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社区矫正工作风险及防控机制研究

发布时间:2016-12-08 20:05:54     访问量:722

作者:浙江职业警官学院 郑艳

内容摘要:社区矫正工作“规定多、任务重、责任大”与“机构弱、人员少、保障缺”的现实矛盾,使得社区矫正日益成为高风险岗位。执法风险与廉政风险的形成,受主客观因素的影响。社区矫正工作要防范执法风险与廉政风险,必须厘清社区矫正工作中涉及的权力,树立权责相统一的理念,找准风险点开展风险管理。构建以大监管体系为统领,探索业务运行、风险预警、过程控制、过错追究和监督制约5个方面的风险防控机制体系,加强社区矫正工作风险防控能力。

关键词:社区矫正  执法风险  廉政风险  防控


2014年,十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对社区矫正工作提出了新要求。在越来越强调依法治国的今天,特别是在现行社区矫正立法暂时缺位,各项制度尚在不断探索的情况下,社区矫正工作始终处于“摸着石头过河”的状态,《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)作为社区矫正工作过渡性的制度设计不能完全满足社区矫正工作需求。加之,社区矫正工作队伍力量不足、保障不到位,在落实监督管理、教育矫正、适应性帮扶三大任务时,社区矫正机构难免有做得不到位的地方,社区矫正工作成了高风险岗位。从社区矫正的性质来看,非监禁刑罚执行性质决定了社区矫正是一种执法活动,是司法行政机关行使刑罚执行权的行为。在上述背景下,社区矫正工作风险与防控成了当前社区矫正管理面临的重要课题。

一、社区矫正工作中的风险分析

从宏观上看,社区矫正工作中的风险可以分为执法风险和廉政风险,在实际工作中两种风险既互相交叉,互相渗透,又互为因果。

(一)社区矫正工作的执法风险和廉政风险

一般认为,“风险”有三个主要要素:风险因素、风险事故和风险后果。风险因素是指能够引起或增加风险事故发生的机会、影响损失严重程度的因素,是事故发生的潜在条件,因此又被称之为风险条件。风险事故是指直接导致损失发生的偶然事件,又称为风险事件,它风险由可能变现实,是造成损失的直接原因或外在原因。风险后果,是指因风险事故而引起的不利结果。结合社区矫正工作的性质与特点,我们可以把社区矫正执法风险与廉政风险理解为:在社区矫正工作中,因社区矫正机构及其工作者的违法执法、不当执法或作风不正,致使社区服刑人员重新违法犯罪事件的发生,使国家利益、社会利益或社区矫正机构及其工作人员的利益遭受损害的可能性及其不利后果。

(二)执法风险与廉政风险的区别和联系

社区矫正实践中,极少把执法风险与廉政风险进行区分,其实两者有着明显的区别。执法风险通常意义上既包括造成执法过错的风险,又包括执法行为受到抗拒、阻挠、干扰及执法人员人身受到侵害的风险。本文在社区矫正执法风险方面主要围绕执法过错风险来进行阐述。廉政风险是指发生不廉洁行为的风险。从风险缘由分析,廉政风险是由主观故意引起的;执法风险既可由主观故意引起,也可由过失引起,还可以由客观因素引起。但是,执法风险与廉政风险存在共生现象,在一定条件下会互相转化,执法风险(漏洞)孳生了“权力寻租”的可能;而廉政风险往往导致滥用职权、徇私枉法。

(三)社区矫正执法风险与廉政风险的特点

1、复杂性。这是由社区矫正的工作性质和工作环境所决定的。社区矫正是刑罚执行行为,《实施办法》及相关法律法规赋予了司法行政机关的社区矫正执行权,但规定较为笼统,具体操作难度较大,而各地基层司法行政机关在具体的执法工作中不断创新,屡屡突破现有规定,无形中增加了执法风险。社区矫正的工作对象是在社区中服刑的罪犯,是在开放的环境中执法。随着经济社会的不断发展,特别是信息技术快速发展,社会人员跨区域流动更加便捷,人员管控、信息管控的难度不断加大,诱发犯罪因素不断增多,社区矫正没有监禁刑罚执行的高墙电网、武装看押威慑,不是全方位、全时空对罪犯实施监控。开放环境中的很多不确定、不稳定因素,大大增加了社区矫正的监管难度和执法风险。

