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社区矫正立法专题研究(四川省司法厅课题组)

发布时间:2019-04-28 11:37:55     访问量:517

 作者:四川省司法厅课题组

 社区矫正是目前在很多国家普遍施行的刑罚执行制度。在我国,无论理论研究还是实践领域,社区矫正仍然处于早期的发展和探索阶段。这项制度不仅牵涉到我国刑罚执行的改革与完善,也是中央司法改革的重要内容。由于人民群众所能直接感受到的正义,往往不来自定罪,而来自刑罚的执行,因此,社区矫正是中国法治事业的前沿领域。它向人民群众生动展示、示范着“行动中的法”(law in action)。确立和完善社区矫正法律制度既是对社会实践的一种法律确认,也是对社会实践的一种促进和推动。立法工作是实现社区矫正规范化、制度化和法制化的前提,因此,对现存的规范体系进行梳理、对未来的立法方案提供建议显得尤为重要。

 一、社区矫正的背景、重要性

社区矫正相对于监狱矫正而言,是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。在西方国家,这一制度与“恢复性司法”(restorative justice)理论的发展息息相关。与传统的强调惩罚性(punitive)的刑事司法制度不同,“恢复性司法”强调被害人与犯罪人的需求,通过被害人、犯罪人共同参与到以社区为基础的非对抗性程序中,实现犯罪人的再社会化。

 随着人类文明的进步,刑罚剥夺犯罪人自由的程度逐渐宽缓。总体上,刑罚制度经历了从肉刑到监禁刑,从监禁刑到非监禁刑的发展过程。在此背景下,一方面,犯罪学与社会学的相关理论为社区矫正制度的发展奠定了基石,例如:刑法适用的谦抑性原则与刑罚执行的经济性原则,强调在慎用刑罚的前提下获得最大的社会效益,有效预防和控制犯罪;犯罪学的标签理论指出犯罪不仅是个人的行为,也是社会对该行为作出标定或反应的结果。从这个意义上讲,降低犯罪率需要反思犯罪产生的社会与文化基础,需要全社会的通力合作,因而刑罚应向社会化、个别化、人道化的标准发展。另一方面,自 20 世纪 60 年代起,西方“大社会”观念和社会福利制度的广泛实践,使得社区这一基层的社会组织单位自下而上地影响和支撑着国家宏观政策和法律的执行。具有多元和完善的社会功能的现代社区的兴起,为社区矫正的发展提供了现实的资源和基础。

纵观世界,在许多国家,缓刑犯、假释犯的人数已超过监狱服刑人员总数(如图1所示)。以美国为例,若以管理的犯罪人数量为标准,美国的社区矫正占据了整个刑事矫正制度的主导地位(如图2所示)。我国从2003年开始社区矫正试点,截至2016年,全国累计接收社区服刑人员319万人,解除社区矫正249万人。国家对社区矫正的人均投入成本约占监禁刑的十分之一,而社区矫正期间重新犯罪率只有0.2%。这显示,相较于监禁型,社区矫正存在优势。实践证明,一方面,它有利于对服刑人员的改造和再社会化;另一方面,它可有效降低国家管理和运作监狱的压力和成本。

