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我国刑事执行机关改革的构想

发布时间:2017-02-07 10:27:11     访问量:372

来源:刑事执行 作者:王格 

(一)改革刑事执行机关应统一刑事执行权

针对我国刑事执行机关存在的问题进行改革,首先涉及到执行权配置的问题。即刑事执行权是分散还是统一的问题。

对于刑事执行权配置优化问题,我国目前主要有三种主张:

第一种观点认为行刑权应统一,主张改变目前的分散执行体制,刑事执行权由一个部门统一行使,该部门可以根据刑罚的不同种类采取不同的执行方式、选择不同的执行场所,有权力动用相关社会力量协助其执行刑罚;

第二种主张是维持目前的分散执行体制,等条件成熟,再设立统一的刑事执行机关;

第三种主张是仍实行分散执行制,但具体分工可做调整。 

笔者赞同第一种观点。不管从理论上,还是国内外的司法实践中,或是刑事执行的发展趋势上看,我国多元化的分散的刑事执行权配置模式都应当向刑事执行一体化的方向发展。

(二)统一刑事执行权,改革刑事执行机关的设想

统一刑事执行权,首先面临的是刑事执行权由哪个部门行使的问题。对此,笔者认为,应当由司法行政部门统一行使比较恰当,也是可行的。

首先,长期以来,我国的司法行政机关领导和管理监狱工作,监狱一直是我国专门的刑罚执行机关,承担着主要的刑事执行任务。目前,我们推行的社区矫正工作主要负责非监禁刑的执行,社区矫正工作正是由司法行政部门主管和领导的。可以说目前大多数刑事执行工作都是由司法行政部门负责的。由于刑事执行活动的同质性,对于其他刑罚执行工作,司法行政部门完全能够胜任。

其次,司法行政部门在机构设置和人员配置方面也能够满足刑事执行工作的需要。在机构设置上,我国的司法行政机关是按照行政区划进行设立的,和公安机关、人民法院等刑事司法机关有对应性;从人力配置上看,司法行政机关既有公务员编制的人员,也有警察身份的人员,能够满足刑事执行工作的需要。统一由司法行政机关行使刑事执行权,目前主要涉及人民法院和公安机关的刑罚执行权的回收问题。

具体设想如下:

1.关于人民法院的刑事执行权——审判权与执行权分离:

(1)人民法院的死刑执行权可交由监狱机关负责

随着刑事执行活动的发展,死刑的执行中的“禁止示众”原则已经成为现代各国普遍接受的行刑原则。我国刑事诉讼法也同样规定:“执行死刑应当公布,不应示众。”

从执行的场所上来讲,现代世界各国的死刑执行,基本都遵循该项原则。比如英美及日本,死刑的执行场所一般设在监狱内部,现场只有执行人员、狱医和政府或检察人员。俄罗斯联邦《刑事执行法典》第 186 条规定,“死刑的执行不公开,以枪决方式执行。对几个被判刑人执行死刑,应在其余被判刑人不在场的情况下对每个人分别进行。”

而我国死刑执行是在“刑场或者指定的羁押场所”。至于什么是刑场,及刑场的设置,指定的羁押场所是什么,法律没有规定。从实践来看,大多是在郊外荒地等较为固定的地方设立刑场。

近年来,我国逐步在推广注射执行死刑,注射死刑的执行,一种是专门的死刑流动车,一种是固定的刑场。死刑流动车的成本比较高,不可能全国范围全部推广。因各种原因,有些地方很难建立固定的死刑执行场所。

将死刑的执行权转交给监狱,这些问题就能很好的得以解决。因此笔者认为,死刑的执行场所应该与世界上大多数国家一样,在监狱中执行。

(2)财产刑执行权可转交由司法行政机关设置专门机构行使

我国相关法律规定,财产刑的执行一直由人民法院负责执行。2015 年最高人民法院发布的“四五改革纲要”中就包括将财产刑执行纳入到统一的刑罚执行体系之中。

至于如何改革,如何统一的刑罚执行体制中,就涉及到审判权和执行权分离的问题了。关于人民法院的审判权和执行权分离,目前主要存在两种不同的看法。

一种看法是法院内部分离。即在法院设置独立的执行局来负责执行工作。比如 2010 年实施的最高人民法院《关于财产刑执行问题的若干规定》第 1 条就规定:“财产刑由第一审人民法院负责裁判执行的机构执行。”据此,执行局负责执行财产刑取得了法律依据。所以有的学者认为,由执行局负责财产刑的执行,符合最高法院司法体制改革中提出的审执分离原则。但是,审判权和执行权从法理上分别属于两种性质不同的权力,应当由不同的职能部门分别行使,才能起到相互监督相互制约的作用,“由执行局统一执行财产刑,能够使执行局的专业优势充分发挥,优化资源配置,避免资源浪费。”

