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县级社区矫正机构建设之刍议

发布时间:2016-04-09 20:49:15     访问量:767

作者:大冶市社矫局  张文进

2014年8月27日,“两高两部”下发了《关于全面推进社区矫正工作的意见》,要求切实加强社区矫正机构和队伍建设,重点加强县级司法行政机关社区矫正专门机构建设,切实承担起社区矫正工作职责。同年8月30日,湖北省委省政府“两办”下发了《关于全面推行社区矫正工作的意见》,要求壮大社区矫正工作力量,通过各种形式充实各级司法行政机关社区矫正机构和司法所社区矫正执法人员力量,推进社区矫正工作队伍职业化、专业化和正规化建设。根据上述文件精神,结合大冶社区矫正工作实际,就加强县级社区矫正机构建设谈谈自己肤浅的看法。

一、现行县级社区矫正机构的设置模式

根据《社区矫正实施办法》第三条的规定,目前全国各地县级社区矫正机构分为县级司法行政机关社区矫正机构、司法所两个层级,其中,县级司法行政机关社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。

根据该条的规定,在当前的社区矫正工作实践中,日常管理工作全部由司法所承担,社区矫正局或社区矫正办仅负责审核调查评估意见书、报到登记、司法奖惩审批等。

二、现行县级社区矫正机构设置模式的利弊

(一)现行县级社区矫正机构设置模式的优点

第一,有利于发挥司法所的工作经验。作为县级司法行政机关的派出机构,根据司法部的规定,司法所具体承担人民调解、法律宣传、安置帮教等九项工作任务,在工作中积累了丰富的基层工作经验。司法所承担社区矫正日常工作,能够充分发挥专门机关与地方政府两个方面的优势,便于司法所利用长期积累的工作经验,协调辖区资源和发动人民群众支持、参与社区矫正工作。

第二,有利于借鉴刑满释放人员帮教经验。司法所长期从事刑满释放人员帮教工作,具有丰富的帮教工作经验。社区矫正与安置帮教,其工作对象分别是正在服刑的人员和刑满释放人员,除了管理模式不同外,在帮教理念、帮教方法、帮教内容、帮教目的上是一致的,后者的经验完全可以为前者复制。

第三,有利于全面推进司法所规范化建设。中央虽然推动了“两所一庭”建设,但长期以来,司法所的建设未受到应有的重视,人员偏少、经费短缺、装备落后的面貌仍然存在。县级司法行政机关可以借助各级党委政府重视社区矫正的契机,全面推进司法所规范化建设。

第四,有利于县级司法行政机关社区矫正机构统筹协调。由于司法所承担了日常管理工作,县级司法行政机关社区矫正机构可以在宏观管理层面统筹推动县域内的社区矫正工作的均衡开展。同时,可以集中精力做好部门协调、评估意见审核、司法奖惩、执行收监等工作。

(二)现行县级社区矫正机构设置模式的弊端

第一、与刑诉法的要求不符。刑诉法第二百五十八条规定:对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。从该条的字面解释分析,结合《社区矫正实施办法》及其他规范性文件,不难看出刑诉法所称的社区矫正机构应当是指县级司法行政机关社区矫正机构,即通常所说的社区矫正局或社区矫正办,而不是司法所。司法所作为县级司法行政机关的派出机构,显然不是刑诉法所称的社区矫正机构。

第二、与刑罚执行的要求不匹配。主要表现为司法所基础设施薄弱、工作力量不足、队伍素质相对较低。以笔者所在的司法局为例,全市共有司法所15个,其中1人所3个,2人所5个,3人所7个。15个司法所中,虽然有14个司法所有独立的办公用房,但仅有3个司法所有业务用房。从队伍建设来看,司法所工作人员的业务能力和文化素质整体偏低,难以适应社区矫正工作的要求。在业务装备方面,全市仅有3个司法所有工作用车。在经费保障方面,除了几个经济基础较好的乡镇的司法所经费能保障外,大部分司法所工作经费严重不足,特别是司法所与法律服务所分离后,经费问题成了困扰司法所工作的头等问题。