图12000年亚太地区的监狱犯、缓刑犯、假释犯总数及监狱人数与社区矫正人数比例

图2美国1980-2015年总惩戒人口、缓刑假释人口以及监狱人口总数基本概况

 二、国外的立法事项与国内相应的问题

  (一)关于立法的地方性与法律效力

纵览世界有关社区矫正的立法经验,我们会发现,有别于其他涉及犯罪与刑罚的法律,社区矫正制度的发展往往呈现出自下而上的发展模式。其立法实践尤其强调地方的知识与经验、地方资源的整合动员及地方立法权的能动性和灵活性。国家层面的全局性立法往往只针对社区矫正适用的对象和范围,而更为全面、细致、具体的技术规定,大都通过地方立法进行。例如,美国联邦层面并没有社区矫正的专门立法。只在美国法典第 18 主题“犯罪和刑事诉讼程序”进行了社区矫正的制度性规定,即缓刑的适用及监禁刑罪犯释放前的社区过渡措施。自上世纪 70 年代以来,为了更好地使用社区本土资源、减少对国家监狱机构的依赖,美国多数州分别制定了与社区矫正相关的法律。至今,全美已有 36 个州针对社区矫正立法。然而,这些州立法的主要目标是在州政府与下属郡县(county)政府之间确立社区矫正实施的法律授权、委托和运作机制;引导地方政府和社会力量在矫正罪犯中发挥更大作用;并对不同机构之间的工作和服务进行衔接与协调。同样,作为联邦制国家的德国,除了《德国刑法典》中有关于缓刑帮扶(Bewahrungshilfe)的概括性规定(该制度可视为广义的社区矫正制度)以外,缓刑、假释和行为监督的执行规范皆由各联邦州法律授权州司法部具体制定,联邦司法部并不直接管辖。其相关负责人员均属司法部工作人员,由地方法院任命、指导。又例如被视为世界社区矫正制度发源地之一的英国,自《英国1907年罪犯保护观察法》的颁布为标志,该制度经过长达一个世纪的地方司法实践的发展与探索,才于2000年颁布了《刑事法庭量刑法案》(Powers of Criminal Courts (Sentencing)Act 2000)。这是一部全国性的法律,而从严格意义上,仍非统一的社区矫正法典。

在我国,自2003年起,社区矫正经历了初步发展,迄今已搭建起基本的制度框架。然而,国家层面的立法实践尚处于摸索阶段(其中关键的规范性文件如图 3 所示)。以《社区矫正实施办法》为例,就其内容而言,虽然它细化了执行程序与步骤,但并未明确诸如执行主体的权力和身份等根本问题;究其法律位阶而言,《社区矫正实施办法》属于行政规章的范畴。根据《立法法》第8条的规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项,必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律加以规定。因此,《社区矫正实施办法》的法律效力层级还较低,并不符合上述规定,难以有效指导社区矫正实施。因此,提高立法层次来替代《社区矫正实施办法》是必然趋势。

图3我国社区矫正的初步立法实践


 (二)关于社区矫正主体的问题

 有关社区矫正决定和执行主体的问题,世界上多数国家都已通过立法明确规定。值得强调的是,多数国家都设有专门的机构负责社区矫正的执行、监督和管理。尽管称谓不尽相同,但大多为隶属于司法行政部门的专设机构。虽然作出缓刑判决的程序和方式在各国不尽相同,在绝大多数国家中,法院仍是决定适用缓刑的机关。而假释的决定存在三种模式:司法机关决定模式、行政机关决定模式、行政长官与法官联合决定模式。其中,多数大陆法系国家基本上都由法院行使假释决定权。而美国、瑞士、英国则是行政机关决定模式的典型。以美国为例,尽管各州假释的决定不同,但多数州都使用“独立模式”(即建立一个独立于矫正机关的委员会作假释的决定)或“混合模式”(指假释委员会设在州矫正局中,但仍独立行使权力)。这是因为虽然罪犯的假释是矫正工作的一部分,但立法者认为有必要赋予假释决定机关以更明确、独立的主体地位,保障假释决定的客观性。

