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浅议社区矫正干警的执法风险

发布时间:2016-03-31 16:15:10     访问量:1102

社区矫正作为国家非监禁刑罚的执行方式,尽管监管、矫正的对象是罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或经过监管改造,确有悔改表现、不致再危害社会的人员。但他们必竞是罪犯,不仅潜在的危害因素依然存在,而且对矫正干警也存在不确定的人身安全威胁。这种不确定的人身安全威胁主要体现在两个方面,一是社区矫正执法工作缺乏精准的法律依据,二是矫正干警在社区服刑人员中缺乏一定的威慑力。要从根本上解决此类问题,出台社区矫正领域专门法律,统一规范社区矫正执法工作和解决矫正干警身份问题迫在眉前。本人试从以下两个方面提出自己的愚拙之见。

一、社区矫正干警面临的矫正执法风险

2012年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合颁布的《社区矫正实施办法》,虽然作为国家级规范性法律文件,为社区矫正工作执法提供了法律依据。但是,其条文规定较为笼统,具体操作难度较大。各地基层司法行政机关在具体的执法工作中不断创新,屡屡突破《社区矫正实施办法》的本来含义,也因此进一步加剧了社区矫正干警的执法风险。如:各市、县把社区服刑人员按照矫管表现分为严、普、宽管三个等级,社区服刑人员到司法所见面汇报的时间要求不同。这是社区矫正执行机关为便于矫正管理而制订的制度,但检察机关看法不同。他们认为:两高两部颁发的《社区矫正实施办法》规定每月见面一次,你们对部分的社区服刑人员实行两个月、三个月见面一次,与《社区矫正实施办法》相悖,是违法行为。在今年的10月份,市检察院到我县对社区矫正工作进行监督检查时,就提出了类似的看法,好在我们拿出来的“严、普、宽管”制度是在《社区矫正实施办法》颁布之前,否则难于圆场。由于社区矫正工作领域没有形成(制定)一部统一的法律,导致矫正干警在矫正执法工作中承担着到处碰壁而束手无策的风险。

而今,个别省市司法厅(局)作为,大胆先行社区矫正警察制度,可谓应时而为。但是,不可避免的问题是《中华人民共和国人民警察法》中,并无社区矫正警察这一人民警察身份。因而,社区矫正警察在具体的执法工作中,如何在提升自身形象和执法能力的同时避免执法风险,依然成为顶层领导机构迫切需要研究的课题、着手解决的问题。

随着国家重大刑事政策的改变,近两年来社区服刑人员的数量增长较快。社区服刑人员类别各异,强奸、抢劫、故意伤害、职务犯罪等社区服刑人员的增加,导致单纯依靠基层司法所的监管教育难以起到应有的作用。受司法所工作人员职业素质,法律知识及人员经费保障的限制,难以做到社区矫正工作的规范化开展。稍有不慎就可能因为社区服刑人员的再犯罪,被检察机关追究渎职责任,这是其中之一。产生此类问题,主观上是基层司法所工作人员不作为或乱作为造成。客观上,不客气地说是责权不相统一,你要求人家承担这责任那风险,你给人家权利了吗?你提高了人家待遇了吗?县司法局工作人员现实的工资与其它党政机关工作人员的薪水无异,除了工资没有任何岗位津贴。而从事社区矫正工作的干警却履行与人民警察职责几乎一样的职责,接收、监管犯人,出现脱、漏管现象,还要进行查找。用我们的话说是“查找”,用公安、监狱的话是“追捕”。在节假日、国家重要会议(活动)期间,基层司法行政干警按照上级的部署,牺牲休息时间、节假日等值班、加班,但不能与公、检、法机关一样享受值班补助、加班费。面对现实的工作压力和政治、经济待遇上与公、检、法的差别,从事社区矫正工作的基层司法行政干警,难免在工作中带有或多或少的情绪:不做社区矫正工作,可以说万事无忧,做了社区矫正工作,说不定哪一天丢了“饭碗”。

