xlogo
社区矫正宣传网首页                 上海政法学院社区矫正研究中心 合作网站
欢迎您访问: 请登录 免费注册 设为首页 加入收藏
分享按钮

但未丽:《社区矫正法》立法宜缓不宜急

发布时间:2017-02-27 22:04:54     访问量:818


内容摘要:《社区矫正法》的立法宜缓不宜急:这一方面因为社区矫正的相关根本问题尚待解决和相关制度化建设尚不成熟,另一方面也因为迄今为止已经出台了大量立法规定与政策规定,社区矫正的法律依据和法律条件早就不是问题,社区矫正的当务之急不是立法,而是如何提升执法效果。还因为,专门立法过于仓促势必局限社区矫正可能多元发展的美好前程,比如关于社区矫正作为刑法预防措施、诉讼分流方式的可能性,以及社区矫正能否打造成我国社会防卫制度等都还可以多方探讨。

关键词:社区矫正 专门立法 立法时机 矫正对象

 

社区矫正作为贯彻宽严相济刑事政策进行的刑罚执行制度改革,从2003年试点试行以来,执行机关从公安机关调整为司法行政机关,社区刑罚的判决和裁定力度加大,进入社区服刑的犯罪人逐年增多,目前全国在矫人数已达70多万人。对试行中的社区矫正工作依法推进,适时出台与《监狱法》相对的专门的《社区矫正法》,让该制度充分实现刑罚功能和刑罚效益并在法律框架内良性运行,乃依法治国的应有之义。但是,《社区矫正法》的出台,并非越快越好,而是越稳越好,从当前司法实践来看,近一两年并非恰当的立法时机。


一、社区矫正的相关根本问题尚待解决

社区矫正从2003年7月起进行逐步推进地试点,到2009年6月宣布在全国范围试行,到2011年9月全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团都有开展。但截止目前,社区矫正也从未宣布在全国正式实行,准确地说,其仍然处在试行阶段。并且主要矛盾还在于,应在试点试行期间解决的相关根本问题,尚未得到较好解决。

    首先,社区矫正由哪个部门承担尚未最后确定。2011年发布的《修正案(八)》和2012年发布的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》删除了公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定,实践中的社区矫正改由司法行政部门承担,但这两部国家大法上并未明确其为执行主体。长期以来,在刑事司法职能分配上,学界和实务界已达成侦查权、起诉权、审判权、执行权应分别由公安、检察、法院、司法分别行使的基本共识,但这里的“基本共识”并不完全包括公安部门的意见。事实上,当前社区矫正执行主体虽然不再由公安机关担任,但实践中依然离不开公安派出所配合,特别是在社区服刑人员违反相关规定需要给予治安处罚、强制收监的情形。因此,社区矫正的前任执行主体公安机关与现任执行主体司法行政机关之间,除了隔着刑事法的明确授权,还需要进行更多沟通与协调。据了解,公安机关最担心的,是司法所人员取得人民警察执法权限穿上警服后,会导致司法所与派出所在形式上雷同。

    其次,社区矫正尚未建成自己的执行机构和执行队伍。社区矫正工作要法律化、专业化、职业化、规范化地开展,须有全国范围的统一执行机构和一支独立、精干、符合刑罚执行素质要求的矫正官队伍,但遗憾的是社区矫正工作试点开始时,机构建设和队伍建设并未同时全面展开,即社区矫正需在各级建些什么机构及其人员配备、编制数、级别、规模、职责和任务是什么,一直未有明确说法和相应规定,而仅是简单地把这项工作直接放在司法所,以司法所为事实上的执行机构走到今天[1]。而此种局面越来越阻碍社区矫正发展,这不仅在于社区矫正与司法所承担的其余八项法律服务性质的工作存在着性质冲突,更在于无法保障矫正队伍的职业化、专业化、稳定性和可持续性。现在,在没有上级发文的情况下,各省市区基本上各自为阵,自下而上自己摸索,纷纷自行成立了级别、称谓、人员来源、职数配备各不相同的社区矫正执行机构和执行队伍,其中有的是管理机构和执行机构一并成立。如2011年5月成都双流县司法局宣布成立社区矫正执法大队,这应是全国最早的社区矫正执行机构。2014年10月北京市司法局也宣布在市、区分别成立社区矫正管理总队、支队,期间其他省市陆陆续续有相应社区机构和队伍建立。但这毕竟是自发的零星的,迫切需要司法部主导和引导此项工作规范开展。