第三、与正在推行的户籍制度改革相背离。一是不利于社区服刑人员在县域内的正常流动。在人口大量流动的时代,我国滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状态,由此导致了严重的社会与政治问题。2014年7月30日,国务院正式公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。截至2015年9月21日,国务院的意见出台以后,现在全国已经有24个省区市出台了具体的实施意见。综合各地方案来看,建立居住证制度成为各地“标配”。而目前司法所管辖范围太小不能满足社区服刑人员最基本的流动要求。如社区服刑人员基于婚姻、工作、读书等合法理由申请居住地变更,以目前的管理模式,迁出地司法所肯定会积极支持迁出,但出于各方面的因素,迁入地司法所往往以不是辖区居民或租住时间不符合规定为由拒收,需要县级社区矫正机构进行协调解决。二是不利于管理资源的优化配置。目前,全国各地县级司法局基本上是以社区服刑人员居住的乡镇、街道作为司法所管辖的划分标准,此标准虽然方便了社区服刑人员接受社区矫正,但造成了司法所之间工作量的严重失衡,浪费了稀缺的管理资源。还是以笔者所在司法局为例,全市15个司法所中,有的司法所管理的社区服刑人员达到60多人,但有的司法所管理的社区服刑人员仅1人或3人。

第四、不利于社区矫正队伍职业化、专业化和正规化建设。近年来,中央、省各级均要求推进社区矫正工作队伍职业化、专业化和正规化建设。司法所目前的现状是人少事多装备差,一个人要承担多方面的工作,特别是人民调解工作花费了司法所大量的精力。由于工作太多,只能是哪项工作上面催得紧,就先完成哪项。对于社区矫正工作,司法所也只能尽量安排一个人专门或者侧重来做,导致了社区矫正队伍无法保证稳定。如果将司法所定位为社区矫正执行机构,很难推进队伍职业化、专业化和正规化建设。

三、重新设置县级社区矫正机构模式,建立专门县级社区矫正队伍的必要性

第一、是贯彻落实十八届三中、四中全会精神和全省社区矫正安置帮教工作会议精神的重要举措。十八届三中全会提出健全社区矫正制度,十八届四中全会提出制定社区矫正法,完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。2016年全省社区矫正安置帮教工作会议提出,要大力推进社区矫正管理教育中心建设,强化县级社区矫正机构职能,探索县级社区矫正机构“四统一”工作模式(2016年在全省全面推行由县级社区矫正机构统一调查评估、统一入(解)矫宣告、统一严管、统一集中教育,集中行使重要的刑罚执行)。这对完善社区矫正制度,加快社区矫正立法,全面推进社区矫正工作提出了新的更高的要求,也是社区矫正机构设置和社区矫正队伍设建设的重要遵循。现行的社区矫正执行体制,存在执行主体权责分离、矫正局(办)与司法所之间关系不明晰等诸多弊端,导致社区矫正在有的地方流于形式,严重影响了刑罚执行的惩罚性、权威性和严肃性。因此,重新设置县级社区矫正机构模式,建立专门县级社区矫正队伍势在必行。

第二、是正确执行刑诉法的必然要求。如前所述,刑诉法规定社区矫正由社区矫正机构负责执行。从规范性文件的位阶看,刑诉法的效力在《社区矫正实施办法》之上。从两个规范性文件的发布时间分析,《社区矫正实施办法》于2012年1月10日由“两高两部”联合颁布,同年3月1日起施行;刑诉法根据2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议作出《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》第二次修正,自2013年1月1日起施行。根据高位法优于低位法、后法优于先法的原则,社区矫正职责应当由县级司法行政机关社区矫正机构承担。目前的县级社区矫正机构、司法所共同承担的模式是与法律相冲突的。