 与明确的决定主体不同,多数国家的社区矫正执行机构更为多元、复杂,表现为缓刑、假释和其他替代刑措施的执行机构既存在区别又存在交叉。然而,在全局性立法中明确社区矫正执行主体机构和人员的法律地位、职责和权限,并组建专业化程度较高的团队开展工作,却是这些国家的共同点。各国社区矫正工作者一般由专业矫正人员和社会志愿者两部分组成。《德国刑法典》中明确了缓刑助员在缓刑帮扶中的主体地位以及他们的基本职责。美国的社区矫正工作者主要指缓刑和假释工作者,缓刑和假释工作者绝大多数都是属于政府或法院的工作人员,一般列入公务员系列。在有的州,例如康涅狄克州,缓刑官和假释官进一步分为:判决前报告缓刑工作者、分类缓刑工作者、强化监督缓刑工作者、一般监督缓刑工作者、性犯罪缓刑工作者、毒品犯缓刑工作者、技术违规犯罪缓刑工作者等。在美国,社区矫正工作者的准入标准一般都高于公安和监狱警察的标准。由于社区矫正工作具有一定的风险性和较强的专业性,他们的工资收入往往高于监狱警察。为了保护社区安全及工作人员自身的安全,目前美国的一部分州授权社区矫正的政府工作者在工作时可以携带武器。在法国、德国、意大利等大陆法系国家,社区矫正工作人员部分隶属于国家矫正机关,在某些法定的情形下,具有执法的权力和责任。

 在我国,我国社区矫正执法人员是指从事对缓刑、假释、管制、监外执行的罪犯进行监管、教育和帮扶的工作人员。但是,与之相关的问题亟待国家立法层面的明确和保障。《刑法修正案(八)》中删去了公安机关在社区矫正中的监督保障地位的规定,而《社区矫正实施办法》规定“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”;“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作”。这意味着,我国社区矫正的统筹、领导、执行主体是司法行政机关;而公安机关仅是相关的配合部门,起辅助作用。从理论上讲,为限制社区服刑人员人身自由、活动区域、居住地点,社区矫正执法人员应当被赋予警察身份及权限。而项目实地调研显示,社区矫正仍存在“双重主体”的困惑,即作为具体矫正工作的主体司法行政机关,在现行法律上却没有被赋予执法权,而公安机关作为矫正工作的辅助部门,拥有实质意义的执法权。执法主体与工作主体相分离,致使社区矫正工作程序混乱,衔接困难,执法缺乏强有力的保障,因此产生了对社区服刑人员进行重复性管理,也造成行政司法资源的浪费,降低管理与行刑效率。由于社区矫正没有获得国家专项资金的保障,不仅为基层财政带来负担,也制约了工作开展的多样性和有效性。同时,社区矫正工作人员的法律地位和专业性也难以得到保障。

 (三)关于措施、适用范围的规定

 狭义的社区矫正仅指由社区执行的监禁刑执行过程中的替代措施。而广义的社区矫正包括由社区予以落实执行刑罚与矫正内容的非监禁刑和监禁刑的替代或替刑措施。国外社区矫正措施大致可以分为六类:

 (1)监督方案,包括社区服务、罚金或抚慰金、震慑性监禁;

 (2)居留方案,包括药物成瘾治疗、心理辅导和就业培训等;

 (3)释放方案,包括工作释放、离监探亲、中途之家、亲属同居等;

 (4)延缓执行,包括附条件暂缓宣告其刑罚或宣告暂缓执行其被判处的刑罚;

 (5)附条件释放方案,主要是假释、附条件释放制度,如美国的善行折减制、刑期重新宣判制和紧急释放制等;

 (6)社区监督与控制方案,也称中间制裁,包括强化的缓刑监督、家庭监禁、电子监控。

据统计,在美国的缓刑假释人员中,87.8% 的人给予了一般的监督,12.2% 的人给予了中间的制裁,包括强化的监督、电子监控和其他的特别项目。这些矫正措施有的强调制裁性,有的强调服务和干预性,体现出社区矫正的二元属性:即刑罚的制裁性与对矫正对象的人文关怀与社会回归的考量。

 相较而言,我国社区矫正项目单一、矫正机制落后。《社区矫正实施办法》中均没有切实可行、统一的关于矫正项目、措施的规定。针对社区服刑人员国家尚未建立统一的电子信息系统,而监管的措施仍多为传统的监管、汇报等形式。

