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社区矫正立法后的缺憾

发布时间:2020-07-22 20:10:10     访问量:589

作者:焦暄旺 九溪烟树

社区矫正制度自2003年试点,一路摸索试点、全面推行,过程中面临的困难不可谓不多,面临的各种挫折不可谓不多,终至2019年12月28日,《中华人民共和国社区矫正法》经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过,于2020年7月1日施行。正当大家欢欣鼓舞,等到法律的出台,却发现法律的出台并没有给我们带来太多,很多问题依在、依旧……

《中华人民共和国社区矫正法》自通过至施行,有半年的准备时间。当然半年间我们遇到疫情,扰乱了我们的准备时间。但当法律猛将实施时,我们忽然发现,如此多问题尚未解决,可法律却施行了。

※社区矫正委员会还未依法成立,法律却施行了……

※社区矫正机构尚未成立,社区矫正工作却要依法开展了……

※高素质的社区矫正工作者队伍还未来得及充实,各项工作却要依法进行了……

※经费、装备等尚未依法保障,工作却要依法进行了……

※很多地方猛然发现,我们提出了的依法开展,现实却真正无法依法,却还在依“旧”。

作为一个长期观察社区矫正工作的笔者,也再一次陷入沉思。原本以为《中华人民共和国社区矫正法》可以带来一次社区矫正领域的革命、革新、变革……,但却在很多地方见到的却是“仿佛还是昨天的故事”,的确让人痛心、痛惜。

为什么在这个领域该变却未变?为什么变那么难?

笔者想到一个领域,城市管理综合执法局,一个原来经常在风口浪尖的弱势部门,却如今步入规范的部门。

1996年3月,《中华人民共和国行政处罚法》颁布,第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权制度,为我国行政管理体制改革提供了新的法律途径,也为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据,城建管理监察演变为更加综合的城市管理监察。

1997年5月,按照国务院法制局对北京市政府开展城市管理综合执法试点工作的批复,北京市宣武区作为全国第一个试点,成立了宣武区城市管理监察大队,启动了城市管理相对集中行政处罚权工作。

1998年到2000年,北京市所有区县均完成了城市管理监察大队的组建。

2003年1月,在原北京市城市管理监察办公室基础上,北京市城市管理综合行政执法局挂牌成立。

也在这一年,社区矫正在北京开始试点。

1998年到2000年,北京市所有区县均完成了城市管理监察大队的组建。2003年1月,在原北京市城市管理监察办公室基础上,北京市城市管理综合行政执法局挂牌成立。

队伍组建比社区矫正工作要快。

2005年7月18日至19日,建设部在北京市东城区召开数字化城市管理现场会,下发《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》,并确定北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区、深圳市、扬州市等10个城市(区)作为第一批试点。数字化城市管理工作进入全国试点阶段。

在这年1月,社区矫正将试点范围扩大到涵盖东、中、西部地区的18个省市。

2008年7月10日,《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕74号)规定,将城市管理的具体职责交给城市人民政府,并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。

四年后的2012年,根据中央机构编制委员会办公室《关于设立司法部社区矫正管理局的批复》(中央编办复字〔2012〕4号),设立司法部社区矫正管理局,为司法部内设机构。

在地方层面,2013年,根据《中共北京市委北京市人民政府印发〈关于深化城管执法体制改革全面加强首都城市管理综合行政执法工作的意见〉的通知》(京发〔2012〕10号)、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(京政办发〔2013〕2号)、《北京市人民政府办公厅印发关于加强首都城市管理综合行政执法监管实施意见的通知》(京政办发〔2013〕40号)文件精神,北京市各区城市管理监察大队更名为区城市管理综合行政执法监察局,城管执法队伍的综合执法、综合协调、综合监管三大职能进一步明确。

2012年后,随着司法部社矫局的建立,各地社区矫正机构也开始陆续成立,但很多地方没有增加编制,只是换了名称称谓。

在地方立法层面,城市管理和社区矫正都各自迈出了步伐。2011年2月18日,长沙市人民代表大会常务委员会公告颁布《长沙市城市管理条例》。这是全国第一部地方性城市管理法规。

2014年1月16日,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《江苏省社区矫正工作条例》,自2014年3月1日起施行。

在此后的中央文件里,城市管理和社区矫正也各自被提及,迎来了进一步发展的契机。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出要“健全社区矫正制度”。

2013年11月9日至12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。这是第一次在党的决议中对一项具体政府职能作出规定,也是第一次将城市管理问题写入中央重大决策文件。

2014年10月20日至23日,党的十八届四中全会在北京召开。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出:理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。

2015年12月,中央城市工作会议在北京召开,工作会配套文件《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》印发,就深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作提出明确要求,要求推进城市管理综合执法,实现数字化城市管理的“五位一体”智慧化升级。这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发出的关于城市管理与城管执法工作的重要文件。

伴随着中央决策的东风,城市管理在执法规范化方面迈出了重要的一步:2017年,住房和城乡建设部先后颁布了《城市管理执法办法》以及《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》,对城市管理执法工作在执法程序、着装上进行规范。结束了城管执法缺乏规范和保障,着装标识混乱不一的历史。

但令人遗憾的是,直到2020年7月1日《社区矫正法》正式施行,社区矫正在执法程序、着装标识方面依然没有得到规范……

通过对比城市管理与社区矫正,我们可见,城市管理综合执法与社区矫正发展路径类似,先试点后完善,再上升到统一立法层面。但城市管理综合执法在发展的速度与规范度较之社区矫正,却快速很多。