2、潜在性。风险因素普遍潜隐在社区矫正工作的全过程和每一个环节。最初往往表现为一种可能性,在一定条件下才会显现和暴露出来。社区矫正领域风险的潜在性,主要表现为因社区服刑人员的重新违法犯罪或投诉举报,检察机关或上级部门倒查执法过程,风险才会显现或暴露。

3、危害性。风险事故一旦发生,一般都会导致国家利益、社会利益,社区服刑人员和社区矫正工作者利益的损害,以及社区矫正机构形象的损害。社区服刑人员重新违法犯罪,意味着自己被收监执行,彻底丧失人身自由;损害了国家利益、社会利益;社区矫正工作者可能会因履职不到位而承担相应的法律责任和纪律责任等等。

4、规律性。风险发生虽然具有偶然性,但是通过分析,还是可以发现风险存在和显现有一定的内在联系。因此,我们可以根据历史经验、统计数据和数理方法进行预测分析,并通过教育培训、监督管理、建章立制以及科技运用等手段进行有效降解和防范风险。准确查找社区矫正的执法风险点和廉政风险点,是风险防控的前提与基础。

二、社区矫正各环节的风险点分析

风险总是与职权或职责相伴而生。《实施办法》第38条明确规定了社区矫正工作人员不认真履行职责需承担的法律责任。“在实施社区矫正工作过程中,工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”实践中也出现了很多风险事故,有的社区矫正工作者甚至承担了较为严重的风险后果。比如2013年江苏东海检察院立案查处的连云港市首例社区矫正领域玩忽职守案,2014年四川宜宾市的首例司法助理员玩忽职守案,还有社区矫正人员遭遇乱收费案,司法所所长贪污受贿案 等等。一个个被检察机关查处公布的活生生的案例,就是最好的明证。下面对社区矫正各环节存在的执法风险点和廉政风险点进行梳理和分析。

(一)执法风险点梳理和分析

1、适用前调查评估环节

《实施办法》第4条明确规定,人民法院、人民检察院、公安机关和监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。

县级司法行政机关对拟适用社区矫正的被告人、罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项进行调查,形成“是否适合社区矫正”的调查评估意见。虽说是否适用社区矫正的决定权在人民法院,但这个调查评估意见对被告(罪犯)的“狱外”还是“狱内”执行至关重要。实践中,自《实施办法》发布施行以来,人民法院对调查评估意见的采信率达到85%以上,有的地方法院的采信率更高。社区矫正工作者务必实事求是,严格依法开展调查,出具真实、客观、公正的调查评估意见。这是风险点之一,即在开展适用调查评估时,是否严格依法开展调查,是否存在接受当事人及家属请客送礼,出具不真实的调查评估意见,或为当事人的调查评估提供方便。在这一环节,容易出现因执法不公、执法不严而产生的腐败现象,轻者承担纪律责任,重者承担刑事法律责任。比如因受人之托,浙江省台州温岭一司法所所长就为犯罪分子出具假证明,对本不符合社区矫正条件的,出具了“适合社区矫正”的调查评估意见,帮助犯罪分子逃避监禁处罚而被追究刑事责任 。

2、监督管理环节

监督管理是社区矫正的三大任务之首。监督管理环节具体包括以下权力的行使:办理接收和解矫手续权,变更居住地、请销假、会见、免除社区服务等批准权,管理等级调整权等。《实施办法》第6条、第7条规定了县级司法行政机关接收社区服刑人员的权力。县级司法行政机关要做到及时接收,未按规定时间报到的,应当及时组织查找,并通报决定机关。接收后还应当及时告知权利义务、应遵守的规定、被禁止的事项以及违反规定的法律后果等,这些既是职权,更是一种职责。《实施办法》第12条规定了司法行政机关对社区矫正人员进入特定区域或场所进行批准的权力,《实施办法》第13条规定了离开居住地需要司法行政机关批准,司法所的准假权只有7天、超过7天的,要报司法局批准。且明确规定请假的理由只有两项“就医和家庭重大变故”,工作人员不得随便准假。《实施办法》第14条规定了社区矫正人员变更居住地需要司法行政机关批准。此外,还有会见可能诱发再次犯罪的人的批准权,免除社区服务的批准权,管理等级的调整权等等。

