xlogo
社区矫正宣传网首页                 上海政法学院社区矫正研究中心 合作网站
欢迎您访问: 请登录 免费注册 设为首页 加入收藏
分享按钮

关于对社区矫正实施办法(修订稿)的几点修改建议

发布时间:2020-03-04 20:00:26     访问量:312

作者:幕悦

2019年12月28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国社区矫正法》,将于2020年7月1日起实施。该法的出台,使得目前《社区矫正实施办法》若干规定与法律不相符,亟待修订。前期,部局已就《社区矫正实施办法(修订稿)》(以下简称《意见稿》)征求意见。笔者想就此《意见稿》谈几点看法:

一、[关于确定执行地]

对居住地概念的界定应当充分体现“根据有利于社区矫正对象接受矫正、更好地融入社会的原则”精神。笔者不赞成单一采取时间要素。

规定时间要素“六个月”是为了保证社区矫正对象接收矫受的稳定性,有利于充分发挥科学矫正功能,实现稳定、连续的个别化矫正。

此外,还应当规定物质要素——“具有家庭支撑、就业支撑获得稳定生活来源”,是因为社区矫正制度的执行离不开社区矫正对象自身所具备的物质经济基础,既可以是来自于家庭的支撑,也可以是自我就业实现的满足个体发展的物质体现。如果没有必要且充足的物质支撑,即使有能够连续居住六个月以上的处所,也会因没有足够的物质基础导致教育管理失效,对财产类犯罪的社区矫正对象甚至会引发重新犯罪。

笔者建议丰富居住地概念的内涵。居住地的概念为:居住地是指社区矫正对象能够连续居住六个月以上,具有家庭支撑、就业支撑等能够获得稳定生活来源的县(市、区)。

二、[外出理由]

《意见稿》对请假有正当理由的,应当批准中“正当理由”的具体外延作出了列举,规定了“就医、学习、诉讼、处理家庭重要事务等正当理由”,虽然使用了“等”正当理由的表述,使得其他存在的或可能出现的正当化理由也能囊括在范围内,使得法律具有较强的灵活性。但是,仍然缺少了经常出现的、关乎社区矫正对象能否安心接受矫正的“就业”事由的列举。此外,《意见稿》就因正常工作、经常性跨市、县活动的社区矫正对象规定了“扩大活动范围”,进一步简化了审批程序,创新了审批方式,有利于充分尊重社区矫正对象的工作和生活自由。相比较来讲,“扩大活动范围”尚且对就业进行了充分考虑,作为普通外出事项的审批更加应该考虑到就业情况,从而得以保障社区矫正对象充分的就业自由权利,并进而保证接受社区矫正稳定的心理需要。成年人就业与未成年人就学、病患者就医在本质上具有同等的正当化效力。因此,应当考虑在外出理由中具体化的列举就业情形。

笔者建议修改为:社区矫正对象未经批准不得离开所居住的市、县。社区矫正对象确因就医、学习、就业、诉讼、处理家庭重要事务等正当理由,需要离开所居住的市、县的,应当经社区矫正机构或司法所批准。

三、[外出管理]

对特殊原因无法按期返回情形缺乏必要的监督。《意见稿》规定:因特殊原因无法按期返回的,应及时向社区矫正机构或司法所报告情况。发现社区矫正对象违反外出管理规定的,社区矫正机构或司法所应当责令其立即返回,并视情节予以处罚。

社区矫正机构对该情形的监督限定于社区矫正机构工作人员发现其违反监督管理规定,发现违反监管规定的方式根据第1款规定有“信息化核查等方式”和“根据需要可以委托外地社区矫正机构协助监督管理”两种。

这就会导致监督乏力的问题:

其一,大部分特殊原因通过信息化核查方式无法证实或确认。如外出就医因医院挂号满额需要等待、疾病诊断报告因医院就医压力大需要更长时间才能获得等,再如参加诉讼因庭审原因需要改日再行开庭的,这些特殊原因均无法通过信息化有效真实地核查;

其二,通过外地社区矫正机构协助这种方式,一方面区域间部门合作的力度还有待加大,另一方面即使外地社区矫正机构能够协助监督,协助监督的力度能达到什么程度,是否能满足于对“特殊原因”无法按期返还执行地监督管理需要?毕竟无责任设定难以保障义务的履行,因此,应当对社区矫正对象提出的特殊原因负于其证实的义务。

