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社区矫正检察监督运行机制研究

发布时间:2016-04-13 13:17:19     访问量:429

来源:北京检察网 作者:杨秀莉  李菲

内容摘要:我国于2003年开始社区矫正试点工作,到刑法修正案(八)才首次将社区矫正作为一种非监禁刑罚执行方式明确规定下来,经历了不断探索和实践的过程,检察机关作为国家法律监督机关,在参与过程中发挥着重要的作用。社区矫正检察监督仍存在诸多问题,应注意以下几个方面:从执法理念上,找准检察机关在社区矫正工作中的定位,明确独立监督者的角色。在监督主体上,设立明确的社区矫正检察监督机构。在监督的内容上,应在立法层面加以明确和细化。在监督的范围上,对社区矫正的裁决、交付、管理、变更、终止等环节实行全方位监督。在监督的方式上,综合运用调查知情权、社区矫正建议权、检察建议权、职务犯罪侦查权,确保监督效果。

关 键 词:社区矫正  检察监督   运行机制

社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。[①]社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是刑罚执行制度的有机组成部分,它顺应现代刑法科学和刑罚文明的发展潮流,可以充分利用社会资源,增强对罪犯教育改造的针对性,有效降低刑罚执行成本,提高教育改造的质量,有利于预防和减少犯罪,维护社会的长治久安。

一、我国社区矫正工作开展的历史演进

随着我国经济社会的不断发展与社会主义民主法治建设的不断加强,如何进一步开展刑罚体制的改革与创新,探索更有益的方式对待犯罪和犯罪人,如何提高教育改造质量、合理配置行刑资源、增强刑罚执行效能等方面的问题,越来越受到人们的广泛关注。2002 年初, 司法部组成了社区矫正制度研究课题组, 对国内外的经验和做法进行了大量的深入研究,于同年8月形成了《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》。2003年7月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,确定在北京、上海等6个省市的部分地区开展社区矫正试点工作。2005 年初,将社区矫正试点范围扩大到涵盖东、中、西部的18 个省市。到2007年,社区矫正试点工作已在全国24 个省市的102个地市展开。2009年随着《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的出台,社区矫正工作在全国铺开。2011年2月,十一届全国人大常委会第19次会议表决通过的《刑法修正案(八)》,将社区矫正写入刑法。为进一步规范社区矫正工作,2012年1月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在总结各地实践经验的基础上,联合制定了《社区矫正实施办法》。2012年3月,新刑诉法将原217条修改为258条,规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由矫正机构负责执行。”

目前,按照我国的相关法律规定及司法实践,社区矫正工作中各机关的分工是:人民法院依法对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或决定;监狱、看守所等羁押场所依法准确适用暂予监外执行措施;司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作,乡镇街道司法所具体承担社区矫正的日常管理工作;公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理;人民检察院加强法律监督,完善刑罚执行监督程序,保证社区矫正工作依法、公正地进行。[②]

二、社区矫正检察监督的进展与难点

社区矫正检察监督是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯, 置于社区内进行教育矫正、监督管理过程进行的监督。它包括发现违法问题的方式和纠正违法问题的方式。[③]人民检察院是国家的法律监督机关,社区矫正检察监督是检察机关刑罚执行监督的重要组成部分,是检察机关参与社会管理创新的重要举措。《社区矫正实施办法》第2条规定:“人民检察院对社区矫正各个执法环节依法实施法律监督。”最高人民检察院颁布的《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》明确指出:各级检察机关要认真履行检察职责,积极参与社区矫正试点和推广工作,促进建立适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系。完善对社区矫正进行法律间的的方式和措施,依法开展对社区矫正各执法环节的法律监督,防止和纠正脱管、漏管等问题,促进社区矫正工作依法规范开展。

