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浅析社区矫正执法工作中的法律风险

发布时间:2017-01-06 17:24:38     访问量:551

来源: 张掖司法网 作者:赵光升

社区矫正工作是贯彻落实宽严相济的刑事政策而进行的一项刑罚执行制度,是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法。适用社区矫正的罪犯有四种:被判处管制的,被宣告缓刑的,被裁定假释的,被暂予监外执行的。依据《社区矫正实施办法》,社区矫正执行工作由司法行政机关承担,司法行政机关为非监禁刑罚执法主体,也成为了高风险部门。下面,就社区矫正工作人员面临的法律风险进行认真地剖析,以期为社区矫正工作人员增加法律风险意识,有效防范和化解潜在的法律风险。

一、社区矫正执法过程中的法律风险

司法行政机关作为非监禁刑罚执法主体,履行监管、教育、矫正、改造社区服刑罪犯的职责,与形色各异的社区服刑人员打交道,不言而喻就承担着职责带来的风险。社区服刑人员尽管受到法律的制裁,被判处有罪,帖上负面评价的标签,接受执法机关的监督管理,但毕竟是在开放的社会环境中服刑改造,仍享有相当程度的人身自由,无论是主观因素使然,还是受客观因素影响,都有可能再次实施违法犯罪行为。县级司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作;司法行政机关社区矫正机构及其工作人员负责对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助;司法所承担社区矫正日常工作。可见,社区矫正法律风险防控范围为从事社区矫正工作的所有工作人员,重点是为适用社区矫正前调查评估、社区矫正人员外出管理、日常监管、居住地变更审批、社区服务管理、实施或建议实施行政奖惩和司法奖惩等重要岗位工作人员。

所谓职业风险大致可以分为行政风险、经济风险、法律风险、道德风险、廉政风险、社交风险以及自我实现阻障风险等。社区矫正执法的工作人员因执法的对象是罪犯而承担的法律风险时刻存在。正所谓有权必有责、有责要担当、用权受监督、滥权必追责。《社区矫正实施办法》第三十八条规定:在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

社区矫正工作是一项严肃的刑罚执行工作,也是一项社会管理工作,更是一项特殊人群管理工作。在依法管理罪犯的同时首先要管住自己,把握好廉政和法律风险防控点,否则社区矫正执法中稍有不慎就会触碰党纪和法律红线,使执法者步入违法犯罪的境地。在执法过程中的法律风险主要包括几种。

第一、贪污贿赂罪。在《刑法》第八章规定了13个罪名,包括贪污罪、受贿罪、利用影响力受贿罪、巨额财产来源不明罪等。

贪污罪。国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的,是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的,以贪污论。贪污数额不满五千元,情节较重的处二年以下有期徒刑或者拘役,情节较轻的由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分;对多次未贪污受贿未经处理的,按照累计受贿数额处罚;积极退赃的,可以减轻处罚或者免予刑事处罚,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

受贿罪。国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物的,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的,是受贿罪。个人受贿数额不满5千元,但具有使国家或者社会利益遭受重大损失的;故意刁难、要挟有关单位、个人,造成恶劣影响的;强行索取财物情形之一的,应予立案。

第二、渎职罪。《刑法》第九章规定的36个罪名,包括滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊罪等。在执法过程中不积极履行法定职责,玩忽职守、弄虚作假,没有尽到对服刑人员的监管义务,从而致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的。2002年全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释:在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

滥用职权罪、玩忽职守罪。国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪。司法工作人员私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑。司法工作人员由于严重不负责任,致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处三年以上十年以下有期徒刑。

徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。司法工作人员徇私舞弊,对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯,予以减刑、假释或者暂予监外执行的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

第三、侵犯公民人身权利、民主权利罪。是指国家机关工作人员在履行职责过程中,利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利,包括刑讯逼供罪、暴力取证罪、非法拘禁罪等7个罪名。

以上所涉及到的风险都可能对社区矫正工作人员产生威胁,轻则受到处分和处罚,社会声誉受到损害,重则会丢掉原有的工作岗位和谋生的基本条件,甚至要受到法律的制裁。所以要着力提高自我生存与发展的风险预见性,增强抵御和化解风险、应对危机的能力。

二、社区矫正执法过程中容易发生法律风险的主要环节

社区矫正工作是一项刑罚执行工作,履行国家机器—监狱的职能,每个执法环节来不得半点虚假,每个程序必须依法合规,一招一式都要执行到位。在开展下列执法环节中,具体的法律风险点表现为:

(一)接受决定机关委托开展适用社区矫正前调查评估时,是否严格依规定开展调查,或存在接受当事人及家属请客送礼,为当事人的调查评估工作提供方便。《社区矫正实施办法》第四条明确规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求,对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解,形成评估意见,及时提交委托机关”。对拟适用社区矫正的被告人、罪犯开展调查评估,司法行政机关起草的“调查评估意见”直接关系到被矫正人员及其家庭的命运,因此会出现某些不法人员千方百计托关系以谋求逃避监狱服刑处罚的情形。同时社区矫正工作人员因此可利用“调查评估权”,直接或间接收取钱财,达到“以权谋私”、“索取他人财物”的目的。

(二)交付接收社区矫正人员时,是否做好衔接工作以防止社区矫正人员脱管。《社区矫正实施办法》第六条规定:被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯应当自法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起十日内到居住地县级司法行政机关报到。县级司法行政机关应当及时为其办理登记接收手续,并告知其三日内到指定的司法所接受社区矫正。那么,由于该社区矫正人员到居住地县级司法行政机关报到前有十日的期限,如果其未在规定的时间报到、接受社区矫正,或者是县级司法行政机关和司法所拒绝接受的,就会发生脱管、漏管等现象,应当引起足够重视。

(三)组织社区矫正宣告和矫正期满解出矫正宣告时,是否符合提交解除矫正的条件,是否严格完成了相应的程序。《社区矫正实施办法》第七条、第三十条规定了社区矫正宣告制度。司法所接收社区矫正人员后,务必及时宣告有关的法律文书、矫正期限、应当遵守的规定、被禁止事项以及违反的后果、依法享有的权利和被限制行使的权利。此项宣告由司法所工作人员主持,需有矫正小组成员及其他相关人员在场。司法所组织接触社区矫正宣告时,应通知有关部门、村(居)民委员会、群众代表、社区服刑人员所在单位与家庭成员等到场。宣告时不仅有宣告事项,并且还应该向社区服刑人员发放解除社区矫正证明书,并书面通知决定机关,同时抄送县级检察院和公安机关。

(四)审核或审批社区服刑人员进入特定场所、从事特定行为或会见特定人员的申请时,是否严格依规定审批。要避免社区服刑人员重新违法犯罪,需要促进助其建立新的生活圈子。尤其是有的社区服刑人员缺乏生产技能、就业困难,在这种情况下如果进入以往逗留的场所、频繁接触以社会闲散人员为主的有着不良生活习惯的朋友圈子,将很容易被重新引诱犯罪。

(五)审核或审批社区服刑人员外出请假申请、办理批准出境报备时,是否严格依规定审核或审批,是否不报备或故意延迟报备,是否提供了虚假证明帮助服刑人员逃避处罚。《社区矫正实施办法》第十三条明确规定社区服刑人员外出理由只有两项,即就医和家庭重大变故;规定了司法所的审批权限只有7天,同时明确规定了社区服刑人员离开所居住市、县(旗)不得超过一个月,实际上就规定了县级司法行政机关只有最多一个月的准假权。实践中个别司法所或县级司法行政机关有超越审批权限擅自延长请假期限,还有的司法所采取收取保证金方式变通执行使服刑人员离开居住地到外地发生重新犯罪。社区矫正执法人员超越职权,擅自批准矫正人员外出,当给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失的时候就会受到责任追究。根据2005年12月29日《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》的规定,社区服刑人员如果因为司法所批准离开居住地7天以上或者县级司法行政机关批准一个月以上出现下列情形之一的,应对工作人员予以立案:造成死亡1人以上,或者重伤3人以上,或者重伤2人、轻伤4人以上,或者重伤1人、轻伤7人以上,或者轻伤10人以上。

(六) 对社区服刑人员的居住地变更规定审批时,是否认真核实变更理由,征求新居住地的意见等。社区服刑人员生活困难,大多在外工作,其经常居住地往往与户籍所在地不一致。《甘肃省社区矫正实施细则》第三十八条规定:社区服刑人员发生居住地变化、工作变动、家庭重大变故以及借助对其矫正产生不利影响人员或其它突发性事件的,应当及时向司法所报告。第四十一条规定:社区服刑人员未经批准不得离开所居住县(市)或社区市的城区。但实践中相当多的社区矫正人员根本未在本地居住,其流入地又不同意接收,造成监管、帮扶困难。一旦发现脱管,启动收监程序繁琐复杂,往往出现警告无人签收、线索无法收集、人员无处查找,证据无从固定现象。

