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关于构建社区矫正执法大队与执法中队的思考(周猛龙)

发布时间:2019-03-04 15:36:34     访问量:146

 社区矫正工作是在我国宽严相济刑事政策指导下进行的刑罚执行制度改革,是司法体制和工作机制改革的重要内容,也是实现依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。浙江省台州市是我国开展社区矫正试点工作的第二批试点地区,自 2005 年开始试点工作,于 2008 年全面铺开实施。通过先行试点、铺开实施、规范运行等三个阶段,社区矫正工作从摸索试行到积累经验再提升到规范创新,取得了一定的成效。本文通过分析当前社区矫正工作存在的困难与问题,结合台州市的社区矫正工作实践,就如何构建组织机构、健全工作体系、规范运行制度谈些感想。

 一、当前社区矫正工作存在的困难与制约

 (一)保障不足,工作难。一是人员不足。当前台州市在册共有 6871 名社区服刑人员,数量居浙江省市地第二位。目前全市的司法所工作人员仅为 226人,全市乡镇(街道)130 个司法所,平均每所不到2 人 ;社工人数仅为 235 人,司法所在编人员加上聘用的社工平均每所只有 3.5 人,每所平均要监管 53名社区服刑人员,如临海市杜桥镇司法所只有 5 名工作人员,却要监管社区服刑人员 290 名。司法所除了要承担社区矫正工作之外,还要承担人民调解、法律宣传、安置帮教、法律援助、乡镇中心工作等繁重任务,社区矫正工作任务与司法所力量配置矛盾尤为突出。可以说,凭着当前司法所的工作力量,根本无法承担社区矫正日常的监管教育帮扶工作,更谈不上社区矫正工作实行专门化、专业化与专职化。 二是经费紧张。当前我市的社区矫正工作经费按每位社区服刑人员 2000 元的标准进行拨付,由地方和省级财政分别负担。由于个别地区的地方配套经费不能到位,社会工作者的工资待遇偏低,致使队伍极不稳定。同时,司法局及司法所在开展信息化平台建设、组织调查评估、收监执行等工作中,缺少工作业务经费支持,难以保质保量完成工作任务。三是装备短缺。

 由于缺乏明确的政策支持和法律保障,社区矫正工作很大程度依赖于地方党委政府的重视程度,造成地区发展极不平衡,个别地区甚至于今年刚成立独立的社区矫正工作机构,人手、车辆、装备都极其缺乏,工作开展难。

 (二)手段不足,管理难。

 一是激励手段不足。《社区矫正实施办法》施行以后,原有对待社区服刑人员的处遇等级制度已经失去意义,除了重点人员,对于其他社区服刑人员均一视同仁。而且,社区服刑人员除非有重大立功表现或者三次表扬以上,否则不得减刑。如保外就医对象在外表现积极的,在社区矫正期间同样不能获得减刑的奖励。台州开展社区矫正工作以来,仅有三例申请获得减刑,由于奖励措施的缺失,大大挫伤了社区服刑人员平时参加学习、社区服务和遵章守纪的积极性。二是惩戒手段不足。现有的社区矫正执法手段极为有限,对于违法违规的社区服刑人员,社区矫正机构只能给予警告,或者建议相关部门作出治安处罚和收监执行的决定。而对于平时表现不好,但又构不成警告的社区服刑人员缺乏必要的惩戒手段,致使社区矫正工作者的执法权威大大削弱。三是矫正手段不足。社区矫正工作者普遍没有经过专业系统的培训,社会志愿者服务还没有形成长效机制,对社区服刑人员的每月走访谈话也大都流于形式。对于社区服刑人员的心理矫正和行为矫正都还仅处于起步阶段,任重而道远。

