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检察机关在社区矫正法律监督工作存在的问题及建议

发布时间:2016-09-27 15:11:17     访问量:475

作者:贵州省平塘县司法局 杨培刚

社区矫正,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会自愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心里和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正作为一种非监禁刑罚执行制度,对缓解社会矛盾、降低刑罚执行成本、矫正罪犯恶习、帮助罪犯重新回归社会等起到了不可替代的作用。

作为目前国际上普遍实行的一种刑罚执行制度,社区矫正最早起源于19世纪中期英美等国家。我国刑事法律中一直规定有管制、缓刑、假释等非监禁性刑罚制度,但适用效果不理想。我国于2003年开始社区矫正试点工作,探索建立融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的社区矫正制度。2009年社区矫正工作开始在全国全面试行,社区矫正制度一直还处于探索、规范和发展之中,面临许多制度性和体制性障碍,直至2011年通过的《刑法修正案(八)》和2012年新修订的《刑事诉讼法》258条规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”新的刑事诉讼法等法律明确了检察机关作为法律监督机关对刑罚执行活动的监督权,社区矫正是刑罚执行活动的组成部分,标志着我国我国社区矫正法律制度正式确立,因此,检察机关在社区矫正工作中的法律监督职能是法定的。2012年1月,最高人民法院、最高最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《社区矫正实施办法》,社区矫正工作得到进一步规范。鉴于社区矫正正式成为法定的刑罚执行方式,其涉及刑罚权的行使,作为一种权力,就为有关机关和个人享有。一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。因此,需要对社区矫正工作实行法律监督,也称社区矫正检察,是指检察机关依法律授权,按照程序对社区矫正机关执法活动的合法性进行监督的专门工作。社区矫正法律监督具有法律依据,根据我国《宪法》第129条、新修改《刑事诉讼法》第8条和第265条、《监狱法》第6条、《人民检察院组织法》第5条等规定,检察机关对刑罚执行活动享有监督权,社区矫正法律监督,对于推进社区矫正工作、实现刑罚目的、制约刑罚执行权力、保障社区服刑人员合法权利、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有十分重要的意义。但是,由于社区矫正作为一种新的刑罚执行方式,目前仍处于探索阶段,社区矫正工作存在诸多问题,对其进行检察监督工作也处于摸索阶段,可以借鉴的经验也不多,因此不可避免地存在一些问题,针对存在的问题,应采取哪些应对措施,保障刑罚依法正确执行,笔者从以下几个方面进行探讨:

一、社区矫正法律监督工作存在的问题

1、检察手段非强制性

就目前我国相关规定来看,检察机关社区矫正法律监督的手段主要有两项:一是针对社区矫正执法过程中的违法行为,提出检察建议或发出纠正违法通知书。二是针对社区矫正执法过程中的职务犯罪行为进行侦查。《社区矫正实施办法》第三十七条规定:人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的,可以区别情况提出口头纠正意见,制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改,并将有关情况告知人民检察院,说明了社区矫正检察监督方式只有提出纠正违法通知和检察建议两种方法,这两种方法无法应对现实中存在的各种情况,执行活动的复杂性决定了执行监督方式的多样性,手段必须灵活多变,仅仅采取这两种方式进行监督不能达到理想的监督效果。同时,纠正违法通知书的效力完全依附于执行机关自身对法律监督工作的认可程度和自身纠错机制,这无疑将法律监督的效力交给被监督者来确定,从而造成监督效果不佳。检察机关提出纠正意见后,如果监督机关既不提出异议,也不执行,检察机关往往就束手无策,结果不了了之;《社区矫正实施办法》第三十八条规定了“在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”但如果交付执行机关和执行机关不整改,行为又不构成犯罪怎么办,按照规定虽然可以逐级向上反映,但时过境迁,检察机关的威信也随着时间慢慢下降。这些情况都直接影响了执行监督力度和效果,使法律监督工作流于形式。