另一种看法就是彻底分离,执行工作彻底从法院剥离。如全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建在接受 21 世纪经济报道采访时提出,由法院行使执行权属于我国司法资源配置不当的表现,这一方面加剧了“执行难”,另一方面又掣肘了审判权的行使,影响了法院的形象,因而需要改革,实现审判权与执法权的分离。以前我们一直提的审判权和执行权相分离,是在法院内部进行“二权”运行机制上的分离,这种运行机制上的分离,具体来说将传统的执行庭在法院内部升级为比审判庭高半级的执行局,执行局接受本院院长和上级法院执行局的双重领导。尽管这种审判权与执行权相对分离的改革具有一定的理论创新和探索意义,但这种分离依然不彻底,或者说,只是表面上的分离,而不是实质上的分离。

笔者赞同第二种观点。第一种形式上的分离,实际上没有从根本上改变法院负责执行的问题,执行机关仍然是人民法院,不利于我国刑事执行机关的统一,也就无法统一刑事执行权。

因此,在财产刑的执行上,由司法行政机关负责,可以在司法机关内部设立专门机构,负责罚金和没收财产的执行,配备专门的工作人员负责执行工作是合理的,也是可行的。

2.对于公安机关的刑事执行权:将看守所移交刑事执行系统管理

目前,公安机关的刑事执行权主要表现在对拘役的执行、3个月以下有期徒刑的执行和剥夺政治权利、驱逐出境的执行。其中拘役和3个月以下有期徒刑的执行主要在公安看守所执行。

在我国,公安看守所主要是关押未决犯的场所。关押未决犯的场所同时还承担对已决犯的执行,虽然是分开关押,但存在的问题还是比较多。近几年来,看守所内发生“躲猫猫”、“喝水死”等一系列疑犯意外死亡事件,使得封闭管理的看守所常常成为舆论非议的焦点,直指看守所体制改革的必要性及必然性。

看守所体制改革的大方向是,侦羁分离。侦羁分离实质是要实现看守所的中立。法学界已为看守所的中立地位而呼吁多年。如全国政协委员、中国社科院科研局研究员刘白驹,在 2009 年的全国“两会”上,曾经提出《看守所条例》过时,建议立法,将看守所交由司法行政机关来管理。华东政法大学司法研究中心主任游伟认为,“唯有实现体制上的‘侦羁分离’,才能从根本上解决问题”。“

现在的问题是,我们在观念上依然守旧,不能真正站在法治和全局的立场上,摆脱部门利益,富有勇气地进行体制改革。”

目前,可以说,侦羁分离是国际通行的惯例,一般由刑事执行系统统一负责对未决犯和已决犯的监管。但不可否认的是,这种改革难度很大。

据悉,2014 年 5 月,我国首部《看守所法》已经开始起草,但草案依然由公安部主导启动。2015 年 2 月,公安部下发了以“全面深化公安改革”为主题的意见,但在这份决定未来一段时间公安系统法治建设方向的文件中,看守所改革并未纳入其中。

以侦羁分离为目标的看守所改革,面临困境,其主要原因依然是利益攸关主体在立法活动中的话语权争夺。 

但我们应该看到,侦羁分离的改革,符合全面依法治国的执政党主张,同时也有助于冤假错案、刑讯逼供的有效防范,同时移交司法行政系统主管,也是推进我国刑事执行一体化改革的要求,可以实现刑事执行权的统一。

鉴于驱逐出境属于附加刑,适用于在我国境内犯罪的外国人,我国的出入境和人口管理由公安机关主管,仍由公安机关执行比较合适。

剥夺政治权利的执行,依据 2012 年修订的刑事诉讼法的规定,由公安机关执行。但从 2003 年开始,我国实行社区矫正试点以来,剥夺政治权利开始实行社区矫正。从刑事执行权的统一上来看,剥夺政治权利应实行社区矫正。虽然目前社区矫正工作还不完善,存在很多问题,但从实现刑事执行权的统一上看,把剥夺政治权利划入社区矫正范围是合适的。

3.建立统一的刑事执行机构

改革刑事执行机关,实现刑事执行权的统一,必须要有相应的刑事执行机构的建立。这就需要司法行政机关要进行相应的机构改革,建立起统一的自上而下的刑事执行领导体制。

在相应的机构设置上,笔者认为,可以考虑在司法部现有内设机构基础上进行相应改革。

可在司法部监狱管理局基础上设立刑事执行一局,主要分管生命刑的执行(主要是死刑立即执行)和监禁刑的执行(包括死缓的执行,无期徒刑、有期徒刑和拘役的执行)。

在社区矫正局的基础上设刑事执行二局,主要分管非监禁刑的执行。包括社区矫正和财产刑的执行。

机构设置上可以在各省、自治区、直辖市司法行政机关设置相应的分支机构,在地市级及以下司法行政机关也根据需要设立相应分支机构。

当然由于我国政治制度下独特的刑事司法环境,刑事执行权的统一和刑事执行机关一体化的改革具有很大困难,这种一体化的刑事执行体制需要通过渐进的方式才能最终实现。

(作者:王格,系陕西警官职业学院副教授,节选自《浅谈我国刑事执行机关的改革》,转载于法制与社会)


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