 (三) 规范不足,衔接难。一是部门衔接难,由于缺乏统一的法律法规及相关规定,部门各自为政,往往从各自利益出发,或避重就轻,或推诿责任,导致社区矫正机构监管执法难以落实到位,工作非常被动。二是审前调查评估难。审前调查评估的性质目前尚未明确,程序规定极其有限,委托审前调查评估的地区发展不平衡,给予司法行政机关的调查期限也极为短暂,经常发生调查评估意见还没寄出,判决书已经下达的情况。而且,法院对于调查评估意见的采纳率还很低,缺乏硬性约束手段,尤其是外省法院,基本不会采纳。三是收监执行难。《社区矫正实施办法》规定,撤销缓刑收监执行的案件,由司法行政机关负责押送罪犯至服刑监狱或者看守所。实际工作中,由于司法行政机关缺乏囚车、械具,更多地需要协调公安机关协助押送,而且还存在一定的安全风险。同时,在办案过程中,省市之间、部门之间都存在着互相推诿扯皮的现象,加大了收监工作的难度。四是禁止令执行难。《刑法修正案(八)》规定,法院在适用社区矫正时,可以同时禁止当事人接触特定的人、进出特定的场所、从事特定的行业。实践中,司法行政机关需要同时协调公安、工商、民政等多个部门,无法及时高效地对社区服刑人员加以控制,存在一定的渎职风险。综上所述,特别是在社区矫正铺开起步阶段,随着社区服刑人员的快速增长,监管的压力倍增,矫正手段与举措不足,重新犯罪难以主动有效控制。2008 年、2009年、2010 年台州市重新犯罪率分别为 0.02%、0.21%、0.25%,呈逐年上升的势头,形势严峻。

 二、构建执法大队与执法中队是社区矫正监管工作实战化的需要

 (一)构建执法大队和中队的必要性。一是组织执行体系建设的需要。将县级社区矫正管理科更名为社区矫正执法大队,是“机关型”向“实战型”转变的需要,原先的社区矫正管理科的性质更多的是综合指导功能,而执法大队的性质属实体执法执行部门,能强化指挥决策和队伍管理功能,突出执法实践性质,以大队建制,强化监管执法功能。同时,“大队”相比“科”的设置更便于对外协调和交涉,具备相对独立的权限,与公安机关治安大队等也能相匹配,共同做好特殊人群的社会治理工作。同时,执法大队下设监管指挥中心、劳动教育基地(矫正中心),便于统一执法、统一指挥,统一集中管理教育,有利快速反应,协同作战。二是监管实战工作的需要。台州目前社区服刑人员数量多,加上台州的流动人口多,人员构成十分复杂,新情况、新问题层出不穷,监管难度日益加大。由于社区矫正执法力量十分薄弱,远远不能满足审前调查、信息化核查、日常监管、考核奖惩的需要。为了统一行使执法权,整合资源,我们在县一级成立社区矫正执法大队,配备 5~7 名专门执法人员,专门从事审前调查评估、信息化核查、考核奖惩、收监执行等执法职能,收到了良好的成效。

在重点乡镇或者整合周边区域设置执法中队,整合司法所力量,配备 3~5 名专门执法人员,配合执法大队或者独立完成社区矫正执法职能,有效提升社区矫正工作质量与监管水平。三是执法规范化的需要。今年以来,台州市委市政府高度重视社区矫正工作,出台了《关于进一步加强社区矫正工作的实施意见》以及监管、教育、帮扶三个实施方案,通过出台《社区矫正操作规程》、《社区矫正执法监督细则》等相关规范性文件,全市建立与规范社区矫正监管教育帮扶工作体系,力争打造社区矫正工作规范化示范区。四是强化执法监督的需要。随着执法大队的成立,为监督执法行为,全市县级司法行政机关普遍成立了法制科,配备法制员,对社区矫正警告、提请治安处罚、提请撤销缓刑、假释以及收监执行等执法环节进行内部监督 ;检察院进驻社区矫正中心立法律监督办公室,提前介入审前社会调查、迁居管理、提请处罚及收监、入解矫程序,进行法律监督 ;在执法大队和执法中队设立举报箱,公开举报热线,对社区矫正执法信息和执法依据进行动态公示,接受社会监督。