(七)对社区服刑人员给予警告,提出治安管理处罚(撤销缓刑、撤销假释、收监执行、减刑)建议或建议实施行政奖惩和司法奖惩时,是否存在帮助社区服刑人员骗取奖励或者减轻处罚;或者以奖惩为由接受社区服刑人员请客送礼等违反相关规定行为。向社区服刑人员索取财物的,或者非法收受社区服刑人员的财物,为其谋取利益的。

(八)落实社区矫正人员日常的报告、学习教育、社区服务等规定时,是否存在对社区服刑人员教育管理的疏漏。一种最容易出现的现象,就是平时没有保质保量完成集中矫正。按照《社区矫正实施办法》第十五条、第十六条的规定,社区矫正人员每月参加教育学习和社区服务的时间分别不少于8个小时。而实际操作中,由于要兼顾社区服刑人员的工作、生活安排等实际困难,加之个别社区服刑人员故意迟到、拖延等原因,很多司法所难以按时让每个社区服刑员完成满两个8小时。这有可能助长社区服刑人员的抗拒改造或侥幸心理。

(九)确定社区服刑人员矫正期限时,是否擅自提前解除社区矫正或对脱管的社区服刑人员未积极查找。社区矫正工作人员不能因为减少自己的工作压力,为避免麻烦而擅自提前解除矫正,这与社区矫正的初衷相背离,削弱了此项制度的价值。对于脱管的社区服刑人员,如果不立即采取措施积极寻找,上级社区矫正机构也不知情,极容易对该社区服刑人员完全失去控制,造成难以挽回的后果。

(十)对社区服刑人员的违规违法行为进行处理时,是否未及时采取处置措施或徇私包庇。社区矫正工作人员面对社区服刑人员违规违法行为,又尤其是集中学习、公益劳动迟到等违规行为,容易倾向于寄希望于教育之上。加之出于避免得罪人的考虑,难以采取实际的处置措施,长期以往,必将导致对社区服刑人员的纪律管理松懈,并且降低社区矫正这项执法工作的公信力。

(十一)对建立社区服刑人员矫正矫正执行档案时,工作是否到位。《社区矫正实施办法》第十条明确规定县级司法行政机关对社区矫正人员建立社区矫正执行档案,司法所建立社区矫正工作档案。社区矫正执行档案和工作档案材料如果流于形式,把刑罚执行当作虚功来做,怠政懒政、渎职,必然会受到刑事责任追究。

(十二)对社区服刑人员进行帮扶时,将过渡性安置帮教补助经费挪用、套取。社区矫正工作人员可能会出现因为廉洁意识不强和监督不到位,而扣留专门用于社区服刑人员过渡性安置帮教经费款项冒领、套取等据为己有。值得注意的是,国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者其他手段非法占有公共财物的行为构成贪污罪。

(十三)对司法所开展业务指导时,是否存在监督管理不严格、发现问题未及时报告或处理。就司法行政机关的内部管理而言,社区矫正执法机构负责对各个基层司法所开展社区矫正进行业务指导。在日常工作中,一方面如若监管不严,容易放纵司法所对社区服刑人员集中教育和学习劳动的松懈;另一方面对于司法所反映的其自身难以解决的工作困难,尤其是社区服刑人员脱管、违规等情况,如果不及时报告和处理,将很可能导致社区服刑人员进一步脱离管教,从而违法犯罪。

三、社区矫正执法过程中法律风险存在的原因

(一)对社区矫正工作人员的监督机制不完善

由于社区矫正立法滞后,配套制度不系统,监督机制还不完善,执法工作中常遇尴尬。对社区矫正工作人员监督机制的流于形式,导致了出现一些利用职权违规谋取利益的现象。加之个别社区矫正工作人员本身政治立场意识模糊,在社会不良风气的影响下,在日常的工作、生活中守放松自我约束,置国家权力形象和司法形象于不顾,甚至为蝇头小利铤而走险,利用手中的权力收受贿赂、滥权渎职。

(二)社区矫正执法力量与执法装备不足

社区矫正工作人员,既没有警察的身份,也没有统一的制服和执法证件,难以树立起国家刑罚执行者的形象。基层司法所本身人力严重不足,专职工作人员只有1至2名,抽调人员不稳定,常常服务乡镇中心工作,组织社区矫正集中学习和劳动往往力不从心。个别司法所交通工具装备不到位,在具体的组织回访、查找追逃、收集证据等方面工作不仅存在困难,也存在很大安全隐患。对于社区服刑人员不按时前来进行集中学习和劳动的情况,司法所没有依法试行“一次性告知”制度和“负面清单”制度,违规不警告,执法刚性不强,三令五申强调日常纪律,但仅凭批评教育难以起到威慑作用。

