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论社区矫正法律制度的发展创新空间

发布时间:2020-11-20 00:20:43     访问量:112

本网来源:刑法界

作者:刘强,上海政法学院应用社会科学研究院教授

摘要:《中华人民共和国社区矫正法》于2020年7月1日起实施,该法是我国历史上第一部对社区罪犯管理的专门法律,将对我国社区矫正工作的开展提供比较全面的法律依据。在宣传和贯彻该法的同时,法学工作者有必要关注社区矫正法律制度的发展创新空间。在立法起点方面需要考虑扩大缓刑、假释的适用比例;社区矫正法律制度的完善需要考虑与《刑法》《刑事诉讼法》的配套改革;根据依法立法的原则,要确保《社区矫正法》的立法原则与《宪法》的精神和规定保持一致;根据实践的经验和理论研究成果,加强社区矫正的组织保障,建立专门的社区矫正机构和正规化、专业化、职业化的执法队伍。

关键词:社区矫正法;制度保障;发展创新

《中华人民共和国社区矫正法》已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2019年12月28日通过,于2020年7月1日起实施。这是我国第一次在国家层面制定对社区罪犯管理的专门法律,为社区矫正工作的开展提供了比较全面的法律依据。但是在该法颁布实施后,不应停止对社区矫正法律制度的发展创新的探索。时任司法部部长傅政华于2019年6月25日在第十三届人大常委会第十一次会议上对立法的总体思路作了说明,其中提到,“一是注意处理好确立社区矫正基本法律制度与为今后发展创新留有余地的关系。由于社区矫正在我国开展的时间不长,草案对社区矫正机构设置、监督管理和教育帮扶的方式方法等作了原则性、基础性规定,为社区矫正制度今后的发展留下空间。”这句话包含两方面的涵义:一是我国社区矫正试点试行的运作模式尚不成熟。我国社区矫正从2003年在六省市率先试点,到2009年在全国全面试行,截至2019年已历时17年,时间虽不算短,但如果要使这种运作模式更加成熟,还需要更多的时间;二是社区矫正法在一些方面应该作出却还没有作出明确具体的规定。随着我国社区矫正规模的扩大以及工作的深化,迫切需要国家出台社区矫正法,使这项工作有法可依。但是,由于对社区矫正在理论和实务方面仍存在较多的争议,一些问题难以形成共识。例如,社区矫正的性质、社区矫正机构的设置、社区矫正执法人员的身份以及执法权限等,因此在立法中采取了搁置争议的做法。尚不能像国家制定《监狱法》那样对一些具体问题作出明确的规定。

因此,虽然《社区矫正法》即将实施,但是一些有争议的问题并不能回避,还需要尽快厘清,因为这涉及到社区矫正工作的发展方向和前景。本文拟对社区矫正法律制度的发展空间作四方面分析及说明。

一、社区矫正法律制度的立法起点

发展创新社区矫正法律制度,首先需要有一个高起点。根据十九届四中全会《决定》,要求我们需要从推进国家治理体系和治理能力现代化的视角,构建中国特色的犯罪刑罚控制体系。这种犯罪刑罚控制体系的基本特征是:改变我国长期以来以监禁刑执行为中心的刑罚执行模式,尽快扩大社区刑罚执行的适用范围,逐步跟上国际犯罪刑罚控制现代化的趋势,实现我国的犯罪刑罚控制体系逐步形成以社区刑罚执行为中心的模式。这样做,不仅有利于最大限度减少监禁刑执行成本,保持罪犯与社区和家庭的纽带,也有利于使罪犯更好地适应和融入社会,减少在监狱服刑的交叉感染从而最终有利于社会的稳定;有利于预防和减少犯罪;有利于巩固执政党的执政基础。设定更高的起点,意味着需要将可监禁可不监禁的罪犯尽可能放在社区服刑,包括将一些再犯风险较低的罪犯通过缓刑和假释的形式在社区服刑。对于劳教制度废止以及收容审查制度废止后的一些违法犯罪行为,可以借鉴一些国家的成功经验,通过轻罪治理的形式来应对犯罪,将其纳入社区矫正的范围。通过正式的司法程序治理轻罪,有利于保护犯罪人的合法权益。因此,我国社区矫正平台的搭建需要具有前瞻性,并且保持严肃性和权威性。