笔者认为重要原因是城市管理综合执法走的一条是建立专门队伍借法执法的路径,建立整合执法队伍、借用整合前部门的执法依据开展执法,进而统一执法服装和标识,出台统一的执法规范。而社区矫正工作却是一直没有建立全国自己独立的队伍、没有统一规范的制度,甚至连执法性质都长期无法明确,各地摸索多,探索多,但上升为全国统一层面的少。

随着近年来,队伍编制的收紧,服装标识的规范,导致社区矫正想在此突破相比以前难度大了很多,而这些又是掣肘发展的重要因素。

全国来说,执法队伍不统一,有司法所为主体的,有队建制的,有中心建制的,有局建制的;制度不统一,各地创新多样,导致一省一制度;服饰、执法标识等不统一,缺乏应有的严肃感。

本来此轮社区矫正法的出台,笔者认为是实现四个统一:统一机构、统一队伍、统一制度操作、统一服装标识等的最好时间,但却没有一个实现统一,不能不说是巨大的缺憾。

加强城市管理综合执法机构建设和建立社区矫正制度,都是党中央的重大改革举措,但发展至今却一个日渐规范,一个依旧彷徨,令人不胜唏嘘。

社区矫正究竟何以至此,笔者试着从以下几个方面寻找答案。

一是执法属性与机构配置的严重错位。

城市管理综合执法虽然长期没有自己的执法规范,执法依据也散见于各类行政管理法规,但其性质一直是明确的,也就是行政执法。此外,城管局的主要职能也体现着地方政府在市政管理方面的基本职能,其工作成效更是直接关系着其所在城市能否在文明城市、卫生城市评选中胜出,因此地方政府几乎没有不重视城市管理综合执法工作的。自然这也让城管局在机构建设、人员配备以及执法装备方面更加容易获得相应资源,不论在哪个城市,城管局的执法队伍都是相当庞大的。

反观社区矫正,这项工作长期被定性为刑罚执行,即使是《社区矫正法》并未采纳这一定性,各地的司法行政部门依然常常把这个词挂在嘴上。但与监狱的省直管体制不同,社区矫正则是由作为县级政府组成部门的县级司法行政行政机关负责开展,并由作为乡镇街道站所的司法所具体落实。

所谓刑罚执行权,作为司法权的一部分,其实质上是一种中央事权(相关论述见《人民日报》2014年1月22日的评论员文章《加快深化司法体制改革》)。监狱之所以由省级监狱管理局直接管理,而不委之于所在地政府,正是体现了这一司法权属性。而社区矫正的执行者则是根本没有司法职能的县级政府乃至乡镇街道的下属部门。这就决定了县乡两级政府及街道办事处,对于这一游离于地方政府行政管理职能之外的所谓“刑罚执行”不可能有过多的重视,社区矫正机构和司法所自然也不可能获得像城管局那样的执法资源。

二是法律与经验的两难选择。

如前所述,城市管理走的时候借法执法的道路,但毕竟借来的法也是法,在程序上,也有行政处罚法、行政强制法提供执法程序保障。换言之,自打这支队伍诞生起,法律的保障就从未缺位。

而反观社区矫正,自打这只队伍诞生起,法律就一直缺位,其所直接依据的最高规范一直是公检法司四部门联合颁布的规范性文件,甚至《社区矫正法》颁布了,贯彻它的实施办法也还是文件,而非行政法规。

用文件执法,带来的首要问题就是配套法规的缺乏和经验主义的盛行。由于文件的执行缺乏程序性法律支撑,四部门制定的文件又颇为原则,缺乏可操作性,于是各地为了让社区矫正工作的开展有章可循,纷纷自行制定各种细则。其中效力最高是《江苏省社区矫正工作条例》,而更多地则是多如牛毛的各类文件甚至不成文的规矩。自此,社区矫正便走上了一条以文件落实文件,工作措施层层加码的的道路。各地司法行政机关也纷纷发挥聪明才智,创造出种种模式,取得了种种地方经验,让人眼花缭乱。但《社区矫正法》颁布后,大家却惊讶的发现,如此之多的模式、经验,被立法者采纳的却几乎没有。国家法律与地方经验的冲突毫无疑问给地方带来了一定冲击,下一步的工作该如何和开展?以往的经验还能不能用?这部陌生的法律该如何落实?法律里说的委员会和机构该如何建立?《社区矫正法实施办法》虽然在一定程序上细化了法律,但没有完全解答这些问题。

三是分别探索有余而统一指挥不足。

城市管理虽然是一种纯粹的地方事权,但在整个城市管理综合执法队伍的建立过程中,从来不缺少全国一盘棋的统一指挥。如2002年颁布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中就明确规定:“规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置,不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构,也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门,依法独立履行规定的职权,并承担相应的法律责任。”“集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权,权力大,责任重,必须加强队伍建设,加强监督管理。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员,要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定,采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。”这样明确而具体的关于机构建设、人员配置的规定,无疑为随后城管执法部门的设置指明了方向,扫清了障碍。而迄今为止,在社区矫正机构建设方面,还缺乏全国性统一规定,这无疑是各地社区矫正委员会设置方式各异、社区矫正机构建设停滞不前的重要原因。

笔者认为,《社区矫正法》的颁布并不是社区矫正法治化的终点,只有以《社区矫正法》为起点和准绳,在中央的统一领导下,在执法性质、机构设置、人员配置以及既有规范清理方面切实有所突破,才能让《社区矫正法》真正焕发生机活力。

毕竟,法的生命在于实施。

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