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颜艺萍:社会力量参与社区矫正的现状及其探析——基于新公共管理理论视角

发布时间:2017-03-02 15:13:06     访问量:749

来源:福建省司法厅

摘 要

  社区矫正——一种非监禁化的刑罚执行方式,其反映的是现代法治社会中尊重人权的司法文明理念。纵观古今中外,刑罚执行的演进,正是逐渐地从消极的监禁矫正到积极的社区矫正的,而这也是社区矫正其本身功能作用的必然结果。相对而言,国外的社区矫正制度较为成熟,拥有较多的理论研究与实践经验,我国的社区矫正则起步较晚,确有必要借鉴国外相关成熟的理论、经验和做法。新公共管理理论主张参与公共管理的主体应该多元化,强调了政府的职能应该进行调整和优化。新公共管理理论认为应让非政府公共组织和民众,共同参与到社会公共事务的管理活动。

  本文结合社区矫正与新公共管理等有关理论,论述了在社区矫正管理过程中,把社区矫正管理作为国家或政府的职责与义务;社会力量将以独立的力量参与到社区矫正管理中。通过这种特殊的社会治理结构,实现对社区服刑人员的矫正和教育;选取介绍国内外经验模式,总结本地社会力量参与社区矫正管理的实际情况;最后在新公共管理视域下提出构建社区矫正管理二元化体系的相关设想建议。理论层面,明确社区矫正二元化体系中政府与社会力量作为多元主体的权力来源、价值追求;职能分配层面,厘清政府与社会力量在社区矫正管理中各自的职能;最后,体系层面,确实构建社区矫正管理二元化体系。

  关键词:社区矫正;社会力量;新公共管理

  目 录

  一、导论

  (一)选题背景与研究价值

  (二)文献综述

  (三)基本概念与核心理论

  (四)研究内容与研究方法

  (五)本文贡献与后续研究

  二、社会力量参与社区矫正的必要性与可行性分析

  (一)必要性分析—社会力量参与社区矫正的性质、目的、工作实际与面临的挑战

  (二)可行性分析—社会力量参与社区矫正的理论依据与现实依据

   三、社会力量参与社区矫正现状

  (一)国外现状

  (二)国内现状(模式)

  四、当前我国社会力量参与社区矫正存在的困境

  (一)认识层面—认识偏差与自觉性缺乏

  (二)操作(方法)层面—立法缺位与机制不全

  (三)社会力量自身发展层面—力量不足与独立性缺乏

  五、新公共管理视域下社会力量参与社区矫正的理论定位、职能分配与体系建构

   (一)理论定位—主体多元化、权力来源与价值追求

   (二)职能分配—政府职能与社会力量职能

  (三)体系建构—社区矫正管理二元体系

   参考文献


   一、导论(一)选题背景与研究价值

  1、选题背景

   顺应全世界行刑社会化的潮流,我国在2003年7月颁布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,并选取了北京、上海等六个省市作为首批试点。从此,我国的社区矫正从无到有,逐步试行,并慢慢扩大试行范围,目前已经进入全国全面推进的阶段。借此,我国自由刑行刑由监禁矫正单轨制向监禁矫正与社区矫正双轨制转换。经过了将近十年的发展,《刑法修正案(八)》及《社区矫正实施办法》的颁布与实施,标志着社区矫正制度——作为一种法定非监禁刑罚执行制度,在我国正式确立并且得以落实。与此同时,《中华人民共和国社区矫正法》的立法工作也正在有条不紊地进行当中。

  2014年11月,由六部委联合出台了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,该意见对进一步加强社会力量参与社区矫正工作做出了部署。虽然当前我国社会力量已经开始逐步的融入到社区矫正工作中,也获得了一些实质上的效果,但是仍然存在着不少的困境,如制度上、政策上、人员素质上等方面的问题。结合世界各国社区矫正的成功实践经验,要想实现社区矫正的价值目标,社区矫正工作就离不开社会力量的支持。由此可知,如何充分发挥社会力量在社区矫正工作中的优势与作用,而不是简单的全部指望于政府包办,从而真正实现减少行刑成本、提升行刑效率的目标,关键在于要从立法上、从制度上明确社会力量在社区矫正工作中的主体地位。与传统的监禁矫正相比,社区矫正需要更多地动用和整合社会力量,并在社区范围中矫治罪犯。因此,社区矫正的推行及其实施效果在很大程度上取决于社会力量的支持与参与度。