另外,社区矫正是严肃的非监禁刑罚执法活动,让一帮没有佩戴统一标识或工作服装的人去执法、去管理犯人,显得极不严肃、不规范,有损国家机关的形象。百色市检察院到我县对社区矫正工作进行检查时,没看到司法所的工作人员着制服,就连问了几次“你们没配发制服?”他们的言下之意大家可想而知。有部分社区服刑人员也看不起没有制服的社区矫正干警。王某某因滥伐林木被判缓刑,在我县德隆司法所执行社区矫正。在入矫仪式上,看到司法所干警肩上没有“豆豆”(警衔),入矫后没有按司法所的要求进行周汇报、月见面。司法所干警上门找他谈话、教育,王某某对司法所说“你们无权管理我,派出所都不管,你们来管?”德隆司法所把社区矫正工作的有关问题和知识给王某某解释了大半天,王某某才哑口无言。再一个例子是:那坡县司法局社区矫正科的干警到法院接收犯人,在法院大门被门卫拦住,问道“干嘛?”矫正干警回答“来接收社区矫正人员”。不知是门卫听不清楚还是别的原因,门卫又问道“你是社区矫正人员”,“…不是我,我是…”经过一番解释才进得了法院大门。笔者大胆地设法:假如,社区矫正干警有自己统一的职业服装或者明显的标识标志,就不会存在犯人的“小看”和法院门卫的“误看”。一些省、市司法厅(局)率先成立的社区矫正警察大队和社区矫正服务中心,作为专门的社区矫正执法机构和服务机构,为社区矫正的专业化开展,培养专业的社区矫正干警提供了平台,是值得由本系统最高层领导部门予以确定并下文在全国推广的做法。

社区矫正作为法定的刑罚执行手段,参与社区矫正的干警享有执法权本无可厚非。但是,作为国家非监禁刑罚执行机关的广大基层司法行政工作人员必须明白“法无明文规定不可为”的法理原则,何况是对社区服刑人员可能采取限制人身自由,调查隐私等手段。我们现在所履行的矫正执法权,缺乏上位法的明确指引,很可能出现滥用执法权或者不敢执法的困境。如果被某些别有用心之人以此为由予以借题发挥,现在已经成立的社区矫正警察或从事社区矫正工作的司法行政人员个人很可能面临巨大的损失。

如何严格执法和依法执法又不因此导致较高的执法风险,已经成为基层司法行政队伍目前最困惑,也是今后不得不面对的现实难题。笔者始终相信,社区矫正是一项极具前瞻性的罪犯改造方法,社区矫正警察这一职业前景远大。我们所期望的是中央有关机关能够尽快出台《社区矫正法》为社区矫正警察的身份和执法工作提供法律支持,就是明确不了社区矫正警察的身份,也应当明确基层司法行政工作人员的执法范围和应该享有的权力,设立与人民法院的法官、人民检察院的检察官相类似的社区矫正官,实现责权的统一,以此破解社区矫正执法难题。

二、威慑和管控力源于有法可依和矫正干警的业务素养

我县社区矫正工作自2011年正式启动实施以来,至今已经接收社区服刑人员191人,现已解除社区矫正118人,在册73人。目前我县9个基层司法所按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于印发《社区矫正实施办法》和《广西壮族自治区社区矫正实施细则》等法律法规的规定,行使法律赋予对社区服刑人员的监督管理权力,既要确保刑罚执行功能正确实施,又要保证社区服刑人员有效改造。但在工作中,我们的矫正干警在工作中,或者说在社区服刑人员面前缺乏应有的威慑力和管控力。

笔者认为,威慑力和管控力主要是反映基层矫正干警开展工作的管理能力。在实际工作中,威慑力主要表现在司法所工作人员在社区服刑人员心中的地位和形象,衡量标准是对基层矫正干警工作人员在工作中的要求做到无条件的服从监管;管控力是反映基层矫正干警对社区服刑人员的管理方法和手段,以确保社区服刑人员遵守矫正规定,思想和行为在可控制的范围内。

(一)我县社区矫正工作威慑力和管控力现状分析

1.对社区矫正工作的正面作用

2011年开展社区矫正工作以来,那坡县县、乡(镇)两级社区矫正机构通过重大时段的稳控工作,建立每月的重点人员排查、走访制度等,及时排查了可能重新违法犯罪对象的情况,保证对社区服刑人员的信息渠道畅通。全县社区服刑人员较好的遵守矫正的各项规定,基层矫正干警能较好的掌握社区服刑人员的动态情况,实现了对社区服刑人员的基本管控。至2015年底,我县连续5年没有发生社区服刑人员重新犯罪、脱管、漏管。

2.对社区矫正工作的负面影响

由于我县社区矫正工作队伍的素质整体不高,执法能力不强,管理手段滞后,严重影响了我县社区矫正工作威慑力和管控力。自我县社区矫正工作开展以来,出现一些社区服刑人员不按时报到,不服监管,不遵守日常管理规定,甚至有短期失联、脱管的不良现象,影响了我县社区矫正工作的健康发展。

(1)社区服刑人员服刑意识不强。对待基层矫正干警管理不屑一顾,思想认识不高,甚至有逃避、抗拒社区矫正行为发生,从而使矫正工作的惩罚功能得不到有效保证。

(2)社区服刑人员得不到很好的有效改造。由于基层矫正干警抓手不多,举措不力,使一些社区服刑人员不能摆正自己的位置,自我约束性差,随意性突出,对待规定置若罔闻,思想和行为得不到矫正,从而使矫正工作的改造功能得不到有效保证。