上海是国内最早开始社区矫正试点工作的地区。上海市人民检察院在2003年发布的《上海市检察机关参与社区矫正工作试行办法》中明确规定了上海市检察机关参与社区矫正工作的主要职责、职能部门及十四项具体的监督情形等。[④]而北京市人民检察院在2004年与其他部门联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的意见》及《社区矫正对象衔接规定(试行)》中也明确规定了“检察院要加强执法监督,对不符合法律规定的问题提出检察建议”,“在判决、移交、教育、奖惩、解除等环节中,充分发挥检察监督作用”,“人民检察院依法对社区矫正对象的接收工作实行监督”等内容。除此之外,还有一些部门规章以及地方性法规都对检察机关的社区矫正法律监督权做出了规定。近年来,各试点地区检察机关围绕如何做好社区矫正法律监督工作做了大量积极探索和有益实践。如:建立社区矫正检察监督站、社区矫正检察联络室,明确其工作职能,实现面对面、直接监督;建立与综治部门、人民法院、公安机关、司法行政机关的联席会议制度,实现无缝对接、同步监督。[⑤]实行“三必谈”的约见检察官制度,及时了解社区矫正人员的思想动态、改造情况和日常生活等情况,切实加强社区矫正人员的监管和权益维护;[⑥]定期专项检察与随时检察相结合,通过走访派出所、司法所,查阅档案、约见社区服刑人员等多种形式,发现违法情形,及时提出纠正意见。从2003年社区矫正工作试点实行,到2005年推广到全国18个省市,这些地区重新犯罪率、刑事发案率等明显下降,这与检察机关积极开展法律监督工作密切相关。鉴于我国社区矫正工作尚处于初步发展阶段,无论从观念、制度和实践上都存在不少问题,给社区矫正检察监督工作带来新的课题,也面临着诸多不足与难题。

(一)监督理念亟待转变,对检察机关参与社区矫正的自身角色定位不明。

在现阶段的社区矫正中,检察机关对社区矫正往往扮演参与者的角色,重配合轻制约,分不清是监督者还是执行者,对矫正对象在社区中正常生活过度干预或者使矫正对象处于放任脱管的状态。

(二)有关刑罚执行监督法律规定过于原则,缺乏严密性和明确性。

虽然刑法修正案中明确规定了社区矫正制度,但只是概念的引入,并没有程序性的详细规定,使得社区矫正的执行等一些工作缺乏法律依据和可操作性,许多地方只能根据现有的《通知》和《意见》制定相应的社区矫正地方性立法和规范性文件。此外,对于检察机关在社区矫正的法律监督中拥有哪些权力,应尽哪些义务,通过何种途径行使权力,监督的对象,矫正对象申诉的处理等问题,法律无明确规定,容易导致检察监督工作变得随意和不规范。 

(三)检察监督方式单一,监督内容更须拓展。

目前,由于承担社区矫正法律监督的人员不足,监外执行监督的模式以书面审查为主,走访抽查为辅,每年有针对性地开展个别专项检察为补充,监督的重点往往只是法律手续及矫正对象的交接是否及时到位,是否存在脱管、漏管的情况,至于矫正对象的平时表现、矫正工作者的日常工作,都难以做到经常化的监督,使监督的效果受到影响。同时,在监外执行法律监督过程中,也在一定程度上存在不敢监督、不善监督、监督不到位的问题;如有的干警担心提出纠正意见后,会与被纠正单位搞僵关系,影响到今后工作的开展,从而在具体工作中重配合协作、轻监督制约。

(四)检察监督的职权有限性, 降低了监督的实际效果。

在大陆法系国家, 为保证刑法的实施, 通常对检察机关的职权作出比较全面、明确的规定。如德国和日本的刑事诉讼法都明确规定, 检察官在指挥执行的过程中可以充分运用法律赋予的相应手段; 法国的检察官和检察长则有权直接动用公众力量, 确保判决的执行。但是, 我国检察机关执行环节的检察监督规定,如果发现违法的情况, 应当通知执行机关纠正。其方式无非是发出检察建议或者纠正违法通知书, 且没有相应的法律执行力, 被监督单位可执行也可不执行, 因没有赋予检察机关相应的处置权以追究相关单位或责任人的责任。检察监督职权的有限性, 影响了法律监督的法律效果和社会效果, 同时也影响了检察机关的形象和权威。[⑦]

