选择。

 对于在社区矫正工作队伍中保留少数人具有警察身份可作两种选择: 一种是在社区矫正专业化队伍中根据需要设定少量的人民警察岗位,将其纳入刑事执法人民警察系列,包括监狱和社区矫正人民警察,名称统一改为刑事执行警察,与最高人民检察院将过去的监所检察厅更名为刑事执行检察厅相一致,其岗位设在县级社区矫正办公室这样的工作实体而不宜设在司法所。他们的职责是在社区矫正工作中承担法律赋予的一些强制性措施和参与一些具有执法严肃性的工作。例如参与宣告;对有严重违反监管规定( 《社区矫正实施办法》第25 条、第 26 条列举的情形) 或有重新犯罪可能性的社区服刑人员依法采取拘留措施; 人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,由刑事执行警察及时将罪犯送交监狱或者看守所。刑事执行警察在没有强制执行任务时,协助社区矫正机构承担对罪犯管理和教育矫正的相关工作。但在社区矫正的行政管理机构中一般不设立警察岗位。另一种选择是在当地的公安机关选调少量人民警察在县级社区矫正机构工作,主要负责强制措施的实施以及犯罪预防工作。因为社区矫正与公安机关的社区警务工作有密切的关系,需要资源共享、优势互补,有少量公安人员在社区矫正机构工作,有利于加强对社区服刑人员监管和追逃,因为公安机关也需要及时掌握社区服刑人员动向并预防其在社区的犯罪。公安人员直接参与对社区服刑人员的管理,可以及时与矫正机构分享公安机关掌握的社区犯罪预防和犯罪控制的信息,由于公安机关与矫正机构拥有的信息资料系统不同,可以互补,当社区服刑人员有紧急情况时,如果社区矫正机构的处置资源不足,公安人员可及时调动公安的资源。我国可以将社区矫正的基层机构由乡镇、街道司法所上提到县( 市区) 一级的执法大队或惩教中心,有利于建立适合中国国情的正规化、专业化、职业化的执法人员管理制度,如果将一个公安人员派到司法所协助工作是不现实的,就全国司法所平均管理社区服刑人员的数量而言,让一个公安人员承担该司法所对社区服刑人员强制措施的任务存在资源浪费的问题。

 ① 2011 年实施的《刑法修正案( 八) 》中,虽然明确了“依法实行社区矫正”,但并没有确定由哪家机构和人员管理的题; 2013 年实施的《刑事诉讼法修正案》《监狱法修正案》虽然明确了“由社区矫正机构负责执行”,但对“社区矫正机构”没有明确的指向,实践中也没有一个具体的“社区矫正机构”的存在; 2012 年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司 部出台的《社区矫正实施办法》将“社区矫正机构”指向司法行政机关,具体通过“司法所主持日常工作”尚未得到立法机

的确认。因此,社区矫正队伍存在法律地位不明确的问题。

 ② 见 2012 年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布《社区矫正实施办法》第 3 条之规定。

 ③社区矫正在我国启动后,对社区服刑人员的管理由公安机关的派出所转移到司法行政机关的司法所。

 ④按照郭建安主编的《社区矫正通论》( 法律出版社 2004 年版第 340 页) 提供的信息,2003 年年底,全国已建成3. 9222 万个司法所,经过 10 多年的发展,现在司法所的建设远远大于 2003 年的规模。若以全国 4 万个司法所计算,2015 年12 月统计全国在册社区服刑人员近 70 万人( 比 2014 年略有回落) ,由此可以得出我国目前乡镇、街道司法所监管社区服刑人员的平均数量不到 18 人。但具体到每个司法所,管理社区服刑人员的人数有较大的差别。笔者在不同时期调查的数字显示,湖北的保康县过渡湾镇司法所管理 1 人,湖北的谷城县城关镇司法所管理 109 人; 江苏南京鼓楼华侨路司法所管理 24人,江苏南京鼓楼中央门街道司法所管理 69 人; 浙江绍兴市越城迪荡街道司法所管理 2 人,浙江绍兴市嵊州县甘霖镇司法所管理 87 人; 上海浦东的北蔡镇司法所管理 114 人,川沙镇司法所管理 5 人,惠南镇司法所司法所管理 114 人,浦兴路街道司法所管理 4 人,三林镇司法所管理 110 人,祝桥镇司法所管理 102 人,万祥镇司法所管理 13 人等等。

 ⑤2005 年 7 月,北京市司法局下发了《社区矫正工作监狱劳教干警岗位职责》。

 ⑥⑦ 中共北京市委政法委员会、首都社会治安综合治理委员会: 《关于开展社区矫正试点工作的意见》( 京政法〔2003〕32 号) 。

 ⑧相对于司法所其他人员,他们的工作担责大,个人发展晋升的渠道也有限,即使业务熟悉、业绩突出,也较难获得专业晋升的路径。对于我国司法所的工作人员只有行政级别的晋升,而要晋升到司法所所长,主要不是因为专业能力,而是领导才干,并且需要熟悉司法所的所有工作任务。这就造成从事社区矫正的专职人员频繁变动,流动性大,越到基层越严重。各级每年举办的社区矫正工作人员培训班,保守一点的估计,至少有 30% - 40% 的人员是新进入岗位的。

 ⑨从录用标准上,录用的社工必须至少具备大专以上的文化程度和相关专业背景; 招募方式上,相关专业的笔试面试; 岗位培训上,每年定期定时专业培训,2004 年以来对社工开展社会工作和心理矫正方面的培训达 7 000 余人次; 激励机制上,获得心理咨询师证书的社工每月增加 200 元。社工有中级和初级之分,初级社工,分为 10 档,根据不同的级别获取不同的报酬; 资金投入上,自 2004 年以来,累计投入培训专项资金 290 余万元; 职称设置上,有社工业务能力和职业资质的社工师和心理咨询师,晋升中级社工师后,要参与职称考核。

 ⑩社工分为初级、中级和高级三个等级,初级分为 10 个级别。

 [参考文献]

 [1] 张德江: 《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,《人民日报》2016 年 3 月 17 日。

 [2] 赵秉志、吴宗宪、刘志伟: 《社区矫正法( 专家建议稿) 》,法律出版社 2013 年版。

 [3] 吴宗宪主编: 《社区矫正导论》,中国人民大学出版社 2012 年版。

 [4] 陈和华: 《论我国社区矫正的制度建设》,《犯罪研究》2010 年第 1 期。

 [5] 李晓娥、史景轩: 《稳定社区矫正工作者队伍的方法研究》,《犯罪与改造研究》2014 年第 9 期。

 [6] 刘强: 《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》,《法学》2005 年第 9 期。

 [7] 张传伟: 《社区矫正“1 + X”运行模式》,《法学论坛》2010 年第 1 期。


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