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对《社区矫正法(征求意见稿)》的10点修改意见

发布时间:2017-01-23 21:36:42     访问量:960

来源:深圳市福田区维徳法律服务中心

2016年12月1日,国务院法制办公室将《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》及其说明全文公布,向社会征求意见。维德中心根据实施福田区社区矫正导师制项目过程中积累的实践经验,提出了相关的意见和建议,全文如下:


国务院法制办公室:

我们是关注和参与我国社区矫正发展与实践的一家社会组织,获悉《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)正在公开征求社会意见,我们对这一“开门立法”的举措表示赞同和欢迎。现根据我们对意见稿条文的理解,结合我们在这一领域的实践经验和立法期待,对意见稿提出进一步完善的修改意见,希望国务院法制办予以采纳。

关于立法目的和路径选择

2003年,《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》中提出,社区矫正作为一种与监禁矫正相对的行刑方式,具备矫正服刑人员“犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会”的优势。作为“体现我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求”的制度,社区矫正也顺应了当前全球刑事司法制度的一大趋势,即:在对强调报应及威慑的传统刑事司法制度进行反思的基础上,逐渐转向以矫正及回归为重的现代刑罚制度。我们认为,意见稿第一条有关立法目的的规定较好的总结并体现了这一关键理念。

2002年起,我国逐渐在全国试行社区矫正制度,并制定了一系列政策法规,十余年后,这一制度已具备了相当的实践基础,亦已积累了诸多宝贵的实践经验。然而,由于社区矫正立法相对滞后,实践中的一系列问题函待解决,尤其是:社区矫正执行主体模糊不清、社区矫正缺少专业化的队伍、程序及资源保障不到位等制约了这一制度的发展。对社区矫正制度进行立法可谓正当其时。

我们主要基于社区矫正制度的重要理念与实践中函待解决的主要问题提出以下十点主要的修改意见:

第一  关于关键术语的使用与界定

1、目前意见稿规定

第二条 对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯(以下统称社区矫正人员)实行监督管理、教育帮扶的社区矫正活动,适用本法。

第七条 社区矫正机构工作人员依法开展社区矫正活动,受法律保护。

社区矫正机构工作人员应当严格遵守宪法和法律,忠于职守,秉公执法,严守纪律,清正廉洁。

2、存在问题

意见稿沿用了2012年由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》中的术语,然而,我们认为,“社区矫正人员”的称谓并未体现其实际所指人员的身份特征与法律地位。从语义学角度分析,这一称谓亦模糊不清,容易产生歧义。而“社区矫正机构工作人员”这一称谓过于笼统,出于权责明确的立法理念,我们建议《社区矫正法》进一步明确此二关键术语的所指范围,并尽可能地消除歧义。

3、修改建议

1)将“社区矫正人员”修改为“社区矫正对象”,或“社区服刑人员”。鉴于目前理论界和实践中对被宣告缓刑的人员是否“社区服刑人员”仍有争议,我们认为,“社区矫正对象”这一称谓或许更恰当。

2)在第七条中增加一段,即:

第七条 社区矫正机构工作人员依法开展社区矫正活动,受法律保护。

社区矫正机构工作人员应当严格遵守宪法和法律,忠于职守,秉公执法,严守纪律,清正廉洁。

社区矫正机构工作人员包括:在社区矫正中担任执法职能的社区矫正专职工作者、社会工作者、社区矫正志愿者及其他参与社区矫正工作的人员。


第二  关于社区矫正的基本原则

1、目前意见稿规定

第三条 社区矫正工作坚持监督管理与教育帮扶相结合,专门机关与社会力量相结合,保障公众安全与维护社区矫正人员合法权益相结合的原则。

2、存在问题

本条虽体现了社区矫正的基本理念与目的,但作为一项刑罚制度,我们建议《社区矫正法》在对这一制度作出规定时,仍应强调我国刑法与刑罚的重要基本原则,即:“执行刑罚与保障人权相结合”。

3. 修改建议

第三条 社区矫正工作坚持执行刑罚与保障人权相结合、监督管理与教育帮扶相结合,专门机关与社会力量相结合,保障公众安全与维护社区矫正人员合法权益相结合的原则。


第三  关于社区矫正的工作机制

1、目前意见稿规定

第四条 国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。

人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责,分工负责、协调配合,共同做好社区矫正工作。

2、存在问题

有关社区矫正的工作机制应是保障社区矫正顺利开展的重要前提,也是目前试点工作中存在最多问题与困惑的方面。然而,本条规定过于原则与笼统,恐无法回应实践需求,解决实践问题。因此,我们建议,应在《社区矫正法》中明确社区矫正的管理机构、承担具体社区矫正工作的专门执行机构、执行社区矫正工作的专职工作人员。我们从实践当中了解到,在某些地区的社区矫正试点工作中,社区矫正工作人员既要做社区矫正工作,又要从事乡镇工作,常常分身乏术;同时,社区矫正本为执法工作,而执行社区矫正的专职人员却无执法权。这两大问题和困惑在实践中极大地制约了社区矫正工作的顺利开展。我们建议,法律中应明确是否赋予社区矫正工作人员执法权。若不赋予其执法权,应在社区矫正机构中配备警察协助工作。这一措施有助社区矫正工作的顺利开展,亦有利于保障社区矫正工作人员的人身安全。