笔者建议对增加:“因特殊原因无法按期返回的,应及时向社区矫正机构或司法所报告情况,并就对特殊原因的存在提供充分的证明材料,提供材料的证明方式可以灵活确定。”

四、[扩大活动范围]

1.对相邻市、县的活动范围没有限定。《社区矫正法》第27条规定了“对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的,可以根据情况,简化批准程序和方式”,目的是保障客观上存在经常性流动需求的社区矫正对象能够正常的工作和生活,保障其法律范围内充分的自由权利,以更好促进接受社区矫正,实现更好地融入社会的目的。但是按照《社区矫正法》规定的字面含义,应当是在整个流动性期限需求内按照要求分批次申请,只是社区矫正机构可以根据社区矫正对象的真实需求对程序和方式予以简化。与此相对应,《意见稿》对于经常性外出审批事项规定了更为简化的程序和方式,即经过县级社区矫正机构的批准,可以直接决定扩大社区矫正对象的活动范围,将其活动范围扩大到相邻的市、县。但是,在简化审批程序和方式、给予社区矫正对象充分自由的同时,应当对社区矫正对象到相邻市、县活动的范围进行限定,即应当将活动范围限定在该社区矫正对象到相邻市、县必要的开展工作和生活的范围内,不应当允许在整个相邻市、县范围内自由活动,从而尽量实现与其他普通社区矫正对象同等的活动自由,以符合平等对待的原则。 

2.活动范围扩大的时空范围过于狭窄。《意见稿》将活动范围的扩大限定在相邻的市、县,主要是契合实践中存在的具有普遍意义的生活与工作在相邻县(市)需要来回频繁流动的情况,但是办法规定应当更具有前瞻性,实践中也会出现缓刑犯需要经常跨市、跨省定向出差的情况,而这些情况在本质上并没有差别,并且为实现让社区矫正对象更好接受矫正、更好融入社会的目的,其本身良好的就业和持续性的个人收入是有力的保障,在不存在法律规定监管风险的前提下,该种情形完全可以考虑纳入进“扩大活动范围”里面去。

(二)意见建议

在《实施办法》第27条第1款后增加内容“对于确因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的社区矫正对象,经县级社区矫正机构批准,其活动范围可以扩大至市、县,社区矫正对象在扩大的市、县活动范围应当限定在必要的工作和生活范围内。此处的市是指直辖市、设区市的城市市区和县级市的辖区。”

五、[变更执行地审批]

就社区矫正对象因工作、居所变化等原因需要变更执行地,执行地社区矫正机构和拟转入县(市、区)社区矫正机构之间工作配合以及决定作出的主次关系设定,《社区矫正法》第27条第2款的规定和《意见稿》若干规定完全相反,暂且不论法律的位阶问题,结合到社区矫正执行地变更实际情况,社区矫正对象在有正当化居所变化等事由前提下,对于新执行地县级社区矫正机构来讲,往往在趋利避害、减少本辖区社区矫正风险的驱使下,并不愿意社区矫正对象来本辖区接受社区矫正。《社区矫正法》应当也是考虑到变更执行地的实践情况,将执行地变更的主动权配置在执行地社区矫正机构,因此作出“社区矫正机构作出变更决定后,应当通知社区矫正决定机关和变更后的社区矫正机构,并将法律文书抄送变更后的社区矫正机构”。《意见稿》规定“县级社区矫正机构收到申请后,应当在三个工作日内书面征求新执行地县级社区矫正机构的意见……执行地县级社区矫正机构根据回复意见,作出决定”,这应当是主要考虑到不同辖区机关单位的平等和互相尊重。但是,这样的制度规定不利于消除现实存在的执行地变更所面临的阻力。

在制度设计上,可以考虑引入共同上级社区矫正机构的监督机制。从社区矫正法高于实施办法的立场出发,可以考虑在由执行地社区矫正机构依照社区矫正对象提供的证明材料作出变更执行地的决定后,新执行地社区矫正机构收到通知如果不同意执行地变更决定的,可以在回复执行地社区矫正机构不同意接受意见的同时,提请共同上级社区矫正机构作出决定,这样规定可以有效保障执行地变更,维护社区矫正对象变更执行地的权利。