  本文以厦门市翔安区,一个城市与农村相结合的社区矫正工作作为研究对象,对我国社区矫正制度实施过程中社会力量如何参与进行分析与研究,并对此提出相应的建议对策,具有一定的学术价值和现实意义。

  2、研究价值

  (1)理论价值

   20世纪70年代以来,在世界各国都不断地进行刑罚制度的改革和创新的背景下,诞生了社区矫正这一种全新的行刑方式。社区矫正之所以能够在现代社会被西方国家普遍接受和采纳,最主要的原因是由于其背后包含了若干深层合理的基础理论,其中蕴涵着人道和效益的价值理念。但是,当前较多的社区矫正研究理论是基于刑事学理论,较少的人运用新公共管理学的理论进行研究,且当前我国社区矫正立法正在推动中,从新的视角对社区矫正制度进行研究,对社区矫正立法有不小的价值。

  (2)实践价值

  当前的中国是一个经济转型的新阶段,在这样的社会背景下,社会不可避免的出现了一些新的矛盾,面对这些前所未有、前所未闻的矛盾,有些人就相当有可能会在不经意间走上犯罪的道路,但是,这些人并不一定就具有很强的主观恶性,对社会也不一定就产生很大的危害。因此,对于这部分人如何根据不同的情况进行社会矫治,使其顺利的回归社会,是摆在面前的一个很现实问题。经实践证明,在欧美等国家得到普遍推广和使用的社区矫正制度,有助于曾经犯罪的人更好地重回社会。

  再者,目前中国也正处于政治改革的新形势下,党的十六届四中全会《决定》第一次提出了要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理的职能,社会组织协调和公民广泛参与的社会治理格局。在这样的时代背景下,如何转变政府职能,激发社会组织的活力,创新社会治理方式,推进社会治理现代化,构建和谐社会,具有重大而深远的意义。社区矫正制度的执行需要政府、社会组织、公民等各方面的参与,发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同配合、相辅相成的作用。

  (3)经济价值

  从经济学的角度上看,任何资源都是有限的,国家的司法资源亦然。

  首先,刑罚作为一种重要的犯罪控制手段,与此同时也是一种有限的社会资源。与经济的运行一样,刑罚的执行也需要核算效益跟成本。只有通过行刑活动,刑罚的效益价值才能由立法上的规范形态、裁判时的宣告形态、演化为现实形态。与监禁矫正的昂贵的行刑成本相比较,社区矫正能够大量地节省行刑资源:1)国家的刑事司法资源。一是可以节省监狱警察等人力资源,而以社区矫正工作人员及社会志愿者代替;二是可以节省修建、运行监狱等经济资源。2)可以节省社会在救济出狱人时所需的资源。

  其次,社区矫正制度的价值取向在于挽救而不是为了惩罚而惩罚:一是鼓励犯罪人对被害人积极的进行补偿,以此换取较轻的刑罚;二是鼓励犯罪人积极的重归社会,继续为社会创造财富。

   再者,社区矫正工作的总体目标是维护“公共利益”。自由、正义、秩序、人道、效益等是刑罚追求的价值,而这些价值属性恰恰是与公共利益密切相关,如果这二者能完全统一于一体,就能实现社区矫正最初的本意,就能使社区矫正适应当前社会经济的发展,达到保障社会公共利益和维护公共秩序的目的。