此外,对于法院、检察院以及公安机关的职责也应更加明确。我们注意到,意见稿第十条规定了法院对社区矫正具有决定权、第十七条规定了公安机关对违反规定和犯新罪的社区矫正对象具有执法权,意见稿全篇却唯独没有提及检察机关在社区矫正工作中应担任的职责。我们建议,应将检察机关的监督职能写入《社区矫正法》。

3. 修改建议

第四条 国务院司法行政部门设立的社区矫正管理局主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门设立社区矫正管理机关,负责本行政区域的社区矫正工作。

县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。

第五条(新增)县级司法行政机关社区矫正机构中应设专职工作人员,专职人员为国家公务员,从事社区矫正的日常工作。

社区矫正机构中应配备一定数量的警察,协助开展社区矫正工作。

对于检察院的职责,我们建议在第三章,监督管理中新增一条,并吸取《社区矫正实施办法》的相关规定,载明“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”。


第四  关于社区矫正对象的义务与权利

1、目前意见稿规定

第八条 社区矫正人员应当遵守法律、行政法规和社区矫正机构的有关规定,服从管理,接受教育。

社区矫正人员依法享有的人身权利、财产权利和其他未被依法剥夺或者限制的权利,不受侵犯。社区矫正人员合法权益受到侵害的,有权提出申诉、控告和检举。

2、存在问题

我们认为,本条对于投诉机制的规定体现了社区矫正制度应遵循“执行刑罚与保障人权相结合”的基本原则。但本条款的规定仍较为原则和笼统,例如:法条中缺乏应当向何机构提出这一申诉、控告和检举,对应的机构应在什么时限内作出处理等关键信息。而这些关键信息的缺失可能会导致该条款在实践中难以执行。虽然《社区矫正实施办法》中规定,“司法工作人员应当认真听取和妥善处理社区矫正人员反映的问题,依法维护其合法权益。”这一规定依然过于笼统。

3. 修改建议

第八条 社区矫正人员应当遵守法律、行政法规和社区矫正机构的有关规定,服从管理,接受教育。

社区矫正人员依法享有的人身权利、财产权利和其他未被依法剥夺或者限制的权利,不受侵犯。社区矫正人员合法权益受到侵害的,有权向本行政区域内的社区矫正管理机构提出申诉、控告和检举。收到申诉、控告和检举的社区矫正管理机构应当受理并在十日内提出处理意见。


第五  关于社区矫正经费


1、目前意见稿规定

第九条 各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。

居民委员会、村民委员会协助社区矫正机构开展工作所需经费从社区矫正经费中列支。

2、存在问题

充足的经费是社区矫正工作得以顺利开展的重要保障。我们对本条的规定表示欢迎。不过,社区矫正工作的顺利开展,除了需要保障预算经费外,还应明确经费应拨付给什么机构。鉴于本意见稿第三十二条中规定,社区矫正机构可购买社区服务,我们建议,应明确将经费拨付给社区矫正机构。此外,为了保障充足的经费,参考目前社区矫正试点工作的经验,我们建议在法律中原则性地载明经费应包含的主要项目。

3. 修改建议

第九条 各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。预算按每一财政年度拨付各社区矫正机构。

居民委员会、村民委员会协助社区矫正机构开展工作所需经费从社区矫正经费中列支。

社区矫正工作预算应包含工作人员工资、日常行政经费、设施建设经费、设备配置经费、研究培训经费、办案业务经费等为执行社区矫正所必需之费用。


第六  关于解除社区矫正程序

1、目前意见稿规定

第十五条 人民法院裁定撤销缓刑、假释的,应当将撤销缓刑、假释裁定书副本送达社区矫正机构,同时抄送人民检察院和公安机关。

第十六条 社区矫正决定机关决定收监执行的,应当将收监决定送达社区矫正机构,同时抄送人民检察院和公安机关。

2、存在问题

与上述第四点中阐明的理由相似,为了遵循和体现“执行刑罚与保障人权相结合”的重要基本原则,我们建议在此二条法律条文中增加有关社区矫正对象的救济权利。

3. 修改建议

第十五条 人民法院裁定撤销缓刑、假释的,应当将撤销缓刑、假释裁定书副本送达社区矫正机构,同时抄送人民检察院和公安机关。

社区矫正对象认为决定不当,可以于五日内提出上诉或申诉,但上诉或申诉不影响决定的执行。

第十六条 社区矫正决定机关决定收监执行的,应当将收监决定送达社区矫正机构,同时抄送人民检察院和公安机关。

社区矫正对象认为决定不当,可以于五日内提出上诉或申诉,但上诉或申诉不影响决定的执行。


第七  关于对社区矫正对象进行电子定位

1、目前意见稿规定

第二十三条 社区矫正机构可以通过实地走访、通讯联络、询问社区群众等方式,了解核实社区矫正人员的活动情况,有关单位和个人应当予以配合。根据国务院司法行政部门的规定,经过严格的批准手续,可以对符合条件的社区矫正人员进行电子定位。