我国《社区矫正法》为现有社区矫正工作的开展提供了法律和经费上的保障。如,首次以国家法律的形式将社区矫正的执法主体,从公安机关转为司法行政机关;法律明确规定,各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。但是,这部法律是对我国社区矫正17年实践的一个基本认可,无法有效应对今后若干年我国社区矫正适用范围的扩大。

发达国家通过对犯罪控制的实证研究发现,轻罪犯(英、美国家的轻罪犯是指被判处监禁刑1年以下)出狱后,重犯率较高(因为轻罪犯的犯罪严重程度不高,但是入狱后容易产生交叉感染)。罪犯刑满释放后,在第1年内的重犯率较高(因为在出狱后的第1年是罪犯适应社会的困难期),第2年至第5年的重犯率逐年降低。基于以上研究,英国在2015年采取措施将所有被判处监禁刑1年以下的罪犯全部放在社区服刑,对于刑满释放犯至少给予1年的监督。对于被判处2年以上4年以下监禁刑的罚犯,在监狱服刑期满1/2后,一律采取法定释放,在社区接受惩罚和监督。目的是尽可能地减少监禁对罪犯的负面影响,降低刑罚执行成本。让罪犯在社区服刑,有利于帮助其适应社会,有利于预防重新犯罪。2015年,美国罪犯总人数6,740,300人,社区服刑罪犯4,650,900人,社区服刑比例为69%。2017年,英国罪犯总人数347,320,监禁人数84,746,社区服刑比例为75.6%。同时,上述国家也制定了确保罪犯在社区服刑的相关法律,这些法律旨在确保刑罚多元目的的实现,他们的经验和做法值得镜鉴。

目前我国在社区服刑罪犯约占全部服刑犯的比率还是比较低。我国《社区矫正法》是基于目前较低的社区罪犯服刑比例以及现有的不够正规化的社区矫正运作模式制定的。从发展的眼光来看,如果我国社区罪犯在不久的将来适用比例扩大到50%或以上,现有的法律将难以适应对扩大的社区罪犯进行管理的需要。其主要的困境体现为两个方面:一是根据现有的法律难以形成正规化的社区刑罚执行机构,以及正规化、专业化、职业化的执法队伍;二是现有的法律尚不利于较好地实现刑罚执行多元化的目的。

因此,社区矫正法律制度发展创新的一个重要方面是要考虑有一个立法的高起点,能够与时俱进地改变现有的犯罪刑罚控制模式,在提高国家犯罪治理能力和治理现代化方面迈出重要一步。

二、社区矫正法律制度的立法配套

在我国发展创新社区矫正法律制度,仅靠修改、完善、制定《社区矫正法》是不够的,还需要高度重视社区矫正法律制度的配套改革。具体而言,需要高度重视我国《刑法》和《刑事诉讼法》对于社区刑罚体系及刑罚执行相关规定的立法完善。社区矫正是在社区的刑罚执行,因此社区刑罚执行的现代化有赖于我国刑法体系中社区刑罚体系的健全与完善。目前我国刑法体系中有关社区刑罚方法和措施的相关规定存在明显的滞后性。

在我国刑法的历史上,比较注重刑罚的报应和威慑,以此来维护社会的统治秩序。我国奴隶制“五刑”以墨、劓、刖、宫、大辟为代表,是以破坏身体的肉刑和死刑为主要特征;封建制“五刑”是以笞、杖、徒、流、死为代表的,虽然对破坏身体的程度有所减轻,但笞、杖仍属于肉刑,将罪犯流放到边远荒凉地区,死亡的几率较大,刑罚具有残酷性。清朝末年,我国进行了刑罚的改革。1910年出台的《大清新刑律》用罚金、拘役、有期、无期、死刑替代了原有的“五刑”,使我国进入了以监禁刑为中心的时代,顺应了国际的潮流。虽然《大清新刑律》中也第一次规定了缓刑和假释,但在此之后的很长时间内适用率很低。