在监督管理环节,可能出现的风险点主要有:矫正对象接收环节,有没有就异常情况采取相应措施;审核或审批社区矫正人员外出请假申请时,是否严格依规定审核或审批;审核或审批社区矫正人员进入特定场所、从事特定行为或会见特定人员的申请时,是否严格依规定审批;是否有编造、伪造社区服刑人员思想汇报、电话报到记录应付上级检查致使长期脱管;对社区矫正人员的违规违法行为进行处理时,是否未及时采取处置措施或徇私包庇,处置时的证据是否充分,程序是否到位;是否存在对脱管、漏管放任不管,不积极查找;是否擅自提前解除社区矫正;对社区矫正人员办理不批准出境报备时,是否不报备或故意延迟报备;是否非法限制社区服刑人员人身自由,是否非法罚没社区服刑人员财,是否非法搜查社区服刑人员身体、物品、住所的等等。

3、考核奖惩环节

司法行政机关在考核奖惩环节行使的权力具体包含了:考核权、表扬权、警告权、建议权。《实施办法》第21条规定了司法行政机关的考核权。《社区矫正实施办法》第23条规定了司法行政机关的警告权,明确规定了给予警告的事由。第24条规定了治安管理处罚建议权,第25条规定了撤销缓刑、假释的建议权,第26条规定了对暂予监外执行的收监执行建议权。考核奖惩是社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理的有效手段,必须严格依照规定的条件和程序开展。

司法行政机关在考核奖惩环节可能出现的风险点主要有:对社区服刑人员考核奖惩时,是否存在帮助社区服刑人员骗取奖励或者减轻处罚;或者以考核奖惩为由接受社区服刑人员请客送礼等违反相关规定行为。

4、组织协调教育帮扶环节

根据人民检察院的专项检查反馈情况看,组织集中教育和组织社区服务“两个八小时”的落实,是实践中存在问题最多的,也是很容易出现风险的环节。落实“两个八小时”是《实施办法》规定司法行政机关的一项职责,要求司法行政机关对落实情况有记载,有说明。

司法行政机关在这一环节可能出现的风险点主要有:落实“两个八小时”是否存在弄虚作假,编造伪造社区服刑人员参加集中教育和社区服务的记录;是否存在落实时间不够、应付了事,导致社区矫正效果和质量不高,等等。

(二)廉政风险点梳理和分析

社区矫正工作的廉政风险,是指从事社区矫正工作执法和监管的工作人员在履职过程中客观存在的可能违反廉洁从政有关规定应受到党纪、政纪追究的各种情形。从大的方面来讲,主要包括以下两个方面:一是履行党风廉政主体责任不到位。如单位党组织对社区矫正工作存在的廉政风险认识不到位,未将社区矫正执法这个重点岗位纳入党风廉政惩防体系,惩防措施不到位,未抓早抓小,防范于未然,造成社区矫正执法监管出现脱管和漏管情形,从而导致执法不严、执法不公的情况。二是履行党风廉政监督责任不到位。如对从事社区矫正执法和监管的人员经常性的廉政纪律教育缺失,监督检查不到位,对违纪行为惩处不力等。 

三、社区矫正工作风险形成的主要因素

(一)主观因素

1、社区矫正工作者政治业务素质的欠缺

廉政风险的大小主要取决于工作人员的思想素质和道德品质;执法风险的大小主要取决于工作人员的执法能力和服务水平,同时也受其知识水平、业务技能和责任心、心理素质、工作习惯等因素影响。但目前,由于社区矫正立法尚未制定,社区矫正工作者的身份地位没有确定,加之不少社区矫正工作人员对刑罚执行的本质属性认识不清,认为司法行政机关本身就是清水衙门,刚性职能少,腐败空间有限,干部想腐败也没有机会,没有什么岗位廉政风险,因而容易产生松懈、麻痹心理。就当前的社区矫正工作者队伍而言,专业化水平不高,执法能力不强,又没有形成业务素质培训、执法能力考评等一系列制度。

2、对风险因素化解不力

在风险防范过程中,一定程度上存在对风险事故和损失重视,对风险因素重视不够的现象。一提到风险,想到的大都是“后果”,而对风险存在的预见性、风险点捕捉的准确性、风险因素化解的超前性不够,主动防范和提前化解的措施相对不足。实践中,往往是因社区服刑人员重新犯罪,检察机关倒查后才发现风险点。