同时,我国社区矫正的适用条件较苛刻,适用种类较少,并排除了相当一部分符合社区矫正适用原则的犯罪人。现阶段,我国社区矫正适用于四大类人员:被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。而理论上,社区矫正一般应适用于罪行轻微、主观恶性小、人身危险性不大、社会危害性不大、易于改造或是已经过一段时期改造,其社会危害性大幅下降的罪犯。适用范围的狭窄在一定程度上可能会限制社区矫正的发展规模。

 三、推进二元属性的社区矫正立法进程:刑罚性与社会性并重

 根据大卫·加兰德(David Garland)关于刑罚研究的三分法:即刑法哲学、刑法犯罪学、刑法社会学,我们认为中国在社区矫正立法上应当贯彻这三种理论所映射的内容,即建立起正当、有效、具有“社会合理性”的社区矫正制度。在强调立法的惩戒性、强制性的同时,也兼顾该法的社会属性,重视其社会功能及矫正的社会效果。我们建议国家推进刑罚性与社会性并重的二元属性的社区矫正立法进程。

 (一)社区矫正立法应遵循“刚柔相济”的原则社区矫正立法应做到“刚柔相济”。这意味着,一方面,应当发挥法律的刚性规定,明确社区矫正的指导精神、决定和执行机关、适用条件和范围等根本内容,做到原则明确、标准清晰。另一方面,应兼顾法律“有规则的弹性”,避免对具体执行的方式和内容进行刻板、僵化和统一的规定,从而为地区差异和社会发展的变化留出弹性空间。具体如下:

 1.完善立法和相关举措,明确主体地位、项目与措施及适用范围。在国家立法层面,应通过修改《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》《监狱法》等,明确社区矫正的执行机关。笔者建议将执法主体和工作主体合二为一,将执行权交由司法行政系统内专门的社区矫正管理机构行使。结合我国国情,建议省级及以下应建立以“队建制”为主的执行机构。由司法行政机关牵头组织实施、负责执行,人民法院、人民检察院、公安机关分工负责、协调配合;最大程度激活司法行政系统中监狱、法律援助、安置帮教的相互支持与合作;同时,鼓励号召民政、人保、卫生等部门和其他民间社会力量的广泛参与。司法部设立了专门的社区矫正管理局,但其法律地位仍不够明确、职能范围较窄,可以考虑通过修正案的形式将假释案件的裁定权和批准监外执行的权力交由该机构行使。

 在此基础上,应立法明确社区矫正执法人员的权力、机构的财政来源、工作队伍的性质、工作人员的身份。例如,明确社区矫正执法人员有实施强制性措施、制裁等权力;规定国家保障社区矫正开展所需经费,即矫正工作人员经费、罪犯矫正经费、社区矫正设施经费及其他专项经费,均列入国家预算。此外,也可以考虑接受地方政府投入与企业捐赠等方法设立社区矫正工作基金。同时,设立专项基金,用于对矫正对象进行技术、就业培训,支付矫正对象过渡期食宿补贴等方面的费用。

 实践中,由于《社区矫正实施办法》尚未对矫正工作的程序进行规范,导致矫正效果缺乏稳定性和可预见性。为保障社区矫正工作依法进行,必须建立统一、严谨、科学的工作程序。这是一国社区矫正制度发展与成熟的标志。综合别国经验,我们建议国家通过立法明确社区矫正工作程序的内容应包括:入矫前评估、接收建档、矫治教育、监督管理、解除矫正等几个步骤。而更详细的程序细则交由各地根据情况自行拟定。