(3)社区服刑人员社会危险性增加。社区矫正在群众中本来有许多的疑问,在他们的潜意识中早就烙下罪犯就该进监狱服刑的印记,现在服刑场所的改变势必引起社会的高度关注。如没有对罪犯在法律的框架内惩罚、限制人身自由、教育等矫正措施,矫正改造质量得不到保障,带来潜在的社会危险性。如对假释、暂予监外执法的犯人,一般在监狱服刑时间较长,适应社会能力差,在自由的空间里得不到正确引导,危险性相对较大。如2013年,我县一名被判死缓犯人,在监狱服刑时间较长,因年老、患病等原因,被暂予监外执行。回到子女身边生活,本应珍惜。但该犯人却错误认为:他被错判,所以政府才提前把他释放。因此,在社区服刑期间,他不但不服从矫正干警的监管,还散布一些不利邻里关系和做了一些不利于邻居(社会)安全的行为,最终被监狱收监执行。

(二)影响我县社区矫正工作威慑力和管控力的原因

客观上目前《社区矫正法》还没有出台,构成社区矫正执法力量薄弱外,主观上还是基层矫正干警在工作中没能摆正管理者的位置,角色定位不准,对待矫正工作的认识上存在偏差,在原则性和人性化之间没能把握好一定的尺度。

(1)矫正理念淡薄,缺少执法意识。目前,我县组成社区矫正工作的队伍主要有基层司法行政干警、社区矫正协管员、公益性岗位工作人员、强制戒毒所挂职民警、公安派出所民警和村干。派出所因为其业务繁忙,直接负责社区矫正日常管理工作的主要是基层司法行政干警、社区矫正协管员。他们以往的工作实践并没有涉及执法这一项工作,因此在履行社区矫正工作职责时,缺少执法意识,表现在管理时该严肃不严肃,过于追求人性化,对待不服管的社区服刑人员往往是说服教育和以情感化,甚至纵容社区服刑人员的行为,执法工作宽而无度。同时,在开展工作中,没能很好借助公、检、法等强势单位的力量,资源整合不够。

(2)工作重心偏差,弱化行刑环节。社区矫正的主要内容有行刑、矫正和帮扶三大内容,在实践工作中,由于盲目追求矫正成效,把工作重点放在帮扶环节,如临时救济、安排就业、帮助落实社会保障等,造成社区矫正工作的不平衡性,弱化了刑罚执行的重点环节,社区服刑人员在矫正期得不到应有的惩罚,社区矫正的法律定性得不到充分体现,使刑罚的执行度大大折扣。

(3)制度执行不严,放松矫正责任。按照社区矫正的有关规定,社区服刑人员接受矫正后,要遵守社区矫正的日常管理规定,如“周闻其声,月见其人”,离开活动区域要请假,要参加公益劳动和集中教育等。但在实际操作中,由于有些社区服刑人员外出务工、正常上班等原因,在时间上发生冲突,影响了矫正。而基层矫正干警原则性坚持不强,不采取灵活的办法,及时弥补工作不足,导致社区服刑人员逐渐淡化矫正。

(4)惩处力度不够,处罚手段偏弱。客观上,基层矫正干警职能薄弱,缺乏强制性手段。但是,主观上矫正工作人员还是在工作中怕得罪人,没有充分把握社区矫正规定的有关条款,运用奖惩手段实现对社区服刑人员的有效管控。如对违规的缓刑和假释对象,矫正工作人员完全可以发书面纠正违规通知书、集中教育批评、行政警告等形式,告知2次以上警告要处以行政记过,而2次记过可以收监执行的强制措施;而对违规保外就医和管制的社区服刑人员,违反规定的则可以按照《治安管理处罚法》予以治安罚款或治安拘留。

(三)提高我县社区矫正工作威慑力和管控力的浅见

社区矫正工作威慑力和管控力是相辅相成的,威慑力体现执法主体自身内部能力和外在形象,而管控力反映在具体工作的运作机制和管理手段。我们应该着力强化“公正执法、严格监管、人性矫正”,通过建章立制,弥补法律滞后的现象,提高我县社区矫正的威慑力和管控力。