(二)客观因素

1、社区矫正立法滞后

目前没有一部统一的与《刑法》、《刑事诉讼法》相协调、相配套、相衔接的《社区矫正法》来统率和协调社区矫正活动,对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序及社区矫正机构和人员设置、职责、权利义务、执法监督、法律责任等方面作出明确规定。所以,对社区矫正工作人员执法风险与廉政风险防控方面的操作性监督配套机制尚不完备,如社区矫正机构人、财、物配套不足,监督管理措施不够有力,执法保障不够充分。

2、相关部门之间衔接机制不完善

社区矫正监管尚未形成合力,公检法司机关之间对社区矫正的认识和态度还不一致,体制障碍有待破除。《实施办法》对违反社区矫正管理规定的情形设置了警告、治安管理处罚、撤销缓刑等惩罚性措施,不过惩罚措施种类较少,间距大,惩戒性效果不好。对一些社区服刑人员来说,警告有些不疼不痒,撤销缓刑等操作难度大,治安管理处罚需要由公安机关执行却未必能有效执行。另外,接收环节、收监执行衔接上的空档,极易造成社区服刑人员的脱漏管。比如,一些法院将社区矫正告知书等法律文书邮寄到社区服刑人员居住地司法行政机关完成社区矫正衔接,也有的让社区服刑人员自行携带。这样就有一个问题,如果该社区服刑人员没有按时报到,居住地司法行政机关不知道有这个案件,法院也不知道该社区服刑人员是否按时报到。衔接机制的不完善,是形成执法风险的重要因素。

四、社区矫正工作风险的防控策略

(一)以构建大监管体系为中心的理论框架设计

1、社区矫正执法类事务与非执法类事务相分离

社区矫正是与监禁刑罚执行相对应的一种非监禁刑罚执行方式,其本质属于刑罚执行活动,同时,社区矫正“在社区服刑”、 “由社区进行矫正”的特征使得其又具有社会属性,是社会管理的重要组成部分。刑罚执行性的本质属性表明社区矫正是一种刑事执法活动,是代表国家行使公权力的行为。社会性的属性要求社区矫正应当体现广泛的社会参与性,要把社区矫正工作放在创新社会管理的大格局下统筹考虑, 坚持专群结合,注重发挥社会力量的作用,整合社区资源的优势,广泛动员各种社会力量积极参与社区矫正。

通过对社区矫正工作属性的分析,我们可以把社区矫正的工作任务区分为执法类事务和非执法类事务。执法类事务主要包括适用前调查评估、办理接收和解除手续、监督管理、考核奖惩、提出收监执行建议等,是为落实社区矫正三大任务中的监督管理而行使刑罚执行权的行为。非执法类事务主要包括教育矫正和适应性帮扶,这些虽然是社区矫正机构的职责,但根据《社区矫正法(草案送审稿)》的表述,司法行政机关社区矫正机构组织协调对社区服刑人员的教育帮扶。落实监督管理的执法类事务,是刚性的任务,对司法行政机关而言更是一种必须履行的职责。而根据六部委联合发布的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,对于教育矫正和适应性帮扶两大任务,国家鼓励通过政府购买服务的方式加强社会力量参与社区矫正。据此,教育帮扶等非执法类事务可以通过政府购买服务方式完成。

将执法类事务与非执法类事务相分离,社区矫正执法人员可以集中力量落实监督管理的任务,更好地履行职责。

2、前中后衔接,形成严密监管链条

社区矫正的前端对策是要求相关部门无缝对接;做实做好适用前调查评估,严把社区矫正的入口关。中断对策就是要严格规避执法风险点;排查筛选重点监管对象;以加强安置帮教来控制和减少社区服刑人员的流动性。后端对策就是对社区服刑人员的违法违规行为严格处理;施压相关监管力量,做到收监顺畅。前中后对策相互支撑,形成严密的监管链条。这种“衔接”,应通过相关法律、相关制度加以落实。

3、建立大一统的全国刑罚执行信息管理平台

建立联通全国公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关(含监狱)的刑罚执行信息管理平台。有了这样一个平台,跨省跨部门的信息数据就可瞬息到达,各类情报一目了然,各方都能心中有数,衔接工作事半功倍,社区服刑人员脱漏管风险可以降低到最小化。