 同时,我国应当通过立法统一并适当扩大社区矫正的适用范围。例如,可将一些行为人主观恶性小、人身危险性轻的过失犯罪,例如未成年犯特别是犯罪较轻的未成年犯或偶犯、初犯;共同犯罪中的胁从犯;防卫过当或紧急避险过当的犯罪人;家庭型犯罪的犯罪人;罪行较轻的经济型犯罪人等皆纳入社区矫正的适用范围。在扩大社区矫正适用范围的同时,为了及时掌握犯罪人的情况,降低社区矫正对社会可能带来的危险性,可以考虑设立审前调查报告、社区矫正听证等制度。

 2. 社区矫正立法应注重与社会发展相协调一致。如前文所述,由于国外社区矫正相当重视地方性经验,国家层面的立法往往有所保留。这是因为社区矫正的发展存在深刻的社会根源,社区矫正的具体措施、内容、效果评估等,常常需要根据当下具体的社会环境进行调整。例如,在美国,社区矫正制度兴起于上世纪70年代,这与 60 年代美国刑事司法捉襟见肘的情势有关。一方面,国家对监狱的财政支持不断减少,而基于人权观念对传统监狱的批评声音日渐增长。另一方面,社会学研究证明犯罪率与贫穷、失业率、人口密度和其他社会经济因素具有很强的关联性。因此,能更有效、低成本解决上述问题的社区矫正制度的兴起是大势所需。但到了80 年代,形势出现转折。美国犯罪率持续上涨,其中禁毒战役(war on drug)让犯罪控制进入了新时代。监禁刑的适用范围显著回升;对犯罪的量刑更为严厉;同时全美新建多个大规模重型监狱(supermax-securityprison)。在这个被学者称之为“监狱产业复合体”(prison-industrial complex)的时代中,社区矫正的适用规模逐渐缩小。可见,短短二三十年间,社区矫正所扮演的角色及社区矫正制度具体的适用范围和措施,都经历了很多变迁。如果法律对于该制度的适用完全采用刚性的规定,法律可能在某些阶段成为社会发展的阻碍。

 中国学界曾出现过社区矫正立法应依照“先上后下”还是“先下后上”模式的争论,即上位法与下位法,国家层面立法与地方立法的顺序先后问题。笔者认为,社区矫正制度在我国发展时间较短、相关理论和知识总结不完善、不成熟;实践中的探索虽比较活跃,处于全面推进阶段,但缺乏适用于全国的统一经验模式。因此,在推进全国性的立法工作时,应充分尊重、总结地方性知识经验。同时也应充分考虑到区域间因社会经济发展不平衡所导致的差异。因此,我国国家层面的“社区矫正法”不可能、也不应当在较短的时间内制定。社区矫正属于司法改革中的重大问题,牵一发而动全身,不可一蹴而就,应与国家政治、经济、社会、法治的发展水平相适应。而我国地域广阔,东、中、西部发展不平衡,立法应为社会的发展和变化留出弹性空间。比较理想的方案是由全国人大出台有关社区矫正工作的指导性单行法规,在决定中将社区矫正的各种制度、程序加以规范,同时必须明确执法机构、执法人员身份权力以及经费保障措施,同时授权地方立法,从而完善有中国特色的社区矫正法律体系。这种中央—地方的法律关系,有利于形成一个可控的社区矫正制度调整方案。

 (二)立法应强调更多元、专业的社区矫正措施

 我国应纳入更广泛的社区矫正措施,总结起来有三类:行为矫正项目、心理矫正项目及社会化矫正项目。不仅采取针对犯罪人不良行为、习惯的传统矫正方法,还应辅之以针对社区服刑人员认知、人生观、世界观、价值观等进行矫正的手段 ; 同时,应积极为他们重返社会而提供有针对性的帮助,如职业培训、就业指导、家庭关系辅导等。此外,也应考虑对不同的罪犯提供针对性的惩罚和矫正措施。在这里,罪犯的人身危险性以及犯罪的类型可以作为一个立法和政策考虑的标准。例如,对于危险性较高的矫正对象(特别是未成年犯)可以采用电子监控、家庭监禁、日报告制度等措施。有学者倡议,对于某些经济罪犯,可以创设新的资格刑,例如可以剥夺其从事某种职业的权利,将这些新的资格刑引入我国的社区矫正措施中。同时,矫正队伍应更加专业化。主管部门应对社区矫正工作的志愿者进行专门的培训,保障其在帮教过程中的人身安全的同时,提供更多岗前须知的心理、生理、应急等必要辅助信息。