(五)检察监督滞后,影响监督力度。

现阶段,检察机关的监督基本上是人民法院或监狱管理局作出裁定或决定后的事后监督,虽然检察机关可以提出纠正意见,但由于提出纠正的时间可能超过法定期限或是有的罪犯已经根据裁定减去余刑或被假释,从而给监督工作带来难度,而且法律对生效的减刑、假释、暂予监外执行的裁定抗诉程序的缺失直接影响了监督的力度和效果。[⑧]

三、检察机关对社区矫正实施法律监督运行机制的构建

(一)从执法理念上,找准检察机关在社区矫正工作中的定位,明确独立监督者的角色。

理念的正确确立,往往决定着行动的定位与走向。检察机关对社区矫正的法律监督应当树立正确的监督理念,将监督者与矫正者、执行者的概念分开。检察机关是以监督者的身份来参与和监督社区矫正工作,不能定位错误代行职责,不然就容易越俎代庖。要处理好检察监督与社区矫正决定权、执行权之间的关系,避免在办案中扮演司法行政人员的角色。要围绕被矫正人员能得到很好的教育改造,促进犯罪心理改变和恶习的矫正,以法律监督者的身份参与社区矫正工作。

(二)在监督主体上,设立明确的社区矫正检察监督机构。

在检察院的内设机构中,监所检察部门具有专门性的刑罚执行监督职责。由于实践中,只有少量监所部门的人员对社区矫正工作实施法律监督,尚未真正形成专业化的监督指导机构。各级检察机关应尽快在社区矫正试点地区设置相应的派出机构,其职能是依法对各种社区矫正措施与各运行环节、社区矫正机关及其工作人员执行职务、社区矫正服刑人员及社会公众权利保障等进行全程检察监督,以确保社区矫正工作依法进行。[⑨]

(三)在监督的内容上,应在立法层面加以明确和细化。

社区矫正检察监督的主要内容就是矫正措施和矫正程序的合法性,可以具体规定为如下方面:(1)被矫正人员的法律文书及有关材料是否及时送达相关机关;交付执行的法律文书是否符合法律规定( 如是否发生法律效力, 是否不完备、是否存在错误);(2)被矫正人员是否符合法律规定的法定条件, 作出的决定是否符合法定程序; (3)被矫正人员是否被告知必须遵守的法律、法规和权利、义务;(4)对被矫正人员开展矫正是否按照法律文书规定的期限;(5)对被矫正人员是否建立监管和矫正档案、落实监管及矫正措施; 被矫正人员是否有脱漏管或下落不明的情况;(6)对被矫正人员提请减刑及其他执行变更、执行终止的活动是否符合法律规定; (7)被矫正的条件消失的, 执行机关是否依据法律规定予以及时处理; 期限届满的, 是否按期发放相关文书并通报相关机关; (8) 被矫正人员迁居或死亡, 执行机关、社区矫正机构是否及时向相关机关移送材料、通报情况; (9) 社区矫正人员的渎职侵权、贪污贿赂等违法、犯罪行为; (10)其他应当由检察机关提出纠正的情形。[⑩]

(四)在监督的范围上,对社区矫正的裁决、交付、管理、变更、终止等环节实行全方位监督。

1、裁决环节。社区矫正是一种不剥夺自由的开放式行刑方式,因而成为众多犯罪及其家人追逐的目标。试点实践中出现的滥用社区矫正行为主要有:(1)社区矫正被滥用为平衡各方关系的工具;(2)社区矫正被待价而沽,作为权钱交易的砝码,成为一些部门公开创收的门路,或成为某些掌握司法资源的人暗中的敛财之道;(3)社区矫正成为解决某些罪与非罪疑案的折中办法。[11]检察机关在实施法律监督时,一方面可以通过抗诉和查处职务犯罪的方式规范社区矫正的决定权的使用,另一方面也可以形式量刑建议权,引导审判机关依法落实宽严相济刑事政策。