新中国成立以后,1979年我国颁布的第一部刑法典,首次在5种主刑中增加了一个在社区执行的刑罚——管制,但实际上适用率很低。根据最高人民法院统计公报数据,在2017年间判决生效的被告人总人数为1,270,140人,其中被判处管制刑的被告人总人数共有7372人,仅占被告人总人数的0.58%。缓刑、假释的适用率与发达国家相比也明显偏低。受重刑思想的影响,人们比较偏重于对犯罪的惩罚应该监禁,其主要特征就是尽可能将罪犯放在监狱而尽量减少在社区服刑。与此同时,我国《刑法》的设计和制定存在着重审判、轻执行,重监禁、轻社区的倾向。我国改革开放后,连续多次采取的“严打”刑事政策和措施,也是这种重刑思想的体现。我国在较长时期都忽视了对社区刑罚体系的构建,如从1979年第一部刑法典到现在,除了在2010年《刑法修正案(八)》中增加了依法实行社区矫正和禁止令的规定,很少有对社区刑罚方法和措施的修改和完善。而发达国家和地区从20世纪70年代以来,不断修改和完善刑法中有关社区刑罚方法和措施的规定,形成了比较完备的社区刑罚体系,进而推动了社区刑罚执行体系的完善。因此,如果不能构建比较完备的社区刑罚体系,那么社区刑罚执行由于缺乏良好的实体法基础,也很难制定出一部高质量的社区刑罚执行法。

因此,社区矫正法律制度的发展创新,需要加速构建适合国情的社区刑罚体系,包括对《刑事诉讼法》作出必要的修改和完善。在我国《刑法》中构建适合国情的社区刑罚体系,应主要体现在如下三个方面:

首先,拓展社区刑罚的方法和措施。例如,在《刑法》中增加社区服务刑和赔偿刑;将罚金刑作为主刑,扩大罚金、禁止令的适用范围;限制减刑,适当放宽缓刑、假释的适用标准,从而对更多的罪犯裁决缓刑、假释。由于缓刑是对有期徒刑、拘役刑罚的具体运用,在《刑法》中要作出更为明确的表述,不要让人们长期误解缓刑是有条件的不执行刑罚。事实上,缓刑是有条件的不执行监禁刑罚,而执行的是有期徒刑、拘役刑的变通和替代方式。管制刑是我国在以阶级斗争为纲历史背景下的产物,考虑到目前法院适用率极低,建议用宣告缓刑替代。

其次,适当增加社区服刑人员的刑罚负担。社区服刑人员的身份是罪犯,他们本应在监狱服刑,由于犯罪比较轻微,或者是在监狱服刑一段时间后,如确有悔改表现,可以转为在社区服刑,体现了党和国家宽严相济的刑事政策。但是,根据罪责刑相适应的原则,他们已构成《刑法》中的犯罪。因此,即使在社区服刑,也应根据其犯罪的构成要件,承受相应的痛苦与损失,特别是对于缓刑犯。不要让他们错误地认为宣告缓刑就是等同于无罪释放,只是在社区接受一个考验期而已。目前我国对缓刑犯的处遇条件过于轻缓,违反了罪责刑相适应的原则。这样的结果不利于伸张正义,不利于发挥刑罚的一般威慑和特殊威慑功能。这就要求在《刑法》中适当增加对社区罪犯的刑罚负担,例如,对某些罪犯可采取强化的监督,在对罪犯宣告缓刑的同时,宣告社区服务的时间,给予罪犯必要的经济制裁,包括罚金和赔偿,附加剥夺和限制资格刑。对于暂予监外执行的罪犯,改变目前在外一天折抵刑期一天的做法,建议采取两天折抵一天刑期或不折抵刑期的办法。