 专业性意味着矫正措施有针对性、个体化。因此,社区矫正的个案管理模式也成为必然趋势。即从心理状况、价值观、需求状态、家庭状况、言语行为、个人爱好、社会关系等方面对服刑人员进行全面的危险评估成为必要的前提。在划分出不同的危险等级的基础上,制定不同的具体管控计划,包括矫正对象的矫正目标、具体的矫正惩罚措施、效果反馈。社区矫正监督工作标准化将是未来发展的趋势。


 (三)立法应鼓励更开放的社区合作与系统化管理

 社区矫正立足于社区、依赖于社区、强调社会力量参与矫正工作。矫正机构的指导和帮助固然非常重要,但归根结底,社区矫正是全社会合作的结果。其中,来自社会力量的帮教影响着矫正效果。例如,在美国,社会志愿者目前是美国社区矫正队伍的重要组成部分。他们在矫正实践中有的与犯人建立一帮一的关系;有的在罪犯刚出狱时对其提供帮助和指导,或者通过与罪犯亲友联系来共同帮助罪犯改造。据统计,全美每年有约 30 万到 50万的公民自愿参与社区矫正,分布在 2000 到 3000 个司法区。在长期的发展过程中,美国形成了结构合理的社区矫正队伍,对罪犯的矫正和回归社会起着决定性的作用。

 在我国,社区的概念始于上世纪 90 年代。直至2000 年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,才标志着中国开始在全国范围内推广城市社区的建设发展。在中国,社区的功能和定位与西方那种自发形成的基层社会结构不尽相同。然而,社区矫正在中国和西方国家都分享着共同的目标,即通过社区实现多维聚焦,集合来自家庭、朋友、社区中现存的资源基础(如教育、住房、福利援助、毒瘾治疗、急救、实时通讯、就业指导和咨询)与政府机构(如国家劳动、卫生、教育、社会服务等部门)的力量,并促成多方的合作关系,以实现预防犯罪以及对犯罪人的矫正、治疗和康复。当不同的组织共同合作时,会形成一个开放的系统。这有利于充分了解罪犯及其家庭所面临的社会环境,制定和分享共同的目标、策略、流程,一同制定和改进监测方案及评估方式。总而言之,合作伙伴与矫正机构一起为罪犯的具体需求提供必要的、多层次的支持和帮助。

 当多元的角色和机构共同参与社区矫正时,实现案件管理的数字化与系统化成为必然,甚至成为决定矫正是否成功的关键。一套多方共享的数字化系统是不断评估矫正效果和调整社区合作进程的技术基础。在利用大数据思维实现社会治理的时代,创建社区服务项目的数据库应强调多元的用途。其中,应在信息共享的基础上,实现对社区服刑人员静态和动态的预测。其中,静态预测基于过去的事实信息,例如,与犯罪历史、家庭背景相关的变量,社会经济变量等。这也属于传统的评估及预测犯罪人风险的方式。而动态预测包括对犯罪行为、态度、信念、教育、就业、药物使用和人际网络等变量的综合考量。这样的系统可以促进案件的有效管理,并有效预测出社区服刑人员矫正是否成功与再犯的几率。

 四川省司法厅课题组成员:

 向 军(四川省司法厅社区矫正管理处处长)

 张 欣(西南财经大学法学院副教授)

 朱晓科(四川省司法厅社区矫正管理处主任科员)

 周奕涵(西南财经大学法学院研究生)

 谭 政(西南财经大学法学院研究生)


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