笔者建议可以修改为:执行地社区矫正机构经认真核实变更证明材料后,作出是否变更的决定。决定同意变更的,应当通知新执行地县级社区矫正机构并抄送有关法律文书和变更申请材料。新执行地县级社区矫正机构在接到相关材料后,应当在5个工作日内核实有关情况,作出是否同意接收的意见并书面回复。同意接收的依法履行接收规定,不同意接收的应当在书面回复执行地社区矫正机构的同日,书面征求共同上级社区矫正机构意见。共同上级社区矫正机构作出同意接收意见的,新执行地社区矫正机构应当履行接收规定,不同意接收的应当向执行地社区矫正机构作出不同意变更执行地的意见,同时通知新执行地社区矫正机构。新执行地社区矫正机构既不同意接收也不征求共同上级社区矫正机构意见的,视为同意接收。

六、[出境管理]

《意见稿》就社区矫正对象是否能够出境以及哪些部门负有制定措施防止出境的法律责任,填补了《社区矫正法》的空白,回应了实践中存在的社区矫正对象出境逃离刑罚的现实。但是问题仍然存在,由于社区矫正机构是社区矫正对象监督管理的主体,因此防止脱管漏管的责任也主要在社区矫正机构,责任首在!但是,防止社区矫正对象出境的有效性、根本性措施的实施主体在公安机关,主要担责主体与执行主体存在严重错位,因此亟需部门间加强合作,鉴于目前地方部门间合作还不很通畅的情况,应当从实施办法的立法定位高度上,进一步明确部门间整体和各自的职责,对于推动防止社区矫正对象出境工作具有重要意义。

笔者建议修改为:社区矫正对象在社区矫正期间不得出境。人民法院、公安机关、社区矫正机构应当制定不准社区矫正对象出境制度,由社区矫正机构提供社区矫正对象名单,公安机关负责对社区矫正对象已经申请的凭借出入境证件出境的功能予以暂停、对其他社区矫正对象在矫正期间申请出入境的资格予以剥夺。

七、[表扬]

《意见稿》对同时满足的条件中“(四)接受教育表现突出的;”要求过高。其一,对平行的“(三)服从监督管理”与“(五)遵守公民道德规范”的要求也只是限定在服从和遵守的层面,对于接受教育也应当保持在同样水平;其二,达到“突出”的层次很难。从社区矫正组织教育实践来看,坚持集体学习与个人学习相结合的原则,组织集体学习重在社区矫正机构传授和教导,社区矫正对象往往处于被动接受的状态。另外,个人学习往往也只是集体学习内容的延伸,社区矫正对象很难在学习方式和学习量上达到突出的要求。其三,是否达到“突出”的要求也很难量化。最后,从促进社区矫正对象接受矫正、更好融入社会的目的来考量,只要其能够认真地接受教育,按照要求进行学习,就已经在为实现这个目的而做点滴积累,就应当给予肯定,进行表扬。

笔者建议:对“(四)接受教育表现突出的;”改为“主动认真接受教育矫治的”。

八、[训诫][警告][治安管理处罚]

1.不同的惩罚方式下存在相同的情形。在训诫、警告、治安管理处罚中都有同样的“不按规定时间报到”,相同的情形对应三种不同程度的处罚措施,这不符合责任与处罚相适应的基本原则。

2.训诫、警告与治安管理处罚三者之间的情形以及程度设定不够协调、不够系统。与训诫的情形相比较,警告与治安管理处罚缺乏情形以及程度设置。训诫与警告、治安管理处罚三种处罚措施下的情形区别在于危害程度不同,训诫所具有的适用情形对于警告和治安管理处罚两种措施也应当具备,随着处罚程度的提升,情形的区别应当体现出违反规定的程度。因此警告与治安管理处罚措施应当尽可能的罗列适用情形,与训诫适用情形保持一致。