(三)社区矫正工作人员对法律后果认识不清

基层司法所干部作为社区矫正工作人员,还要同时肩负普法宣传、法律服务、人民调解、综合治理、安置帮教等工作职责。在这种背景下,由于对于社区矫正执法的法律后果认识不到位,使得个别社区矫正工作人员对社区矫正工作的指导、管理、监督流于形式,执行规章制度不严。不积极履行法定职责,对职责范围内的事项推诿扯皮、敷衍塞责,导致社区矫正人员的脱管、漏管等现象。加之对因脱管、漏管发生职务犯罪的相关法律后果不清晰,从而进一步导致酿成不良法律后果。

四、社区矫正执法过程中法律风险的管理与控制措施

(一)要加强风险自身防范意识

把社区矫正工作放到平安建设和刑罚执行的高度去认识。加强社区矫正工作人员的政治理论、业务知识的培训和学习,提高综合素质。要通过激励自学、外出考察学习、辅导讲座、互评互查等多种形式,提高现有人员的业务素质和法律素养。同时要选派法律专业知识丰富、政治意识强的人员从事社区矫正工作。尤其是加强新形势下,着力从源头上预防和治理腐败,增强廉政勤政意识和法律风险意识,从而使社区矫正工作人员树立正确的理想信念和职业道德,从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。

(二)要主动加强调查风险评估工作

委托评估,不是法院、检察院、公安局或者监狱假释的必经程序,这中间就导致出现很多真空地带。司法行政机关在接收一个社区服刑人员时,可以内部自己进行调查评估。将指标分为:静态类——即历史形成的难以被影响而减少风险程度的指标,包括犯罪情况与服刑表现记录、文化程度、工作与经济状况、家庭情况;动态类——即主观表现的容易被影响而减少风险程度的指标,包括交友情况、是否酗酒或吸毒、性格特征、生活态度等。从而实行分级管理,严格落实严管、普管、宽管措施。

(三)要优化力量支持基层司法所工作

社区矫正工作由司法行政机关承担,司法所是社区矫正执法前沿阵地。随着非监禁刑罚的逐步增加,社区服刑人员与同期监禁刑执行数接近,社区矫正工作任务越来越重,而司法所人员编制数没有增加。这就需要县级司法行政机关积极作为,协调乡镇、街道党委政府支持基层司法所开展社区矫正工作,给予人力物力财力方面的支持。同时要探索社会工作者、社会志愿者参与社区矫正工作的新途径。要严把“入矫”关,接收社区服刑人员报到后要试行“一次性告知”制度和“负面清单”制度,严肃宣告仪式,开展集中教育学习,使其从思想上服从、行为上服软。另一方面,县级司法行政机关应也健全和完善领导联片、干部联所的联动制度,在各司法所开展社区矫正人员集中学习、社区服务的时候协助基层司法所完成相关工作。

(四)要对社区服刑人员合理运用惩罚措施

各级矫正机构工作人员应当明确社区矫正的工作性质与监禁矫正一样,本质上属于刑罚执行活动。因此,司法行政机关专门的执行工作机构,在接收宣告、监管审批、奖励惩处、变更解除等环节要严格遵守和执行法定条件和程序,体现刑罚执行的严肃性、统一性、权威性。在符合条件的情况下,对于未在规定期限报到,违反报告、会见、外出、居住地变更规定,未按规定参加教育学习、社区劳动的,及时给与警告。对于警告后仍然违法纪律的,及时予以收监,以达到有效管控,突出执法的刚性。

(五)要建立社区矫正工作职务犯罪惩防体系

应建立建立法院、检察院、公安、司法联合查处机制,共建预防社区矫正职务犯罪工作渠道和机制,最大限度防止社区矫正职务犯罪的发生。《社区矫正实施办法》第三十九条规定:“各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强对社区矫正工作的组织领导,健全工作机制,明确工作机构,配备工作人员,落实工作经费,保障社区矫正工作顺利开展”。《办法》第二条规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”,从而实现社区矫正与刑事审判、刑罚执行与执行监督的无缝对接。同时,认真贯彻落实最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部 《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》,适时开展对社区矫正走访监察活动,通过走访,调查了解社区矫正工作人员在各执法环节是否存在贪污受贿、滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊情形。一但发现违法违规情形,立即纠正,“惩前毖后”,避免社区矫正工作人员因执法不严不公发展到受到刑事责任追究的严重后果。


 


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