    再次,社区矫正的真实执行效果堪忧。一是监管手段有限,监管措施不到位,矫正对象脱管漏管严重,特别在广大农村地区由于服刑人员住得分散和因生存需要不得不流动外出,有的在矫正期间犯下大案或者伺机流窜作案。二是矫正项目单一或几乎没有,矫正手段几乎仅限于集体教育、写思想汇报、一月或两月报一次到,缺乏有针对性的矫正方案,有个别地方开展了心理矫正,但也只是临时性或阶段性的,未能常态化和制度化。三是对流动人口中的犯罪人不能平等适用社区矫正。流动中的犯罪人由于监管条件难以落实,即便按照刑法规定应该被判缓刑的,也多半被判了实刑。四是矫正过程中存在追求虚假执法效果的现象。有的社区服刑人员已因违法行为被公安机关治安处罚,但由于相关考核要求和倒追责任的规定,致使社区矫正部门应该收监也不报收监。实践中,具体从事社区矫正的司法助理员和矫正社工(属于“以国家工作人员论”的犯罪主体),都有因矫正对象脱管漏管而犯下影响大的刑事犯罪被追究渎职罪的实例。

 

二、社区矫正的相关制度化建设尚不成熟

作为试行中的刑事司法制度,制度化应是法律化的前提。然而,检视实践中的社区矫正,相关重要的法律辅助制度和监督管理制度还不完善,或在实践中障碍重重并导致新问题,或本身设计很好却未有效执行,制度化建设任重道远。

第一,关于社区矫正判决前调查制度。2012年1月“两高两部”联合发布的《社区矫正实施办法》第四条规定,“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。该制度的问题在于:一是未将调查程序确定为社区矫正判决前必经程序。二是未对调查人员和调查纪律有所限定。如果调查报告和评估意见可能影响犯罪人在监狱服刑还是社区服刑的重大利益,那么对相关调查人员资质、调查人数和调查纪律进行明确规定便十分必要。三是未对判决前调查报告和据此形成的“评估意见”性质作出规定。调查报告及“评估意见”的性质如不属证据,就不能影响量刑结果;如果属于证据,就得接受法庭质证,否则不得使用。司法实践中,部分省市法院开展了判决前调查工作,有的开庭时要求社区矫正调查人员出席,有的只要求出具调查报告。在涉及未成年人附条件不起诉的案件中,有的检察院是委托社工机构进行调查,调查报告的可靠性和严肃性堪忧。

    第二,关于分类管理教育制度和个性化矫正制度。进入社区服刑的犯人有判管制、缓刑的,也有监外执行和假释对象,这些人犯罪类型、犯罪动机、主观恶性、个人经历、受教育状况、社会尽相同,所以实行分级管理教育和制定个性化的矫正方案是必需的。支持、家庭与社区接纳情况都不一样,其再社会化难度和进程也不尽相同。2004年5月9日,司法部发布《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第六条也规定:“司法行政机关应当对社区服刑人员实施分类管理、个性化教育”。据笔者调查,这项制度在工作中有实施,如北京、上海等还与高校联合开发社区服刑人员人身危险性评估量表并在实践中不断完善。但从全国范围来看,大部分地区只是根据犯罪类型等较粗略的分类标准以决定实行“宽管”还是“严管”,后者只是比前者写思想汇报和报到频率要高、报到方式也以见面报到为多。但也仅止于此,无更多有针对性的方法。

    第三,关于矫正对象异地托管制度。社区服刑人员有不少属“人户分离”的流动人口,按规定应“由其居住地司法所接收;户籍所在地与居住地不一致的,户籍所在地司法所应当协助、配合居住地司法所开展矫正工作”(司法部,2003)。“两高两部”联合发布的《社区矫正实施办法》也以居住地为矫正接收地,并对异地托管也提出了具体要求,但在实践中执行起来存在各种问题。一是由于流动中的矫正对象户籍地与居住地不一致,法院、监狱常常很难确定其矫正机构,以致户籍地与居住地矫正机关均未将其纳入监管视线。二是对于那些不按时到社区报到、甚至拒绝报到的矫正对象来说,参加社区矫正几乎一纸空文。实践中,即使矫正对象能按要求到矫正机构报到,但常因人在异乡而长期不能真正参加矫正活动,导致脱管、漏管而重新犯罪情况屡屡发生。