第三、是社区矫正队伍职业化、专业化和正规化建设的必由之路。与司法所分离的这支队伍的工作人员及工作内容相对稳定,极其有利于矫正经验、矫正知识的积累与更新。同时,也有利于人员的统一调配、业务的统一安排、工作的统一指导和技能的统一培训,从而保证社区矫正执法标准在本县域内统一规范,符合行刑一体化的要求。

第四、是合理配置司法行政资源的有效方法。司法所在乡镇、街道中担负着艰巨而繁重的工作,社区矫正仅是司法所九项职责中的一项。如果将社区矫正从司法所工作任务中剥离,既可以消除司法所工作人员普遍存在的有责无权还要担责的顾虑,也可以充分发挥司法所人民调解、法律宣传等职能,心无旁骛地开展人民调解等工作。同时,通过建立职业化、专业化社区矫正队伍,有利于打破乡镇、街道界限,便于县级社区矫正机构按社区服刑人员的数量统一均衡调配,有效预防僧多粥少或者僧少粥多的不均衡问题。

第五、是提高当前社区矫正队伍综合素质的必然选择。目前,县级司法局特别是司法所人员的综合业务素质较之以往有了很大的提升,但仍然存在一些不容易忽视的问题,如年龄偏大、文化程度不高、缺乏专业知识等客观问题,严重制约了社区矫正工作的正常开展。组建新的职业化、专业化的社区矫正队伍,可在人员招录时进行严格把关,同时在上岗前进行必要的法律法规培训,确保这支新的队伍政治过硬、业务过硬、作风过硬、纪律过硬。

四、重新设置县级社区矫正机构的构想

县级社区矫正机构如何设置,浙江省天台县司法局进行了有益的尝试,并取得了良好的效果。2012年,该县司法局成立了县级社区矫正监管大队。2014年7月18日,该县司法局在已成立社区矫正监管大队的基础上,按片块化、全覆盖原则成立执法中队,依照“队建制、专职化、网格化、全覆盖”的社区矫正执法机构管理新模式,将社区矫正工作从原有的司法所职能中“纯化”出来,打造社区矫正“专人、专职、专业”三专执法队伍,在县域范围内建立了直属、城区、平街、白鹤和苍山五个执法中队。天台模式得到了司法部社区矫正局、浙江省司法厅以及长期关注社区矫正发展的上海政法学院刘强教授的充分肯定。

借鉴天台模式,结合黄石地区实际。笔者认为县级社区矫正机构应分两个层级设置。

在县级层面,设立社区矫正局,同时成立社区矫正执法大队,社区矫正执法大队与社区矫正局实行两块牌子、一班人员,人员配备不少于5人,设局长(大队长)、政委、副局长(副大队长)职数各一名。

在乡镇层面,根据片块化、全覆盖原则成立执法中队。具体到笔者所在的县级市,可设立直属中队、城区中队、灵乡中队、保安中队、殷祖中队等五个社区矫正执法中队。5支执法中队在市社区矫正执法大队的领导下,具体负责管辖范围内社区服刑人员的日常监督管理和教育帮扶工作。司法所负责配合执法中队开展工作。

执法中队工作人员不少于5人,设中队长1名,指导员1名。工作人员中具有政法专项编制人员不少于2人,负责执法工作;事业编制人员和社区矫正社会工作者不少于3人,协助开展社区矫正日常管理工作。

执法中队的政法专项编、事业编人员可通过司法局内部调剂、公开招录等方式解决。社会工作者可按照司法部等六部委《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》和黄石市人民政府办公室《关于印发黄石市政府购买服务管理办法(暂行)的通知》的规定,公开择优向社会力量购买社区矫正社会工作服务。

为了保证执法中队正常开展社区矫正工作,还应当为其提供必要的办公、业务用房,并配备必要的交通工具和执法装备。关于办公、业务用房,在执法中队成立初期,可选择与办公用房条件较好的司法所合暑公办,到条件成熟时可采用政府划拨或立项建设的方式解决。


                         


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