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基层社区矫正工作法纪风险防范研究

发布时间:2016-04-13 13:21:32     访问量:774

来源:泸州市司法局 (纳溪区司法局  查耀煌  黄丹)

社区矫正是在党委政府领导下,以司法行政机关为执法主体,相关部门各司其职、全社会共同参与的非监禁刑罚执行方式。经法定司法程序确定后,对“被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行、法律规定的其他罪犯”这五类罪犯实行社区矫正,使其在宽泛的社会环境和良好的社区、家庭环境中服刑,接受教育矫正,积极的树立其与社会相符的价值观和行为准则,从而进一步预防再犯罪,有效的维护社会稳定,是社区矫正工作的重要意义所在。

社区矫正作为一种非监禁刑罚执行活动,在我国经历了2003年开始试点、2005年扩大试点、2009年全面施行和2014年全面推进等四个阶段。2011年5月1日起施行的刑法修正案(八)首次将社区矫正写入刑事立法,2013年1月1日起修改后的刑事诉讼法明确规定了社区矫正有关内容。2012年3月,《社区矫正实施办法》颁布实施后,明确规定“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作;县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助;司法所承担社区矫正日常工作”,同时规定“在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,这就意味着基层司法行政机关成为非监禁刑罚执法主体,基层司法行政机关社区矫正工作人员在没有明确警察身份的前提下成为执行刑罚的高风险群体,同时,也给基层司法行政纪检监察工作提出了新的更高要求。

对此,笔者作为基层司法行政纪检监察干部,就基层社区矫正工作中面临的法纪风险,尤其是如何有效的预防职务犯罪,防范基层社区矫正执行和监管中可能发生的法律和廉政风险问题,结合近年来泸州市纳溪区司法局的探索和实践予以研究,供同行参考。

一、基层社区矫正执法监管面临的新形势新要求

2015年4月,最高人民检察院部署开展了为期3个月的社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动,专项整治和纠正“社区服刑人员又犯罪”、矫正工作脱管漏管等失职渎职行为。其中,在2015年4月16日最高检召开的新闻发布会上,新闻发言人详细列举了司法实践中导致社区服刑人员脱管、漏管的12种主要情形,有8项跟司法行政机关是否履职尽责有关;同时,通报了4起社区服刑人员脱管漏管又犯罪的典型案例,有2起负责其社区矫正工作的司法所干部被追究刑责。最高检的新闻发言人特别强调,“在开展核查纠正社区服刑人员脱管、漏管以及刑罚变更执行监督工作中,检察机关要注意发现有关人员徇私舞弊、圈钱交易、失职渎职线索,既要办理社区服刑人员再犯罪案件,也要深挖背后可能存在的职务犯罪”。

2015年5月,四川省检察院出台在全省检察机关开展社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动的实施方案,也详细列举了社区服刑人员虚管的14种情形,提出推动社区矫正检察由每年两次定期专项检察向日常检察转移,这些均释放出各级检察机关强化社区矫正执法监督、维护刑法权威性和严肃性以提升司法公信力的强烈信号。

由此可见,社区矫正工作执法监管不是“真空”,司法行政机关在深刻领会相关精神,履职尽责的基础上,亟须建立社区矫正工作职务犯罪惩防体系,基层社区矫正执行和监管中的法纪风险防范措施亟待完善。

二、社区矫正执法和监管中的法纪风险

(一)法律风险梳理

1.渎职罪。渎职罪是指国家机关工作人员利用职务上的便利或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,妨害国家机关的正常活动,损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖,致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。2013年1月初,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》发布,释放出从严惩处渎职犯罪的信号,致死1人以上应定罪。在刑法分则第九章《渎职罪》规定的36个罪名中,司法行政社区矫正工作人员可能面临的法律风险有以下三类犯罪:

一是滥用职权罪、玩忽职守罪。《刑法》第397条规定,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

典型案例:

河北朱峻峰案。朱峻峰因犯盗窃罪于1998年被判处无期徒刑,2010年11月7日被假释。假释期间,由于监管人员严重不负责任,导致朱犯脱管。在脱管期间,朱峻峰实施两次盗窃和一次绑架。2014年9月,朱峻峰因绑架罪、盗窃罪,撤销假释合并执行有期徒刑16年。负责其社区矫正工作的司法所所长昝某因犯玩忽职守罪被依法追究刑事责任。