最后,保障社区刑罚执行形式的多样化。我国在改革开放后较长时间注重监禁刑的执行而忽视社区刑罚执行,因此,我们可以借鉴发达国家的一些比较成功的多样化的执行形式。例如,针对假释或从监狱早期释放罪犯的中途宿舍。如果这些罪犯有一定的再犯风险,要求他们在一定时期内住在中途宿舍,白天到社区劳动或学习,晚上集中在中途宿舍居住,避免罪犯在休闲时间可能实施新的犯罪,确保社区的安全。又如,日报告中要求罪犯抽出一定的时间到该中心参加由惩教机关组织的学习和活动,包括对罪犯的个别谈话以及一定的文体娱乐活动。再如,家中监禁要求罪犯在特定时间不能离家,不能离家的时间分为全天、半天或晚上时间,对其人身自由做出一定的限制,避免可能的犯罪。以上的内容需要通过《刑法》作出规定,再由刑罚执行法细化执行。

因此,在《刑法》中对社区刑罚体系的修改和完善,对于未来进一步完善一部高质量的《社区矫正法》至关重要。

三、社区矫正法律制度的法律性质

社区矫正法律制度发展创新的重要前提,是确保这项制度更加符合《宪法》的规定。《宪法》第28条中规定“惩办与改造犯罪分子”,这是针对我国刑事犯罪分子所确立的根本准则。笔者对以上规定作如下解读:一是国家需要用刑罚的方法作为维护社会秩序和进行社会治理的最后防线,刑罚方法的首要特征和本质特征是惩罚犯罪分子,同时包括对大多数罪犯的改造;二是刑罚的内容通过立法、司法和执法来体现,刑罚执行是国家惩罚犯罪分子的重要的组成部分,是对刑事裁决加以实现的过程;三是犯罪分子是指根据我国《刑法》规定构成犯罪、由司法机关作出刑事裁决的罪犯,未作出刑事裁决的对象不能构成犯罪分子,如犯罪嫌疑人。根据以上解读进行逻辑推论:对缓刑犯、假释犯的执行无疑是刑罚执行。缓刑犯和假释犯是犯罪分子,犯罪分子需要接受惩罚与改造,接受惩罚与改造的前提是有司法部门的刑事裁决,因此接受惩罚与改造的过程就是刑罚执行,具体的刑罚方法是有期徒刑和拘役,缓刑和假释都是刑罚的具体运用。

我国《刑法》和《刑事诉讼法》第1条[5]中都明确规定了“为了惩罚犯罪,保护人民”,同时《刑法》第2条也强调了刑法是用刑罚同一切犯罪行为作斗争的任务。《刑法》和《刑事诉讼法》规定了对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正。《监狱法》第1条也规定:“为了正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪,根据宪法,制定本法。”这表明了我国的刑事实体法、程序法和执行法都需要依据宪法的原则来立法,需要服务于宪法规定的惩办与改造犯罪分子的宗旨。

《社区矫正法》第2条第2款规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正。”这里立法者明确社区矫正对象是4种类型的罪犯,既然是罪犯,就需要按照《宪法》的要求对其进行惩罚,那么该条所说的依法实行社区矫正,是否已经包括对罪犯的惩罚?从《社区矫正法》的全部内容以及国家立法机关对《社区矫正法》制定的说明来看,《社区矫正法》并不包括对罪犯惩罚的内容和指导思想。2019年10月24日,十三届全国人大常委会第十四次会议审议社区矫正法草案第二次审议稿的意见中,针对草案第一条规定,有的建议将“正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定”修改为“正确执行非监禁刑”。有的建议将惩治罪犯作为社区矫正法的立法目的之一。有的建议将“社区矫正对象”修改为“社区服刑人员”。然而,这些意见和建议并没有被采纳,《社区矫正法》全文共9章63条,“矫正”的频率出现了235次,没有出现一个“惩罚”的表述,对于罪犯(犯罪分子)过分强调矫正而忽视惩罚,是值得进一步探讨的问题。