3.对“接受社区矫正期间脱离监管”按照脱离监管的时间长短来划定不同的惩罚措施不够科学。理论上虽然规定了脱离监管依照时间不同划分出了三档,分别对应训诫、警告、治安管理处罚措施,呈现出合理的惩罚力度梯次性特点,但实践中不会完全按照脱离监管时间来适用处罚措施,最多只适用到训诫、警告这一层,导致处罚力度与违反监管规定的危害性不相适应;并且脱离监管的时间长短并不直接说明社区矫正对象脱离监管的主观恶性,会受到其他很多因素的影响,因此也并不科学。原因是,按照现在对社区矫正机构的义务设定来看,社区矫正机构工作人员要定期通过通讯网络、信息化以及实地走访方式加强监管和风险排查,尤其是现在特别重视信息化建设,不断加强智慧矫正建设,各地司法所每天都会通过定位系统查看社区矫正对象行动轨迹,进行风险研判。在这些综合性监管措施的合力下,社区矫正对象脱离监管以后很快就会被发现。接下来会出现多种情况,一种是社区矫正机构工作人员及时联系上社区矫正对象,通过严厉批评和说服教育后主动返回执行地接受惩罚。第二种情形是社区矫正对象拒不返还的,此时应当适用“撤缓撤假”或者“暂予监外执行收监执行。第三种情形是,经过一段时间组织查找后将社区矫正对象带回执行地,此时查找归案整个过程所耗费的时间不仅受社区矫正对象脱离监管因素的影响,还受到查找人员数量、素质、运用查找手段的选择,交通等影响,此时用时间长短来区分惩罚措施不够科学,对于同样心存侥幸的社区矫正对象来讲,由于多种因素的影响导致查找所需时间长短不同而适用不同惩罚力度的措施,这也并不公平,因为相同的违规行为应当受到同等程度的处罚。并且,鉴于目前追逃手段比较多且有信息化助力,追逃时间应该很短,按照时间划分惩罚措施容易导致绝大部分适用处罚较轻的训诫和警告,此时很难达到治安管理处罚下的“脱离监管二十日以上未超过三十日的”要求,客观上导致惩罚力度较小,有放纵违规行为的可能。第四种情形是经过一段时间查找仍然没有结果但是社区矫正对象自己返回执行地的,此时返回时间的长短仍然受其他许多客观因素的影响,并不能直接对应社区矫正对象的行为恶性大小。综上,用脱离时间的长短来划分惩罚措施并不科学和公正,因此,建议用直接反应社区矫正对象恶性大小的主观心态以及脱离监管的次数来划分惩罚措施,可以有效避免其他因素的影响,在不同个体间也能兼顾到公平。

笔者建议

1.对“不按规定时间报到”在三种不同处罚措施下规定不同的情节,引入时间要素。适用训诫措施的情形规定为“不按规定时间报到未超过一日的”;适用警告措施规定为“不按规定时间报到超过一日未满三日的”;适用治安管理处罚措施的情形规定为“不按规定时间报到超过三日未满7日的”。这里需要说明的是,“不按规定时间报到”适用不同处罚措施时引入时间要素,而“执行社区矫正期间脱离监管”不能够引入时间要素,原因是二者之间存在很大的不同,主要体现在前者社区矫正对象经过适用条件的判断、适用调查评估以及社区矫正决定机关的批评教育,社区矫正对象心理上自愿接受社区矫正,客观上因为法律规定了充分的报到时间,因此几乎也不受其他因素的影响,如果出现报到迟到的情况,迟到时间的长短可以直接反映出其侥幸心理的程度,有多大的责任就有多大的惩罚,以体现罪责一致的原则。而“执行社区矫正期间脱离监管”存在很大的不同,主观上社区矫正对象既可以是故意逃离监管但及时中止,也可以是心存侥幸不报告超过外出期限,主观心态有很大不同。客观上脱离时间的长短受到许多其他因素的影响。

2.在《意见稿》中增加两种情形。将34条修改为:[警告]社区矫正对象具有下列情形之一,执行地县级社区矫正机构应当给予警告:(一)违反人民法院禁止令,情节轻微的;(二)不按规定时间报到超过一日未满三日的或者接受社区矫正期间心存侥幸脱离监管或故意脱逃但及时中止被训诫后再犯的;(三)违反报告、会客、外出、迁居等规定,情节较重的;(四)不按规定参加教育学习等活动,经训诫以后再次违反的;(五)保外就医的社区矫正对象无正当理由不按时提交病情复查情况或者未经批准进行就医以外的社会活动,经训诫后再次违反的;(六)其他违反监督管理规定,情节严重的。