2、交付执行环节。促进交付执行的各个环节有效衔接,要注意防止和纠正因不依法、不及时交付等原因造成监外执行罪犯的“漏管”。实践中,涉及异地交付执行监督的问题,检察机关要建立对口联系、衔接机制,重点监督“见人不见档”、“见档不见人”和“人档都不见”的脱节现象,使矫正对象一走出法庭、看守所,便由社区矫正机构接受,避免因为各执法单位因衔接失误造成的脱管、漏管现象。

3、执行环节。社区矫正的执行环节担负着行为矫正、教育帮扶、使服刑人员重新社会化的重任。在执行环节存在的主要问题有:(1)对社区服刑人员正常生活的过度干预。如强迫被矫正对象从事超强度的公益劳动, 甚至带服刑人员到狱警自己家中从事义工等;(2)不当侵犯被矫正对象的合法权益的行为, 如滥用行政权限制被矫正对象的人身自由, 对被矫正对象进行变相体罚等。(3)忽视社区矫正惩罚性的问题。社区矫正尽管其惩罚的严厉性远低于监禁刑, 但惩罚性仍然是其首要功能。在社区矫正试点中, 部分地区已然出现了严重忽视惩罚性的问题, 认为社区矫正就是对被矫正对象进行教育矫治和帮扶救济, 社区矫正的惩罚性功能严重缺失。这将有可能引起社会公众尤其是受害人对社区矫正制度的质疑或抵触, 有悖预防犯罪目的和社会公平正义的客观要求, 导致社区矫正方向性偏离。[12]

4、执行变更环节。加强对执行机关是否对在接受监督管理矫正期间违反法律、法规和有关监管规定的监外执行罪犯依法给予处罚,是否对暂予监外执行条件消失的监外执行罪犯依法收监执行,以及是否对符合减刑条件的监外执行罪犯予以减刑等进行监督。

5、终止环节。加强对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利,或者执行期间死亡的监外执行罪犯依法按期履行相关手续等进行监督。

(五)在监督的方式上,综合运用调查知情权、社区矫正建议权、检察建议权、职务犯罪侦查权,确保监督效果。

1、调查知情权。调查权对于检察机关履行法律监督职责而言, 具有根本性和基础性的功能, 是检察机关其他各项职权有效行使的前提和基础。可以说, 检察机关享有调查权是检察机关履行法律监督职责的先决条件。[13]在社区矫正检察监督工作中,应当赋予检察机关调查知情权,通过查阅档案、与矫正对象约谈、建立信息共享平台等手段进行调查活动,进而确认违法事实或实施法律不当情况存在的,应当及时提出纠正意见,督促执法机关改正,以保障法律的正确实施。

2、社区矫正建议权。社区矫正建议权是人民检察院量刑建议权的延伸,检察机关对刑事被告人提起公诉时,对于情节轻微、人身危险性较小、符合法定的社区矫正适用条件的被告人,可以提出社区矫正量刑建议。如果人民法院拒绝采纳,其作出的判决明显不公的,检察机关可以通过抗诉的形式行使监督权。

3、检察建议权。检察建议是我国检察机关履行法律监督职能的重要手段。对于在社区矫正工作中发现的问题,检察机关通常可以采取纠正违法或检察建议两项法定监督手段予以纠正。具体而言,检察机关可视发现问题的性质及严重程度,采取不同的监督方式予以纠正。如:对于社区矫正工作主体的违法违规行为,可采取口头纠正违法或《纠正违法通知书》的方式予以纠正;对于社区矫正工作主体存在的技术性差错或在执法工作过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的,则可以采取口头检察建议或《检察建议书》的方式予以纠正。当然,无论采取那种监督方式,都需要结合限期反馈、调查回访、责任追究等后续手段对被监督对象的整改落实情况予以跟踪监督,以确保监督效果。

4、职务犯罪侦查权。在社区矫正工作中,对于不符合社区矫正条件的对象实行社区矫正,对于应当适用社区矫正却不适用的行为;玩忽职守导致被矫正对象重新犯罪的行为;矫正人员不履行监管职责,导致被矫正对象脱离监控,造成严重后果的行为;徇私舞弊、利用职权报复陷害导致严重后果的行为;非法拘禁、刑讯逼供的行为;利用社区矫正的职务便利贪污受贿的行为,检察机关都依法享有立案侦查权,必须坚决查处并追究相关人员的法律责任。[14]