1.强化队伍的矫正能力建设,准确把握非监禁刑执行尺度

一是加强执法能力。社区矫正是刑罚执行工作,基层矫正干警应在工作中坚持原则,树立执法意识,准确适用刑罚。明确与社区服刑人员之间的管理与被管理关系,规范自身的言行,树立在社区服刑人员中的威信,保证非监禁刑执行工作依法矫正,严格按照规定实施。二是加强业务能力。把握社区矫正工作的重点环节,不断提高队伍业务素质,通过培训、自学、以会代训、工作实践等形式,掌握社区矫正的适用、衔接、社区服刑人员的监督教育等方面知识,确保执法、监督管理、教育等工作顺利开展,保证矫正工作“严而有据,宽而有度”;三是加强联动能力。社区矫正是一项社会综合性工作,基层矫正干警要与公、检、法等部门加强联动,利用成员单位在执法工作中资源,在社区服刑人员判决、报到、谈话、教育、劳动、走访等环节,借助他们的优势,弥补司法所职能的弱势,提高矫正工作的规范性和严肃性,保证矫正工作的执行力度。

2.建立高效的矫正监管平台,提升对社区服刑人员的管控强度

一是推进“政社互动”监管平台。充分利用村社区矫正帮教小组、屯(组)社区矫正联络员和社区服刑人员的亲戚(保证人)力量,推进实现“政社互动”管理新模式。人员由基层矫正干警、公安责任民警、社区矫正工作协管员、村民委干部、组干、社区服刑人员家属或亲属五方面的力量组成,通过加强专群结合的管控网络,整合社会资源,做到对社区服刑人员进行全方位监管;二是加强“移动定位”监管平台。在现有的矫正信息管理系统中,提高定位手机配备的覆盖率,充分发挥手机卫星定位的功能,实现全天候对社区服刑人员的跟踪,切实掌握他们的动态情况和活动轨迹,并通过短信督促社区服刑人员履行矫正规定,做到对社区服刑人员的动态监管;三是整合“社会资源”监管平台。充分利用我县村(社区)建立的护治安联防资源,把社区服刑人员的监督帮教工作向基层一线延伸,通过零距离的走访,面对面帮教,加强对社区服刑人员的管控,从而能在第一时间掌握被帮教社区服刑人员的动态情况,实现对社区服刑人员的无缝管控。

3.完善科学的矫正运作机制,突出矫正工作的行刑力度

一是规范矫正宣告机制,增强社区服刑人员的服刑意识。基层矫正干警对新入矫的社区服刑人员,应组织公安派出所民警、司法所人员、村(社区)人员、志愿者及社区服刑人员本人到场,在挂有国徽的矫正宣告室进行。入矫宣告时,应全体起立,由司法所工作人员宣读《社区矫正入矫宣告书》,并让社区服刑人员当场签署姓名。整个过程严肃而神圣,起到一定的威慑作用;二是建立分类教育机制,强化社区服刑人员的思想改造。社区矫正的教育工作是社区矫正工作的灵魂,通过开展社区矫正规定、法律、思想道德、心理等系列教育,不断提高社区服刑人员的思想认识。从而促进社区服刑人员以正确的姿态对待社区矫正工作。同时通过分类管理进行分类教育,对社区服刑人员开展针对性教育,避免交叉感染,强化服刑意识。三是严格考核奖惩机制,加大社区服刑人员惩处力度。基层矫正干警要充分运用计分考核手段,严厉打击社区服刑人员的违规违纪现象。对不按时报到、不服管、不遵守矫正制度的社区服刑人员,要通过与公安、法院等部门联系,采取严格的处罚手段;对那些脱管、漏管对象,要及时联合公安派出所查找,根据情节严重情况,予以司法惩处。通过加大处罚力度,让社区服刑人员体会法律的威严,端正矫正思想和态度,同时对其他对象起到很好的威慑和警示作用。  

4.打造规范的矫正硬件基础,提高矫正工作的形象高度

一是建立规范的矫正场所。按照规范化司法所标准,加大对基层矫正干警办公用房、人员、设备的投入,统一制作规范的上墙公示制度。司法所内设置专门的矫正办公室、谈话室,入矫宣告室,内部设置要统一、严肃。二是打造过硬的矫正队伍。本着打造一支政治过硬、作风正派、业务精良、责任性强的专职社区矫正工作者队伍;三是狠抓矫正作风。严格执行社区矫正工作纪律,当社区服刑人员有不正当要求时,要及时明确自己的立场,树立良好的职业道德和工作纪律。

笔者坚信,只要我们心中有法,把做好社区矫正工作时时刻刻放在心上,把提高自身业务素养作为做好矫正工作的出发点,我想一切都会迎刃而解。对社区服刑人员的威慑力和管控力来自我们自身对业务的熟知度,也就是我们常说的“有理不在声高”。(作者系广西壮族自治区那坡县司法局社区矫正科 黄国仙)




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