 (二)构建执法大队和中队的可行性。从台州的实践看,设置执法大队和执法中队作用明显。一是有利于强化工作的专职化与专业化水平,提升了社区矫正工作质量。从社区矫正实践看,当前我国迫切需要建立与完善适合社区服刑人员监管执法、教育矫正、帮困扶助的社区矫正执行体系和工作机制。执法大队和中队设立后,对入矫登记及宣告、日常监督考察、集中组织劳动和教育、心理矫治、考核奖惩评议、解矫等各个环节都能集中时间和精力抓到位,有效提升了监管质量,提升了工作水平与效率。二是有利于强化执法力量,切实预防重新犯罪。

 刑罚的目的不仅是惩罚犯罪,更重要的是预防犯罪。社区服刑人员大多是轻微犯罪或不适宜再关押的罪犯,其往往对罪行的悔过程度有限,对刑罚执行缺乏敬畏之心,当其处于一个较为复杂的社会环境之中,按现有的规定每月到司法所报到一次,其脱离监管的时间过长,极易造成脱管失控。社区矫正机构往往因为无法及时掌握社区服刑人员动态跟不上监管,导致违法犯罪的现象发生。2011 年以来,台州市通过前几年积极探索,全面建立以县级社区矫正执法大队(监管指挥中心)为龙头,以乡镇(街道)执法中队(司法所)为主体,以村居(社区)社区矫正工作站为依托的三级监管教育帮扶工作体系,积极实施分类管理、积分制管理、信息化管理等“三项管理”机制,大力推进基地化帮教、人性化救助帮教、专业化心理帮教等“三化帮教”帮扶举措,通过强化社区矫正工作组织队伍实体化建设,创新管理,采取措施,强化监管,取得了突破性的成效。2011 年、2012 年、2013 年全市社区服刑人员重新犯罪率分别为 0.27%、0.12%、0.06%,呈现逐年大幅度下降趋势,从源头上有效预防和遏制了前几年重新犯罪上升的势头。去年 10 月份,司法部部长吴爱英在考察台州社区矫正执法大队建设时称赞 :“工作人员少,工作做得多,做得好!”三是有利于整合资源,降低刑罚成本。台州市在调查研究、开展试点的基础上,在县(市、区)设立社区矫正执法大队,下设监管指挥中心及劳动教育基地(矫正中心),在条件具备的乡镇(街道)或中心区域设置执法中队,同时,县级建立健全了矫正归正人员安置帮教协会,乡镇(街道)建立了“阳光驿站”,村居、企业建立社区矫正工作站,从而使执法大队、执法中队作为专门化、专业化的社区矫正机构,与县级社区矫正归正人员安置帮教协会、乡镇(街道)“阳光驿站”及村级社区矫正工作站紧密协作,互相配合,实行监管与教育帮扶两个轮子一起转,从而收到了良好成效。逐步形成一个强化主体、依托基层、科技为先、上下互通、信息全面、监管严密、应急联动的监管执行体系,建立起一套行之有效、运作规范、管理科学的运行机制,通过充分利用现有的人力、物力、财力,通过充分整合社区矫正机构与教育帮扶组织的工作资源,发挥机制优势,实行社区矫正专业化、垂直化、网格化管理,凸显社区矫正的实际效果,实现了社区矫正工作在更高平台上的跨越发展。