2、法律文书送达不到位,导致法律监督所需的信息不全面

准确掌握社区服刑人员情况是检察机关做好社区矫正法律监督工作的前提和基础。如果检察机关对社区服刑罪犯的人数、类别及其刑罚执行情况底数不清、情况不明,要想履行好社区矫正法律监督工作那只能是一句空话。实践中,由于有些地方的人民法院、监狱及看守所等社区矫正参与单位在有关法律文书的送达、罪犯的交付执行等环节衔接不够到位,有些按规定应当送达检察机关的法律文书没有送达或者没有及时送达,致使检察机关对本辖区内的社区服刑人员的总数和个体情况掌握不全面、不真实。目前,检察机关发现漏管的主要渠道是审查、核对相关法律文书,法院、监狱、看守所特别是外省法院、监狱、看守所送达罪犯法律文书不及时、不主动、不齐全;外地判决(裁定)交付本地执行的文书往往采取邮寄的形式,有的部门只邮寄给司法行政机关和公安机关,由于检察机关对社区服刑人员的信息掌握不及时、不完整,导致监督违法的渠道不畅,造成对脱管、漏管等问题不能及时发现,直接影响社区矫正检察监督效果。

3、执法理念陈旧,重视程度不够,人员配备不合理,直接制约检察机关对社区矫正工作的法律监督力度

实践中,受传统的“重审判、轻执行”观念的影响,检察院把刑事执行检察部门定位在小部门当中,人员配备、执法保障往往倾斜刑检部门和自侦部门,使得部门“人财两缺”,刑事执行检察部门一般只配置1-2名人员,且年龄偏高、学历偏低、能力偏弱,刑事执行检察部门干警不仅担负监管场所的监督工作,还要负责社区矫正监督工作。随着轻缓刑事政策、宽严相济刑事政策、罪犯轻刑化制度的发展,社区服刑人员数量在迅速增加,目前社区矫正法律监督人员的配备远远不能满足社区服刑人员日益增长需要,力量更显单薄,人少事多的实际问题日渐凸显,矫正监督工作更显力不从心。如我县2011年以来,看守所所内关押量基本维持在200人左右,驻所人员2人,看守所相对封闭,工作范围固定,人员相对较易控制,而近年来我县社区服刑人员在册人数保持在200人左右,各乡镇分布不均,人员流动大,活动区域不稳定,社区矫正监督必然无暇顾及。

二、对社区矫正检察监督工作的建议

为了加强检察机关对社区矫正工作的法律监督,充分发挥社区矫正监督工作在教育改造罪犯和构建和谐社会积极作用,针对矫正监督工作存在的问题,笔者从以下几方面提出建议。

1、尽快出台《社区矫正法》,明确司法行政部门为执法主体和检察机关职责

结合“两高两部”颁发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》、《社区矫正实施办法》以及新修改的《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等法律法规,制定一部统一的《社区矫正法》,明确司法行政部门为执法主体和检察机关在社区矫正监督工作中的地位、职权,强化检察机关的监督效力和权威,使检察机关的法律监督手段有强制力。明确规定纠正违法的强制性,规定纠正违法的程序,对违法的责任人处以必要的措施。明确规定检察机关发出纠正通知书后,被纠正的执法机关应当在规定时间内书面回复检察机关,对纠正通知书有异议的,也应当在规定时间内提出不同意见,检察机关重新审查是否撤回纠正违法通知书,检察机关坚持纠正意见的,执行机关可以向提出纠正意见的上一级检察机关提出复议,上一级检察机关应当在规定时间内作出决定,通知下午级检察机关和执行机关。规定被监督机关及责任人无正当理由不执行纠正违法通知书的相应制裁后果。对于因监管、矫正失职造成违法行为的,应根据违法情节轻重,建议纪检监察机关予以处理;对已构成犯罪的行为,以渎职罪追究其刑事责任。只有这样,才能更好地开展矫正监督工作,才能促进社区矫正工作顺利进行。