浙江李增良案。李增良因多次盗窃、脱逃、故意伤害罪于1997年被判处死刑,缓期二年执行,剥夺政治权利终身。2012年1月13日被假释。2012年9月后,李增良长期处于脱管状态,并于当年12月实施抢劫时致一人死亡。2012年12月,李增良被判处死刑。负责其社区矫正工作的司法所干部叶某,因犯玩忽职守罪被依法追究刑事责任。

河南武威案。武威2009年因犯盗窃罪被判处有期徒刑三年,缓刑四年。当年12月4日,受审判员指派,法院书记员张某到看守所释放武威,但未将武威的判决书送达执行机关,导致武威在缓刑期间漏管。2010年9月,武威伙同他人刺死一人,次年,其被判处死刑。书记员张某因渎职被依法追究刑责。

二是私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪。《刑法》第400条规定,司法工作人员私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑。司法工作人员由于严重不负责任,致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处三年以上十年以下有期徒刑。

三是徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。《刑法》第401条规定,司法工作人员徇私舞弊,对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯,予以减刑、假释或者暂予监外执行的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

2.贪污贿赂罪。在《刑法》第八章《贪污贿赂罪》中有2个罪名(贪污罪和贿赂罪)是社区矫正执法和监管中易触碰的法律风险。贪污罪即国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。受贿罪即国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物的,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的行为。

3.侵犯公民人身权利、民主权利罪。在《刑法》第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪是指国家机关工作人员在履行职责过程中,利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利。社区矫正执法和监管中易触碰的法律风险有刑讯逼供罪、暴力取证罪、非法拘禁罪、侵犯公民个人信息罪、报复陷害罪等罪名。

(二)廉政风险梳理

社区矫正工作的廉政风险,是指从事社区矫正工作执法和监管的工作人员在履职过程中客观存在的可能违反廉洁从政有关规定应受到党纪、政纪追究的各种情形。从大的方面来讲,主要包括以下两个方面:一是履行党风廉政主体责任不到位。如单位党组织对社区矫正工作存在的廉政风险认识不到位,未将社区矫正执法这个重点岗位纳入党风廉政惩防体系,惩防措施不到位,未抓早抓小,防范于未然,造成社区矫正执法监管出现脱管和漏管情形,从而导致执法不严、执法不公的情况。二是履行党风廉政监督责任不到位。如对从事社区矫正执法和监管的人员经常性的廉政纪律教育缺失,监督检查不到位,对违纪行为惩处不力等。

三、纳溪区建立健全社区矫正廉政风险防控体系的探索和实践

针对社区矫正工作存在上述法纪风险,为了增强社区矫正管理队伍的廉洁自律意识,进一步推进社区矫正执法规范化,2015年,纳溪区司法局在前期工作的基础上,针对社区矫正工作岗位特点以及履职过程中可能发生的“廉政风险点”进行认真梳理和排查,专门制定了《社区矫正工作廉政风险防控实施意见》,并制作、发放了《纳溪区社区矫正工作廉政风险提醒卡》,用“十一个严禁”提醒社区矫正工作人员要廉洁执法、履职到位;在全区司法行政系统召开“社区矫正预警集体约谈会”,对党风廉政责任制职能目标中涉及社区矫正执法监管的廉政风险进行预警和集体约谈,强调依法履职,强化监管;同时,梳理、完善了社区矫正廉政风险防控的实施范围、风险重点、执法环节的廉政风险点等内容,全面建立社区矫正廉政风险防控体系,有效防范岗位法纪风险。

(一)明确廉政风险防范的实施范围和风险重点

社区矫正工作廉政风险防控实施范围为全区司法行政系统从事社区矫正工作的所有工作人员。防控的重点为拟适用社区矫正前调查评估、社区服刑人员外出管理、居住地变更审批、社区服务管理、实施或建议实施行政奖惩和司法奖惩等重要岗位工作人员,联系督查指导各镇(街道)社区矫正工作的机关工作人员。

(二)认真查找执法环节的廉政风险点

在实施社区矫正执法活动中,可能发生不廉洁行为的廉政风险点是指“负责实施社区矫正的管理人员接受社区服刑人员或其亲属、近亲属宴请、礼品、礼金、以及土特产等物品,对社区服刑人员在接受社区矫正监管期间疏于管理,不严格依法办事;负责督查指导各镇(街道)司法所社区矫正工作,对存在问题发现不及时,或发现问题不明确指出和及时报告处理,导致社区服刑人员脱管、漏管、虚管(有列管但监管不到位),从而影响刑罚执行公平、公正和规范的行为”。主要表现在以下方面:

一是在接受委托机关开展拟适用社区矫正前的社会调查评估时,不严格依规定开展调查,或存在接受被告人及其家属请客送礼,为被告人的调查评估提供便利。

二是在审核或审批社区服刑人员外出请假申请时,不严格依规定审核或审批。

三是在审核或审批社区服刑人员进入特定场所、从事特定行为或会见特定人员的申请时,不严格依规定审批。

四是在落实社区服刑人员日常的报告、教育、社区服务等规定时,对社区矫正人员教育管理存在缺失和疏漏。

五是在对社区服刑人员的手机定位操作时,不按规定进行定位,或发现手机定位异常不及时予以纠正。

六是在对社区服刑人员奖惩时,存在帮助社区服刑人员骗取奖励或者减轻处罚;或者以奖惩为由接受社区服刑人员请客送礼等违反相关规定的行为。

七是在确定社区服刑人员矫正期限时,擅自提前解除社区矫正或对脱管的罪犯未积极查找。

八是在对社区服刑人员的违规违法行为进行处理时,未及时采取处置措施或徇私包庇。

九是对社区服刑人员办理法定不准出境报备时,不报备或故意延迟报备。

十是在对司法所社区矫正工作督查指导时,存在督查指导不力,资料审查把关不严,发现问题未及时报告或处理。

(三)主要防控措施

1.深化认识,崇法守纪。通过定期举办学习培训、召开社区矫正风险预警会、开展警示教育、组织参观泸州市党员干部法纪教育基地等形式,要求全区司法行政系统从事社区矫正工作的所有工作人员,充分认识从事社区矫正工作的法纪风险,牢固树立风险理念、责任意识和廉政风险防控意识,切实提高依纪依法办事的自觉性;认真开展好风险排查,落实防控措施,始终做到廉洁执法,文明执法,公正、公平、规范执法。

2.规范程序,明确职责。按照《社区矫正实施办法》、《四川省社区矫正实施细则》和省司法厅下发的相关规范性文件以及《泸州市社区矫正工作手册》的要求,全面清理和确定社区矫正业务工作和管理职权,进一步规范执法流程,明确办理主体、岗位责任,使业务工作运行的每个环节条理清楚、相互衔接、相互制约,做到责权明确、程序规范。

3.强化责任,健全机制。一是健全领导机制,全面落实党风廉政主体责任和监督责任。形成司法所负责人带头、司法所工作人员积极参与、社区上下联动的格局。二是健全教育机制,引导司法所工作人员认清自身岗位存在的廉政风险,不断加强廉政教育,增强自我防范和保护意识。三是健全预警机制,实现对社区矫正廉政风险的超前预警、超前防范。四是健全监督机制,把内部监督和外部监督有机结合起来,把纪律监督、法律监督、群众监督有机结合起来,整合资源,形成合力,建立务实高效的社区矫正工作监督机制。五是健全考核机制,采取定期自查、阶段检查、群众评议等方式,将社区矫正风险防控建设纳入社区矫正工作考核评估中,形成有效预防岗位职责风险和廉政风险的长效机制。六是健全责任追究机制,发现社区矫正工作人员有不廉洁行为或履职不到位,造成社区矫正人员脱管、漏管、虚管以致重新犯罪的,将按有关规定追究有关人员责任;情节严重,构成犯罪的,依法移交有关部门追究刑事责任。

泸州市纳溪区司法局通过建立健全社区矫正廉政风险防范体系,强化廉政风险防范措施,有效降低了社区矫正执法和监管过程中的法纪风险。2015年,泸州市纳溪区新接收社区服刑人员97人,解除社区矫正93人,现有在册社区服刑人员151人。其中,缓刑135人,假释10人,暂予监外执行5人,管制1人。一年来,纳溪区司法局立足职能,不断创新社区矫正管理机制,全面完善社区矫正廉政风险防控体系,严格社区矫正执法,依法给予社区服刑人员警告6人次,提请撤销缓刑2人,收监执行1人,1人尚在办理中。社区矫正联系指导组每月督查、社区矫正执法大队不定时抽查,累计开展督查182次,抽查42次,提出整改措施30余条。全年,无社区服刑人员重新违法犯罪、参与涉黑、涉恶势力及群体性事件发生。全年,社区矫正工作人员无违法犯罪和受到党纪政纪处分的现象。

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