否认对罪犯的惩罚与对社区矫正的定性有密切联系。对于社区罪犯的管理,2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部(以下简称“两高两部”)发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》、2005年“两高两部”发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》以及2009年“两高两部”发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,都将其定性为“非监禁刑罚执行活动”,刑罚和刑罚执行的本质属性是它的惩罚性,否认刑罚执行的性质就难以确保社区矫正的惩罚功能。在此期间,除少数观点对刑罚执行性质提出质疑外,并没有影响社区矫正作为刑罚执行活动的性质,直到2019年6月国务院向全国人大常委会递交的《社区矫正法(草案)》第1条仍然表明了社区矫正的刑罚执行性质。但在全国人大常委会起草的《社区矫正法》二审稿和三审稿以及最后通过的《社区矫正法》中,未明确对此作出规定。

笔者认为,否认对社区罪犯管理的刑罚执行性质的理由难以成立。许多学者认可缓刑的执行是刑罚执行。张明楷教授认为,从刑罚执行的意义上说,缓刑也可谓刑罚执行制度;黄京平教授认为,缓刑制度本质上属于刑罚执行制度,缓刑的执行是刑罚执行的一种方式;屈耀伦教授认为,缓刑是以明确的刑罚裁量结果为前提,属于刑罚执行范畴;李贵方教授认为,缓刑只不过是刑罚执行方式的变更,即对缓刑犯不采取收监执行的方式,而是采取不予关押、由公安机关予以考察的方式执行刑罚;另外,还有不少学者认可缓刑是刑罚执行制度说。

当然,也有不少学者持否认缓刑是刑罚执行的观点。有观点认为,“缓刑、假释均为附条件不执行刑罚,既然是附条件‘不执行刑罚’,何来在考验期内对其进行社区矫正就是‘刑罚执行’之说”?还有观点主张,以剥夺自由惩罚的“量度”来区分刑法和治安管理处罚法等行政法律调整边界,照此推理,缓刑的执行不应是刑罚执行。以上这些否定观点具有一定的代表性,主要存在两方面的缺陷:一是过分从《刑法》条文的词义来理解,忽视了从刑罚的内涵和本质来理解;二是认为剥夺自由的惩罚才应作为刑罚的惩罚,而忽视了国际刑罚现代化的发展方向,即从以监禁刑为中心的犯罪刑罚控制模式向以社区刑为中心的控制模式转变,社区成为刑罚执行的主战场。

笔者认为社区矫正(对社区罪犯的管理)的性质是社区刑罚执行。需要补充说明的是,《社区矫正法》第1条取消了社区矫正的刑罚执行表述,并没有上位法(《刑法》)的依据。如果说有《刑法》的依据,那么从2003年社区矫正试点到2019年国务院向全国人大递交的《社区矫正法(草案)》中所坚持社区矫正是刑罚执行的做法就值得商榷。又为什么会采纳否认说,实际上是对《宪法》和《刑法》规定的误读。持反对说的学者普遍认为缓刑是附条件的“不执行刑罚”,因为我国《刑法》中的主刑和附加刑没有列出缓刑,其主要的片面性在于,缓刑并不是单独的刑种,它是依附于有期徒刑和拘役,是对该刑罚方法的具体运用和变通执行方式。对缓刑的执行是否是刑罚执行不应仅从《刑法》相关的条文去咬文嚼字,而应看缓刑是否符合刑罚的内涵。笔者认为,刑罚的内涵有三个基本特征:一是由国家司法机关依据《刑法》对犯罪人作出的有罪裁决;二是对犯罪人的权利予以一定的限制和剥夺;三是刑事裁决需要依靠国家的强制力保证实施。缓刑作为司法机关对有期徒刑和拘役裁决的组成部分,符合以上基本特征。因此,缓刑属于刑罚的范畴,对缓刑的执行是刑罚执行。