第四,关于电子监控制度。现在全国不少省市采用手机定位的监管制度,这种方式避免了人工监管的局限,而且方式比较隐蔽,易被矫正对象接受。但也存在问题,一是“手机配备制度不科学。目前,全国没有统一的定位手机配备规则,各地各行其政,使用的手机五花八门”【1】。二是“手机资费情况不透明。为防止社区矫正人员出现随意停机、更换号码、暂停Gps定位服务等行为,运营商对机主进行了权限限制,社区矫正人员必须通过司法行政机关才能查询到其使用定位手机产生的费用,部分社区矫正人员对此很不理解”【2】。三是“定位监管技术不完善。时有定位手机定不到位、系统显示的社区矫正人员行踪与实际不符等现象发生”【3】。四是现在还没有很好的办法解决“人机分离”的问题。有的矫正对象外出根本不带手机,或放在家里或由熟人代管,不能实现手机跟踪定位目的。因此,电子监控的方向是好的,但急需开发更实用的方法和系统。

社区矫正的其他辅助制度如心理矫正制度、担保金担保人制度等还有待探索建立。总之,社区矫正的制度化建设还很不成熟,不宜现在就以国家大法形式固定下来。


三、专门立法并非推动社区矫正工作的不二法宝

社区矫正工作试点试行十余年仍进展不大,近两年更处于停滞状态,但这并非因为缺乏立法,即使最快推出专门立法,也未必能大力推动此项工作,因为:

首先,社区矫正已经出台了大量相关立法与政策。事实上,社区矫正2003年试点以来,已经出台了多部法律性文件,社区矫正所需要的法律依据和法律条件早就不是问题:一部分是社区矫正写入刑法之前的法律性质和非法律性质的文件,如2003年7月10日,“两高两部”联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》;2004年5月9日,司法部印发《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》;2005年1月31日, “两高两部”联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》,2009年10月22日,“两高两部”联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等。二是社区矫正相继写入刑法和刑事诉讼法。2011年5月1日起施行的刑法修正案(八)和2013年1月1日起施行的新刑事诉讼法,作为国家大法规定了有关社区矫正的具体内容。三是社区矫正写进刑法后,“两高两部”联合下发重点规范社区矫正实行程序的《社区矫正实施办法》。上述法律文件和政策性文件,对社区矫正的工作内容、方法、程序都作出了详细规定,社区矫正完全可以据此继续试行。

    其次,当前社区矫正工作确实遇到阶段性瓶颈,但法律问题并非当务之急。当前社区矫正已经由当初的试点试行逐步过渡到常态化工作,现有问题主要集中在如何提升社区矫正的执法效果,如何针对社区服刑人员个性化特点等将“监管”和“矫正”落到实处。法律方面的问题,随着社区矫正写进刑法和刑事诉讼法以及《社区矫正实施办法》的颁发,社区矫正的法律依据、适用范围和基本程序都已解决,至少在近几年,法律障碍不再是主要矛盾。

        

    四、专门立法过急会局限社区矫正的多元发展 

    现行《刑法》、《刑事诉讼法》将社区矫正严格限制在对部分非监禁刑的刑罚执行和缓刑、假释罪犯的监管上,将其他种类的非监禁惩罚措施和转处措施,包括剥权刑、罚金刑以及附条件不起诉等,都排除在社区矫正之外。这不仅不符合刑事一体化的要求,而且对社区矫正概念造成很大的混乱【4】。具有前瞻性、可塑性和未来价值的社区矫正,不应仅是部分非监禁刑执行方式,而是完全有就势盘活我国整个刑事司法制度的潜力。在“轻轻重重”的刑事政策成为国际潮流、刑罚不仅强调惩罚性更着重教育性、恢复性的今天,社区矫正完全可以考虑打造成我国刑法预防性措施、诉讼分流措施和社会防卫制度。社区矫正如要单独立法,则相关问题应纳入立法视野长远考量:

    其一,社区矫正作为刑法预防措施:适用对象是否可以再增加“三种人”。社区矫正目前是只适用于缓刑、假释、管制、暂予监外执行四种人的社区“刑罚执行方式”,但这个性质和适用范围还可以拓展,比如对:(一)14岁以下的严重暴力犯罪人,特别是故意杀害或者故意伤害致他人重伤死亡的;(二)14-16岁之间的犯八种重罪(故意杀人、故意伤害致人重伤等)以外的少年犯罪人,(三)刑法第37条规定的应予“训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失或者由主管部门予以行政处罚或行政处分”的适用对象。上述三种人都实施了犯罪行为,仅因年龄或情节不予定罪或处罚,但其人身危险性是客观存在的,加上自控能力差,在社会上放任自流导致不少人又再次走上犯罪道路。

    其二,社区矫正作为诉讼分流方式:全面建立暂缓起诉制度、刑事和解制度并以社区矫正为考察方式。1、暂缓起诉制度。我国2013年《刑事诉讼法》第271条规定了暂缓起诉制度的变种——未成年人附条件不起诉制度。遗憾的是,这个针对“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的未成年人暂缓起诉制度:一是未考虑将附条件不起诉的未成年人纳入社区矫正体系。二是规定“由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”,而公诉机关因角色冲突并不适合承担该考察工作。三是“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的适用范围太狭窄。但最关键的,是这个针对未成年人的制度设计,完全可以有条件地及于偶犯、初犯、人身危险性不大的成年人,从而系统建立我国的暂缓起诉制度。而暂缓起诉决定前的调查和期间的考察工作,可以考虑由社区矫正机构承担。2.刑事和解制度。我国新刑事诉讼法支持有被害人的轻微刑事案件涉案双方进行和解,对和解条件、和解过程与和解协议内容等作了多方规定,但关于被告人的定罪量刑情况,只规定或者“不起诉”或“依法对被告人从宽处罚”,这不但有悖罪责刑相适应、罪刑法定等原则,还易被误读成“以钱赎刑”。而如果将刑事和解与社区矫正结合起来设计,如对符合规定并与被害人达成刑事和解的犯罪人,同时宣布对其进行社区矫正,和解制度才具有适用正当性。

    其三,社区矫正能否打造成我国社会防卫制度。2013年底劳教废止前,我国对违法犯罪的制裁体系有三阶层,即治安管理处罚——劳教处罚——刑罚处罚。其中,应予劳教的对象,主要包括违反《社会治安管理处罚条例》情节严重的行为人和触犯刑法但罪行轻微的行为人。劳教实质上是将这些有违法事实、犯罪倾向明显的危险个人暂时与社会隔离,充当了实质上的社会治安防控大坝。劳教取消后,由社区矫正来承担社会防卫最合适,理由是:一是社区矫正惩罚性最轻。但这种低惩罚性的刑罚措施对轻微犯罪人来说,已足够以儆效尤。二是社区矫正教育效果很突出。社区矫正使服刑对象得以在正常的社会生活和社会环境中反思过去、接受监督,在逐步回归中过上自律的守法人生。三是社区矫正在成长之中,具有极大可塑性。社区矫正现正走向正规化和规范化,但又未完全定型,从而具备相当的张力和可塑性——这正是社区矫正可资改造利用的大好时机。但如此就须建立我国的轻罪制度体系和重构社区矫正适用体系,对现行刑罚制度进行更多相应改造,这需要更多周密设计也需要时间。所以,仓促的专门立法不会促进而只会限制社区矫正的多元发展前程。                                                              

综上,由于在社区矫正的性质、定位以及在诉讼过程和刑罚结构中的功能考量尚待探讨,社区矫正制度化建设还不稳定成熟,还没有建立统一完整的执行机构和队伍,执法效果也不尽如人意,社区矫正不宜匆忙立法而自缚手脚。

 

 

参考文献:

【1】刘志著《浅谈社区矫正人员手机定位监管存在的问题和建议》,参见http://www.zhdwz.com/portal.php?mod=view&aid=16801,发布时间:2014-5-16,查询时间:2016年7月 11日。

【2】同上。

【3】同上。

【4】梅义征著《社区矫正制度的移植、嵌入与重构》,中国民主法制出版社2015年版,第43页。


   本文为2015年度国家社会科学基金一般项目《社区矫正立法研究与立法设计》(批准号15BFX057)阶段性研究成果。

    但未丽,法学博士,社会学博士后,首都师范大学政法学院副教授,硕士生导师。研究方向为刑法学、犯罪学、刑罚执行。


(本文发表已获作者本人授权在社区矫正宣传网发表,文章原发表于《人民检察》2016年第16期。) 


  • 你尚未登录,请先登录再进行评论