(六)重视社区矫正机构的变化积极加强与公安、司法行政等职能部门的协调配合。

公安机关、司法行政机关在社区矫正工作中具有丰富的司法实践积累,在社区矫正工作中承担着重要的监督管理职责。按照1996年刑诉法的规定,对于被判处徒刑缓刑的罪犯,由公安机关交所在单位后者基层组织予以考察;对于被假释的罪犯,在假释考验期限内,由公安机关予以监督;对于暂予监外执行的罪犯,则由居住地的公安机关负责监管,基层组织或者犯罪的原所在单位协助进行监督。实践中,公干机关由于承担了治安挂历、应对突发事件和刑事侦查等多项工作任务,案多人少矛盾突出,对监外执行罪犯的考察、监督很难落到实处。新刑诉法将原217条改为258条:对被判处管制、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行;原218条改为259条:对被判处剥夺政治权利的罪犯,由公安机关执行。执行期满,应当由执行机关书面通知本人及其所在单位、居住地基层组织。

检察机关针对个别社区服刑人员拒绝接受矫正,不遵守矫正制度的情况,建议公安机关发挥职能作用,加大管理力度,增强震慑力;针对监狱或法院送达的法律文书和矫正材料有时找不到人的情况,建议监狱或法院除标明住址外,将其本人或亲属的联系电话标明,以便于查找;针对外省、市法院回京的剥权人员、假释人员、暂予监外执行人员不能及时接收问题。建议公安机关收到服刑人员释放的法律文书后,及时将法律文书复印后转交司法所,并教育出监的社区服刑人员及时到司法所报到接受矫正;针对部分剥权类社区服刑人员不遵守矫正制度或较容易出现脱管现象的情况,建议公安机关加大管理和查找的力度,并由司法所协助教育和查找。针对部分社区服刑人员亲属不配合工作的情况,应充分发挥社区居委会和社会志愿者的作用,对宣告缓刑的社区服刑人员亲属不配合工作的情况,建议人民法院对其本人和亲属进行训诫或谈话。


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* 杨秀莉,北京市石景山区人民检察院副检察长;李菲,北京市石景山区人民检察院研究室,助理检察员。地址:北京市石景山区古城南里石景山区人民检察院。 

[①] 《关于开展社区矫正试点工作的通知》(司发[2003]12号),2003年7月10日印发。

[②] 任焕:“中美社区矫正比较”,载《法制与社会》,2009年第1期(中)。

[③] 林礼兴:“社区矫正法律监督方式:定期检察和随时检察”,载《检察日报》,2010 年3 月22 日。

[④] 陈义华、龚宜:“论检察机关在社区矫正工作中的地位及作用”,载《法治论丛》, 2005年第5期。

[⑤] 摘自由第20期全国基层检察长轮训办部分学员和国家检察官学院部分教师参加的“三项重点工作”系列研讨的讲话。

[⑥] 摘自石景山区人民检察院制定的《社区矫正检察联络室工作细则》。

[⑦] 钟文华、王远伟:“社区矫正检察监督研究”,《中国刑事法杂志》,2010(11).

[⑧] 曲虹、邹时楠:“当前刑罚执行监督工作中的问题及解决之道”,《人民检察》,2004(6)。

[⑨] 杨家庆、肖君拥:“人民检察院社区矫正监督权诠释”,《人民检察》,2006(5)。

[⑩] 王恩海:“社区矫正的检察监督”,《法学》,2007(8)。

[11] 何斐明、龚卫清:“检察机关介入社区矫正工作的问题及对策”,《法治论丛》,2007 年第1 期。

[12] 武玉红:“社区矫正的惩罚性不容忽视”,《探索与争鸣》,2009年第7 期。

[13] 张智辉:“论检察权的构造”,《国家检察官学院学报》,2007 年第4 期。

[14] 杨家庆、肖君拥:“人民检察院社区矫正监督权诠释”,《人民检察》, 2006年第3期(上)。


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