同时,社区矫正立法采用了“社区矫正”的法律名称,对此,笔者已另发文章说明社区矫正作为舶来词是一个误译。英文的“corrections”包含惩罚与矫正的内容,我国香港和澳门地区将该词翻译为“惩教”,而中文的“矫正”不包括对罪犯的惩罚,因此仅从“社区矫正”的法律名称来说,对社区罪犯的管理仅仅强调矫正而不提惩罚,是对“社区矫正”一词的误译和误读。

社区矫正立法过分强调对社区罪犯的权利保障而弱化刑罚的惩罚功能,不仅不利于通过报应威慑的功能,对犯罪预防产生积极的作用,还会让社区罪犯特别是缓刑犯心存侥幸。其实《宪法》已规定了公民的基本权利,除刑事法律明确规定的限制和剥夺罪犯的权利外,他们本就享有宪法规定的公民的其他基本权利。笔者认为,制定《社区矫正法》的一个重要目是需要进一步明确和细化对社区罪犯权利的限制和剥夺内容,因为《中华人民共和国立法法》明确规定,对于有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚,需要国家的法律来制定。因此,《社区矫正法》主要不是规定罪犯权利的法律。《社区矫正法》对社区罪犯采取了更加人性化的处遇,例如,《社区矫正法》第42条将社区矫正试点试行阶段要求罪犯参加的社区服务规定为“公益活动”,就是从原来必须参加无偿劳动,改为可参加可不参加公益活动。又如,社区矫正实践过程中,各地普遍采用手机定位和专门的电子定位装置,对罪犯进行监控。而这次立法为了防止运用现代信息技术侵犯社区矫正对象的合法权益,法律对适用电子定位装置条件程序作了严格限定,这将不可避免的限制了有效的监管手段。

笔者认为,《宪法》第28条规定的惩罚与改造是事物的一体两翼,需要把握好两者的平衡,片面强调一方并不妥当。社区罪犯虽然在社区服刑,根据罪责刑相适应的原则,他们需要在社区接受惩罚,其公民权利要受到一定的限制和剥夺,不可能也不应该完全像普通公民那样,在社区正常工作和生活。如果他们在社区服刑期间感受不到一定的痛苦与损失,那么就应验了公众对社区罪犯管理的负面评价:缓刑是无刑,假释是真释,管制是不管不制。如果犯罪人和社会公众感受不到犯罪需要付出代价和成本,那么就意味着丧失了刑罚的威慑功能。如果希望通过过分强调罪犯的权利保障,使其心存感恩,接受矫正和改造,无异是缘木求鱼。我国刑法长期忽视对社区刑罚方法和措施的修正与完善,造成社区罪犯的刑罚负担与发达国家相比差距甚大,需要与时俱进增加完善惩罚社区罪犯的相关规定。在扩大对社区罪犯适用比例的同时,及时完善适合国情的社区罪犯管理的惩罚机制。另外,强调对罪犯人权的尊重与保障是必要的,但也需要同等关注普通公民和犯罪被害人的人权,因此对罪犯的适度惩罚以及完善惩罚机制同样是对人权的尊重与保障。

总之,社区矫正立法需要依据宪法的原则,在争议中明确这项工作的性质和基本宗旨,防止片面性和矫枉过正,使这项工作在犯罪预防体系中发挥积极有效的作用。

四、社区矫正法律制度的组织保障

我国《社区矫正法》包含实体、程序和组织的内容,建立专门的社区矫正机构和专业化、职业化的执法队伍,是做好社区矫正工作的重要保障。《社区矫正法》第一次以国家法律的形式明确了司法行政部门主管全国的社区矫正工作,县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构;同时明确了社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员,履行监督管理、教育帮扶等执法职责。社区矫正机构根据需要,组织具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或者实践经验的社会工作者开展社区矫正相关工作。但是,《社区矫正法》对组织保障的内容规定的不够明确具体,需要根据十八届三中全会、十八届四中全会、十九届三中全会、十九届四中全会决定的精神,尽快探索建立适合国情、省情的社区矫正机构和建设专业化、职业化的执法队伍。