将《意见稿》增加适用情形,修改为:被判处管制、宣告缓刑或者暂予监外执行的社区矫正对象具有下列情形之一,依法应予治安管理处罚的,执行地县级社区矫正机构应当及时提请同级公安机关依法给予处罚,公安机关应当将处理结果通知执行地县级社区矫正机构:(一)违反人民法院禁止令,尚不属情节严重的;(二)不按规定时间报到超过3日不满7日或者接受社区矫正期间心存侥幸脱离监管或故意脱逃但及时中止被警告后再犯的;(三)违反报告、会客、外出、迁居等规定,情节严重的;(四)不按规定参加教育学习等活动,经警告以后再犯的;(五)保外就医的社区矫正对象无正当理由不按时提交病情复查情况或者未经批准进行就医以外的社会活动,经警告后再次违反的;(六)扰乱社区矫正工作秩序的;(七)对社区矫正工作人员进行威胁、侮辱或者打击报复的;(八)其他违反监督管理规定,情节严重的。

九、[暂予监外执行收监执行]

(一)存在的问题

1.情形列举存在一般与特殊、包含与被包含同时存在的情况,有损法律规范性;并且特殊情形的列举不够全面。《意见稿》第44条第1款第(四)项规定为“受到社区矫正机构警告后,仍不改正的”,第(五)项规定为“保外就医期间不按规定提交病情复查情况,经警告拒不改正的”,第(二)项规定为“未经社区矫正机构批准擅自离开居住的市、县,经警告拒不改正”,此时第2项、第5项是第4项的特殊情形,将2、5项与第4项作为同一位阶规定在一起,不符合规范性的要求;从实施办法较之于社区矫正法的关系来看,实施办法应当对抽象概念、某些程序和适用情形进行更为细致的规定。对于暂予监外执行收监执行的适用情形来讲,应当密切衔接治安管理处罚的适用情形,因为收监执行的依据来源于具体的考核和奖惩,对惩罚措施来讲,考虑到惩罚措施的梯度性设置特点,治安管理处罚的具体情况为收监执行提供了直接依据。因此,暂予监外执行收监执行的适用情形应当紧密衔接治安管理处罚的情形。

2.将不同起点处罚情形的再出现囊括在更加严厉的同一种处罚措施中,没有考虑到处罚措施的体系性和梯度性特点。第44条第2项、第4项、第5项是暂予监外执行社区矫正对象违反规定受到警告再犯后的收监执行情形,与第3项“违反监督管理规定受到治安管理处罚,仍不改正的”分属于不同惩罚力度措施下的情形,这有违处罚措施梯度性设置的要求。因为警告的处罚力度是弱于治安管理处罚的,因警告或治安管理处罚后拒不改正或再犯的,也应当分别适用不同的处罚措施,而不应该相同适用同一种措施,应当充分考虑处罚措施设置以及运行起来的体系性、协调性。考虑到训诫、警告、治安管理处罚适用情形不同严重程度的梯次性,应当将适用收监执行的适用情形定位在违反治安管理处罚拒不改正的层面上。

3.未经批准离开所居住市、县导致的脱离监管仅是“接受社区矫正期间脱离监管”的一种情形,因此该规定并不全面,客观上导致暂予监外执行收监执行的范围缩小。“接受社区矫正期间脱离监管”按照社区矫正对象是否接受过审批,可以划分出两种情形。一种情形是社区矫正对象未经批准离开执行地导致脱离监管,另一种情形是社区矫正对象经过批准但是在外出期限届满前没有返回执行地客观上导致脱离监管的情形。在不加其他限制的情况下,在社区矫正对象主观上所持有的侥幸心理和故意脱逃心理(后者情形脱逃心理的产生可以是一开始就具备,也可以是在外出期限过程中临时产生的)支配下,与客观上存在的脱离监管两种不同情形可以组合形成四种不同的情况,即故意逃跑未经批准、心存侥幸来开居住市县未经批准、经过批准在外出期限届满后故意逃跑的以及经过批准在外出期限届满后心存侥幸不返回居住地的,这四种情形都具有相当的可罚性,因此都应当加以规制。只不过在这里,具有故意脱逃心理支配的脱离监管情形必须是社区矫正对象及时中止逃跑的,否则不必受“经治安管理处罚拒不改正”的限制,而适用“拒不报告行踪,脱离监管”的规定予以直接收监执行。