 三、健全机制,规范运行,提高社区矫正执法大队与执法中队的实体化运作水平

 (一)明确职责,规范化运行。台州市明确规定县级社区矫正执法大队及乡镇(街道)执法中队的职责分工,突出监管执法功能,与司法所相互配合,相应落实监管执法与教育帮扶责任。执法大队承担制定县(市、区)社区矫正工作政策规划和制度措施,负责矫正办日常工作并协调与公、检、法、监狱等相关职能部门的衔接,指导监管指挥中心的日常工作并负责信息采集和接处警及组织协调处置突发事件,办理社区服刑人员入矫接收、信息录入、解除矫正等手续,对社区服刑人员组织追查,落实禁止令的执行,办理提请警告、治安处罚、撤销缓刑释以及提请减刑案件, 组织或指派执法中队开展审前社会调查,指导执法中队(司法所)开展审前调查、风险评估等工作,组织社区服务及集中教育,组织开展心理咨询和心理矫治,组织开展社区矫正的宣传和培训教育等十二项职能。执法中队承担办理社区矫正审前社会调查工作,做好本辖区社区服刑人员入矫宣告、信息录入及终止矫正、解除矫正、外出请假、居住地变更等手续报批,对脱管人员组织查找,实施禁止令的执行,落实手机定位监管和日常查控措施,做好日常表现考核、实施分类管理和奖惩报批,组织社区服务和集中教育工作,开展心理咨询和心理矫治,指导管理村(社区)社区矫正工作站协助监管和开展教育帮扶工作,协助乡镇(街道)及司法所做好其他中心工作和平安创建工作等十项职能。同时尚未设立执法中队的乡镇(街道),由司法所负责日常监管工作 ;已设立执法中队的乡镇(街道)司法所,社区矫正工作重点 :一是配合执法大队与中队协助监管执法 ;二是重点做好教育帮扶工作 ;三是协助配合解矫评议工作 ;四是协助做好村居(社区)社区矫正工作站的管理。

 (二)强化防控,信息化监管。社区矫正县乡村三级监管体系不是一个分散的运行体系,它应当是一个紧密结合、上下联动的有机整体,而把三级监管体系整合起来的有效手段就是信息科学技术的有效应用。一是发挥县级执法大队与信息监管指挥中心的作用。依托 GPS 定位系统,执法大队干警及社工每天对重点人员信息化核查一次,普管社区服刑人员每天抽查 50~100 名,发现越界或关机问题,利用社区矫正视频指挥系统,及时指示执法中队或司法所核实情况,固定证据,及时作出处理。同时,在现有信息化平台的基础上,探索开发社区矫正移动监管系统,建立司法行政机关和审判机关、检察机关、公安机关社区矫正信息交换平台,真正实现信息互通。二是完善执法中队和司法所信息监管平台的职能。各执法中队和司法所均采用“语音、脸谱、指纹”识别报到系统,筑牢电子围墙,做到“实时定位、轨迹可查、动态监管”。三是创建村居(社区)信息监管点。依托村级工作站建立基层“情报员”制度,在村居(社区)中发展有威望的村民或者老教师、老党员、老干部等热心人士,做社区矫正机构的“千里眼”、“顺风耳”,从事社区服刑人员的信息收集,遇到问题上报执法中队,由执法中队迅速向县级信息指挥中心汇报,社区矫正执法大队建立情报收集、分析和研判机制,及时处置社区矫正突发事件,将隐患消除在萌芽状态,并对举报者给予适当奖励。

 (三)创新机制,制度化保障。一是政策支持。各级党委政府应当充分认识到社区矫正工作的重要性和必要性,及时调整与充实矫正委组成成员,必要时可由党委政府领导共同挂帅,健全矫正委成员例会制度和信息互通制度,充分发挥矫正委协调编办、财政、公安、检察、法院等部门的作用,共同做好三级体系的建设工作。二是财政保障。要加强规划与预算,县(市、区)政府应当统筹保障社区矫正执法大队和执法中队的建设与运行经费。三是队伍建设。县级社区矫正执法大队应当配备 5~7 名执法干警,并建立分级培训制度,积极探索执法大队机构升格或者正职高配,社区矫正执法中队力量从司法所工作人员中进行调配整合,保证 3~5 名的执法力量,进一步凸显社区矫正执法的重要性,确保当前社区矫正工作任务的真正落实。按照 1:20 的比例配齐配强社会工作者,参照社区工作者管理,由财政保障社工的工资,司法行政机关可通过考核的方式适当给予奖励,确保社区矫正工作三支队伍的稳定。


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