《社区矫正法》第9条规定:“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构,负责社区矫正工作的具体实施。社区矫正机构的设置和撤销,由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见,按照规定的权限和程序审批。司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作。”这一条规定与2012年《社区矫正实施办法》的区别是:社区矫正机构(或说是基层执法机构)由乡镇、街道司法所转为县级专门的社区矫正机构,应该说,这是一个进步。因为司法所这一机构的性质是法律服务而不是刑罚执行,而且现实中司法所存在着工作繁忙、编制不能很好解决的困境,如果把社区矫正工作主要压在司法所身上,不仅人财物得不到很好的保障,管理体制也不顺,还不利于专业化、职业化的发展,实践证明弊大于利。因此,在县级建立社区矫正机构有利于解决以上矛盾。但是,为什么又要委托司法所承担社区矫正相关工作?从全国的情况来看,县级社区矫正机构目前并不是一个工作实体,编制问题也没有得到很好的解决,因此还需要司法所协助开展工作。笔者认为,委托司法所承担社区矫正执法工作并非长久之计,而是过渡性的权宜之计,主要有两点理由:

其一,司法所接受委托承担执法工作不利于责权利的统一。虽然在《社区矫正法》中没有明确司法所接受委托具体应当承担什么样的相关工作,但是正在修订的《社区矫正实施办法》(小编注:该文写于《社区矫正法实施办法》出台前)中却明确了司法所的主要工作职责,《社区矫正实施办法》规定司法所仍然需要承担部分的执法工作,但是司法所工作人员的身份是司法助理员,并不具有明确的《刑法》第94条规定的司法工作人员的身份。另外,司法所内部工作人员的分工可以随时调整,例如,某位工作者今年分管社区矫正,明年可能分管人民调解和法律宣传等;或者某位工作者既管社区矫正,又管司法所其他工作。如是,将刑罚执行和法律服务工作在一个机构中混合管理,不利于社区矫正岗位工作者责权利的统一,不利于保持这项工作较长时间的稳定性,有碍执法队伍的正规化、专业化、职业化建设和提高工作效率。根据笔者的研究,从国情出发,社区矫正执法队伍应该具有人民警察身份。但如果将警察身份的执法人员设在司法所内也会不利于工作的开展。

其二,司法所并非是一个永久性的机构。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出:“赋予省级及以下机构更多自主权。增强地方治理能力,把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。”中央希望构建简约高效的基层管理体制,全面提高国家治理能力和治理水平。目前我国多数地区的司法所是一人所或两人所,一或两个人建立一个机构,这样是否符合简约高效的原则值得探讨。根据该文件的精神,目前在我国有的省市已将司法所撤销合并。从国外情况来看,在基层一般没有司法所的机构设置。

从发展的眼光看,我们应按照《社区矫正法》的规定,加强县级社区矫正机构的建设。把县级社区矫正机构建成直接管理罪犯的工作实体,从当地的实际情况出发,如果确实需要,可以设置县级社区矫正机构的分支机构,但执法工作应与司法所剥离,这样有利于司法所集中力量做好原有的8项任务。在不久的将来,我们需要进一步扩大缓刑、假释的适用范围,这样社区罪犯的风险度会有所增加。因此,需要赋予社区矫正机构必要的执法权,包括对罪犯采取一定的强制措施。在对社区罪犯的管理过程中,如果遇到罪犯抗拒管理、威胁工作人员或者有较大的重新犯罪风险时,仅靠公安机关的协助,往往远水不解近渴,不利于及时处理问题,这就需要社区矫正机构能及时采取强制措施。发达国家一般为执法人员配备必要的警戒具,甚至配备武器,这是基于工作实践的经验而采取的必要措施,值得学习借鉴。总之,确保社区矫正机构执法的严肃性和权威性,将有利于提高工作效率,事半功倍。

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