2、存在问题

我们从当前社区矫正试点的实践中了解到,多数地区采用一种叫“电子手环”的设备对社区矫正对象进行电子定位。但具体适用对象各地并不统一,也没有相关规定,有些地区为了便于监管,对所有的社区矫正对象均佩戴了“电子手环”。社区矫正制度的实施对象本是“被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯”,本身主观恶性便较小,而电子定位系统将严重限制社区矫正对象的人身自由,实质将其置于全天候的密切监控之下。此外,虽然社区矫正应本着监督管理与教育帮扶相结合的原则,我们认为,从社区矫正产生的主要目的和其蕴含的主要理念来说,这一制度的设计更应侧重教育帮扶。基于以上理由,我们认为,在对社区矫正对象进行电子定位的问题上必须慎之又慎。然而,本法条的规定过于原则和粗糙,例如:并未明确对这一问题,国务院司法行政部门有何具体规定?何谓“严格的批准手续”?以及哪些社区社区矫正人员对象方可“符合条件”?在“执行刑罚与保障人权相结合”基本原则的指引下,这些问题必须解决。

3. 修改建议

在国务院司法行政部门对以上问题作出具体规定,或《社区矫正法》对这些问题作出明确规定之前,删除“根据国务院司法行政部门的规定,经过严格的批准手续,可以对符合条件的社区矫正人员进行电子定位。”


第八  关于对未成年人社区矫正对象的身份信息保护

1、目前意见稿规定

第二十五条 对未成年社区矫正人员实行监督管理,执行下列规定:

(一)矫正宣告不公开进行,其矫正档案不对外公开;

(二)矫正小组应当有熟悉青少年成长特点的人员参加;

(三)监督管理应当与成年社区矫正人员分开进行;

(四)针对未成年社区矫正人员的年龄、心理特点和发育需要等特殊情况,采取有益于其发展的矫正措施。

2、存在问题

本条延续了目前《社区矫正实施办法》中有关未成年人社区矫正对象的规定,但我们认为,出于保护未成年人的立法目的,应扩大保密信息的范围,例如,若未成年社区服刑人员参加社区服务等社区矫正项目时,其身份等个人隐私也应当受到保密。

3. 修改建议

第二十五条 对未成年社区矫正人员实行监督管理,执行下列规定:

(一)矫正宣告不公开进行,其矫正档案不对外公开;

(二)矫正小组应当有熟悉青少年成长特点的人员参加;

(三)监督管理应当与成年社区矫正人员分开进行;

(四)针对未成年社区矫正人员的年龄、心理特点和发育需要等特殊情况,采取有益于其发展的矫正措施。

(五)未成年社区服刑人员参加社区服务等社区矫正项目时,社区矫正机构应依法保护其身份等个人隐私。


第九  关于帮扶措施

1、目前意见稿规定

第三十五条 社区矫正人员可以按照国家有关规定向有关部门申请社会救助、社会保险、法律援助,社区矫正机构应当给予必要的协助。

2、存在问题

《社区矫正实施办法》中并无帮困扶助的相关规定,本意见稿增加了社区矫正制度的这一职能无疑是一个值得赞赏的进步。为了令这一制度更顺利地落实在实践中,我们建议对“必要的协助”进行适当阐明,以明确社区矫正机构在其中的职责,做到权责明确。

3. 修改建议

第三十五条 社区矫正人员可以按照国家有关规定向有关部门申请社会救助、社会保险、法律援助,社区矫正机构应当协调民政部门、人力资源和社会保障部门、法律援助机构等单位给予必要的协助。


第十  关于法律责任

1、目前意见稿规定

目前意见稿对此并无任何规定。

2、存在问题

社区矫正制度是一种在权力配置之下的刑罚执行制度,在对这一制度作出规定的最高位阶的法律中,应当对可能发生的权力滥用以至违法侵权的现象进行规制并作出法律回应。《社区矫正实施办法》中第三十八条规定,“在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”然而,从事、参加社区矫正工作的人员除了司法工作人员外,还包括社区工作者及社区矫正志愿者。此外,法律也应为被处罚者提供救济的渠道。

3. 修改建议

新增条文:在实施社区矫正过程中,司法工作人员、社会工作者、社区矫正志愿者有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

相关人员对处理决定不服,依照(参照)公务员法的规定申请复核和申诉。复合、申诉期间不停止处理决定的执行。

以上修改意见,恳请考虑、接纳。


建议人:深圳市福田区维徳法律服务中心

日  期:2016年12月31日


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