2、建立刑事司法信息网络平台,推进社区矫正信息共享

准确掌握社区服刑人员情况是检察机关做好社区矫正法律监督工作的前提和基础。如果检察机关对辖区社区服刑人员的人数、类别及其刑罚执行情况底数不清、情况不明,要想做好社区矫正法律监督工作就只能是一句空话。社区矫正涉及法院、检察院、公安、司法行政以及监狱、看守所等部门,由于在法律文书的送达、罪犯的交付执行等环节衔接不到位,按规定应当送达检察机关得到法律文书没有送达或者没有及时送达,致使检察机关对本辖区内社区服刑人员的总数及个体情况掌握不全面、不真实。因此,建立刑事司法信息网络平台并与社区矫正参与单位互联互通、实现信息共享,有助于社区矫正各参与单位全面、准确、快捷地获悉社区服刑人员法律文书的内容和罪犯的相关信息,从而彻底解决因法律文书送达不到位而产生的信息不全、不实等问题,有效预防社区服刑人员漏管现象;有助于检察机关对社区矫正执法活动实行常态化监督,及时发现和纠正违法现象。另外,公、检、法、司应建立联席会议制度,互通信息,共同及时研究和解决社区矫正工作中存在的重大问题。

3、更新执法理念,优化人员配置,加强队伍建设,建立监督责任制,提高社区矫正法律监督水平

基层人民检察院应该把刑事执行检察工作等同于其他检察工作,优化人员配置,把思想觉悟高,理论水平高、业务能力强的检察人员安排到监所检察工作中,安排到社区矫正法律监督工作中。刑事执行检察人员应改变过去一边倒的工作模式,纠正把社区矫正监督工作作为副业的工作理念,应对此项工作加以重视。社区矫正法律监督人员应牢固树立正确的执法观念和执法意识,保证正确的监督方向,妥善处理好监督与配合的关系,明确自己应该做什么,应该怎么做,做到不缺位、不越权,真正把社区矫正法律监督工作落到实处,切实维护公平、正义。为适应复杂多样的社区矫正工作,要加大对从事社区矫正检察工作的检察队伍的综合素质培养,提高综合办案水平,刑事执行检察部门要加强对基层检察室的业务指导和培训。刑事执行检察部门应派专人负责掌握和分析基层检察室社区矫正日常法律监督工作情况,有针对性地加强业务指导,帮助基层检察室解决在履职中存在的困难和问题,对有关社区矫正工作及社区矫正法律监督工作的法律法规、条例规定等规范性文件要及时传达给基层检察室,便于基层检察室及时掌握社区矫正法律监督的工作要求;上级刑事执行检察部门在开展社区矫正法律监督业务培训时,也可以组织基层检察室有关人员参加,并且有必要定期针对基层检察室组织专门的社区矫正法律监督业务培训,为社区矫正检察监督工作的深入开展提供强有力的智力支持和人才保障,使社区矫正法律监督工作发挥应有的作用。

4、加强社区矫正信息化建设

社区矫正执行机关应依靠GPS定位技术对每一名社区服刑人员进行24小时手机定位监管,准确掌握社区服刑人员的活动轨迹和范围,及时纠正违法行为,提高监管工作的便捷性和实效性,防止脱管后重新违法犯罪;将社区服刑人员指纹信息全部录入签到管理系统,实现社区服刑人员日常报到、社区服务、教育学习等信息自动进行采集,产生考勤流水账,做到管理内容准确真实,杜绝人为管理漏洞。各司法所应配备执法记录仪,对社区矫正执法过程进行数字化记录,保留第一手资料,加强对社区服刑人员的日常管理和对执法人员执法行为的监督,规范执法行为,使检察机关能全面掌握社区服刑人员在接收、管理、教育、考核、奖惩、解除矫正等各环节信息,及时对社区矫正过程中的不合法行为进行法律监督。

5、建立法律检察监督责任机制

为规范社区矫正监督工作,防止检察人员不认真履行职责,随意行使监督权,应建立相应的监督责任机制,明确检察人员的工作职责、工作程序,不履行职责造成严重后果的责任。只有这样才能切实把社区矫正法律监督工作纳入制度规范的有效约束之中。

总之,作为刑罚执行监督的检察机关,应当适应时代发展的要求,加强自身建设,不断提升对社区矫正工作的监督力度和监督效果,保障社区矫正工作达到良好的法律效果和社会效果。


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