4.“执行地社区矫正决定机关”与“原社区矫正决定机关”表述不对,容易产生误解。《意见稿》第44条第2款作出规定,“暂予监外执行收监执行建议一般报请执行地社区矫正决定机关作出决定。原社区矫正决定机关与执行地县级社区矫正机构在同一省(区、市)的,可以报请原社区矫正决定机关决定”,这与42条第2款规定是相对应的,42条第2款规定为“撤销缓刑、撤销假释建议一般提请原审人民法院作出裁定,如果原审人民法院与执行地同级社区矫正机构在不同省(区、市)的,可以报请执行地人民法院裁定”。这两款的目的都是为了提高终止社区矫正的执行效率,尤其是对外省(区、市)省级监狱管理机关或公安监所管理部门决定适用暂予监外执行已经联系执行地同级监狱管理机关或公安监所管理部门指定监狱的场合,通过执行地而非外省(区、市)省级监狱管理机关或公安监所管理部门,对符合收监执行条件的暂予监外执行社区矫正对象决定收监,更加能够提高执行的效率。但是42条第2款使用的是“原审人民法院”与“执行地人民法院”,而没有使用“原社区矫正决定机关”与“执行地社区矫正决定机关”,执行地人民法院并不是执行地社区矫正决定机关,因此两种表述之间不能划等号。相同的道理,暂予监外执行收监执行中也是如此。

笔者建议:

对44条作出修改如下:[暂予监外执行收监执行]暂予监外执行的社区矫正对象有下列情形之一的,由执行地县级社区矫正机构向执行地或者原社区矫正决定机关提出收监执行建议:(一)不符合暂予监外执行条件的;(二)接受社区矫正期间脱离监管,经治安管理处罚拒不改正,或者拒不报告行踪,脱离监管的;(三)违反报告、会客、外出、迁居等规定,情节严重经治安管理处罚后再犯的;(四)不按规定参加教育学习等活动,经治安管理处罚以后再犯的;(五)保外就医的社区矫正对象无正当理由不按时提交病情复查情况或者未经批准进行就医以外的社会活动,经治安管理处罚后再次违反的;(六)扰乱社区矫正工作秩序再犯的;(七)对社区矫正工作人员进行威胁、侮辱或者打击报复再犯的;(八)暂予监外执行的情形消失后,刑期未满的;(九)保证人丧失保证条件或者因不履行保证义务被取消保证人资格,不能在规定期限内提出新的保证人的;(十)违反有关法律、行政法规和监督管理规定,情节严重的其他情形。

暂予监外执行收监执行建议一般报请社区矫正决定机关作出决定。社区矫正决定机关与执行地县级社区矫正机构不在同一省(区、市)的,可以报请执行地与社区矫正决定机关同级的人民法院或者监狱管理机关、公安监所管理部门作出决定。

十、[撤缓撤假]

笔者建议:为了避免一般与特殊并列存在带来的不规范和保障惩罚措施形成有效的梯度性和位阶性,考虑对撤缓撤假的适用情形作出如下调整:

[撤缓撤假]缓刑、假释的社区矫正对象有下列情形之一的,由执行地同级社区矫正机构向原审人民法院或者执行地人民法院提出撤销缓刑、假释建议书:(一)违反禁止令,情节严重的;(二)不按规定时间报到超过7日或者接受社区矫正期间心存侥幸脱离监管或故意脱逃但及时中止被治安管理处罚后再犯的;(三)违反报告、会客、外出、迁居等规定被治安管理处罚后拒不改正的;(四)不按规定参加教育学习等活动,经治安管理处罚以后再犯的;(五)保外就医的社区矫正对象无正当理由不按时提交病情复查情况或者未经批准进行就医以外的社会活动,经治安管理处罚后再次违反的;(六)扰乱社区矫正工作秩序曾被治安管理处罚过的;(七)对社区矫正工作人员进行威胁、侮辱或者打击报复曾被治安管理处罚过的;(八)违反有关法律、行政法规和监督管理规定,情节严重的其他情形。

  • 你尚未登录,请先登录再进行评论