4、以信息化技术手段加强监管

研发社区矫正执法管理系统,形成“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法卷宗网上生成、执法质量网上考核、执法档案网上形成”的社区矫正执法管理机制,促进执法规范,保障执法公正,通过计算机程序来控制权力行使过程,最大限度防止人为因素的干扰,降低执法风险。

(二)理论框架设计下的风险防控机制体系

1、业务运行机制

根据社区矫正工作实际,业务运行机制重点做好以下3方面的内容:一是制定社区矫正各有关业务工作流程,保障社区矫正各项业务顺畅地流转。二是明确岗位职责和权限划分。社区矫正执法大队及其中队、乡镇司法所要明确工作职责,要有明确的分工,使其做到各司其职,各负其责,使工作落到实处。三是加强社区矫正机构队伍建设。机构和队伍是社区矫正业务开展的基础和保障。

2、风险预警机制

结合近年来社区矫正领域的渎职案件中的“反面典型”,在社区矫正执法队伍中进行警示教育,要求执法人员树立刑事执法的严肃性和权威性,坚决杜绝通过编造、伪造社区服刑人员签到、请假手续和思想汇报等应付督查,为社区矫正对象脱离监管提供方便等玩忽职守行为的发生。在对社区服刑人员的接收、日常管理、考核奖惩、解除矫正等环节准确查找风险点,按风险发生的几率或危害损失程度对风险等级进行评估界定,使从事社区矫正工作的人员对本职岗位的工作职能、岗位职责、执法风险有清醒的认识,并结合日常工作,提出有针对性的风险防控措施,从而增强风险预见性,掌握防范化解风险工作的主动权。

3、过错追究机制

作为社区矫正执行主体的司法行政机关,应建立社区矫正执法过错责任追究机制。对社区矫正机构及其工作人员在行使职权、履行法定义务过程中因失职渎职、玩忽职守、徇私舞弊、以权谋私等违法行为或不当行为进行追究。过错追究机制有利于增强社区矫正工作人员的执法意识和责任意识,规范社区矫正执法行为;有利于预防社区矫正工作人员职务犯罪;有利于降低执法风险和廉政风险。

4、过程控制机制

社区矫正是一个刑事执法活动,通过程序控制刑罚执行权力的行使,使执法过程有理有据,这能有效防控执法风险。过程控制重点做好以下3个方面的内容:一是健全社区矫正各环节的执法程序,包括交付执行、接收、考核、警告、建议治安处罚、建议收监执行、解除矫正等环节的执法程序。二是注意过程记录和证据收集,接收社区服刑人员要有告知通知书,对社区服刑人员的谈话要有谈话对象签字的谈话记录,集中学习和社区服务要有当事人的签字记载等等,所有工作过程都要有纸质记载,必要时辅以图片佐证,采取一人一档的方法全部装入档案。对社区服刑人员的考核奖惩要证据充分,相关证据要形成证据链,调查笔录要制作规范。总之,任何工作都要想办法留下痕迹和佐证材料。这样虽然会增加社区矫正工作者不少的工作量,但是要居安思危,以备不时之需,加强风险防范意识。三是充分运用信息技术手段,如手机定位、电子脚镣等,加强对社区服刑人员的监控;将业务操作流程转换为计算机程序。

5、监督制约机制

首先,强化对执法过程的内部监督检查。现在很多司法局都设立了法制科,对社区矫正工作进行内部监督,定期开展执法检查活动。严格执行社区矫正工作人员“八条禁令”,进一步加强社区矫正工作人员在矫正工作中的自我约束,规范管理行为,严肃工作纪律,确保社区矫正工作人员依法、文明、公正、廉洁地履行职责。同时,强化横向部门监督。主动接受检察院对社区矫正工作进行法律监督,联合检察院开展职务犯罪预防活动,加强与法院、公安、监狱和村居等部门组织的联系协作,拓宽监督面。开展公检法司四部门联合执法检查,查找社区矫正管理工作中的薄弱环节,及时堵塞管理漏洞、消除矫正隐患。最后,聘请行风监督员,通过定期召开座谈会、广泛听取社会各界对社区矫正执法工作的意见和建议,自觉接受社会各界的监督。(该文原载于《河南司法警官职业学院学报》2016年第2期,因篇幅所限,对注释进行了删减)

(作者系浙江警官职业学院应用法律系社区矫正专业负责人,副教授,社区矫正研究中心主任,法学硕士。)



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