  (二)文献综述1、社区矫正制度

  19世纪末期,犯罪现象日益增多,且累犯、惯犯现象日趋严重,这就迫使人们对刑事古典学派的刑罚思想进行反思,在此背景下,近代法学派提出了刑罚社会化理念。刑事社会学派的代表人物李斯特认为:“以刑罚方式控制犯罪并不能够达到最佳效果,对社会秩序的有效治理才能够预防犯罪发生,良好的社会政策创造良好的社会环境才是社会治理基础。” 因此,“行刑社会化主要是指在自由刑的执行过程中,注重社会因素的矫正作用,放宽对罪犯自由限制,加强罪犯与社会间的联系,使之易于复归社会。” 李斯特、哈默尔等法学家引领的现代法治思潮推动了行刑社会化进程,并影响世界各国立法及学者思想,使报应论与预防论遭到摒弃,并合主义兴起。该理论认为,刑罚权应依法行使,并根据犯罪行为的危害性,执行种类与数量适度的刑罚,以此防范潜在犯罪发生。然而仅仅以刑罚防止再犯罪无法达到最优效果,适用教育与改造的方式矫正罪犯自身,可以更为有效地降低罪犯的人身危险性,从而减少再犯罪的可能。现代社会采取并合主义并不排斥监禁刑,但同时也给予罪犯再教育更大的空间。因此,社区矫正——社会力量参与刑罚执行,成为监禁刑外的新方式。

  2、世界部分国家社会力量参与社区矫正研究

  加拿大作为国际社会公认的社区矫正制度比较先进的国家,其社区矫正机构特别重视与社区,及其他社会方方面面力量的合作。加拿大鼓励社会公众参与社区矫正工作,社区志愿人员往往成为社区矫正的骨干力量。澳大利亚社区矫正具有多方参与的特点,参与社区矫正活动的部门有地方法庭、司法矫正部门、警察、卫生部门、心理健康部门、社区组织和多种技能培训机构等。日本社区矫正工作的主要运作模式是借助社会力量开展社区矫正工作,全日本有保护司(社会志愿者)五万多人,这些人员被视为非专职的、无薪酬的国家公务员。在美国,公民参与罪犯矫正工作被认为是美国社会优良的传统,是市民社会自治精神和公益观念的有力体现,这些志愿者来自社会的不同阶层,他们成为推动实现罪犯回归社会目标的重要力量。

  3、中国社会力量参与社区矫正研究

  在我国,学术界也开始对社会力量参与社区矫正进行了一些研究探索。如王顺安、刘强、张荆、张传伟、陈和华等关注从社区矫正管理过程中自上而下的行政组织管理体系及其组织间关系入手,将社会力量视为行政管理的附属物。但是,他们却忽视了社会力量在社区矫正管理中的主体性作用。再如郑杭生、郭星华、吴宗宪、方舒、付立华、俞国女、琚磊等将社区矫正管理视为一个社会互动与再社会化的过程,重视社会力量与社会因素在社区矫正管理中的突出地位。但是他们却忽视了社会力量与国家行政组织体系之间的有效对接。本文与他们不同,力图从社会治理的视角出发,将社区矫正视为一个重大的社会治理事件,从而探索社会力量参与社区矫正的途径。

  (三)基本概念与核心理论1、与社区矫正有关的概念及核心理论

  (1)社区矫正

  加拿大学者认为:“社区矫正是以社区为基础,协助监督执行法院判决的刑罚的矫正项目,可以是法院判决的监禁刑的监外执行部分。社区矫正重视公众安全,同时为犯人回归社会成为守法公民提供帮助。”福克斯——来自美国的学者,将社区矫正狭义地界定为:“社区矫正是指发生在社区、运用社区资源并具有协助和支持传统罪犯改造功能的各种措施。……社区性犯罪矫正应坐落于社区”。美国学者博姆将社区矫正广义地定义为“在看守所和监狱环境之外监督犯罪人,并向他们提供服务的一个矫正领域。由于这个原因,人们往往把社区矫正与非机构性矫正同等看待。”

  在我国,不同学者之间对于社区矫正概念也存在着不同的理解。有的学者认为:“社区矫正是相对于监狱矫正而言的一个专门性术语,是指由社区矫正组织依法对法院和其他矫正机关裁判采取非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯,予以其在社区中行刑与矫正活动的总称”。有部分学者将社区矫正界定为:“将符合条件的罪犯置于社区之中,由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,使他们与社会同步发展,能够过上正常的社会生活,对他们进行监管,并以帮助、教育为主,运用社会工作方法的罪犯矫治制度。”

  笔者认为,社区矫正是指与监禁矫正相对应的刑罚执行方式,具体指将人身危险性相对小的、且确实无需关押的罪犯放在社区这一场域,由国家专门的部门,协调相关社会力量,积极调动各种可以利用的社会资源,大力整合来自社会各方面的能量,一起对罪犯进行有针对性地管理、教育和改造,并促进其顺利回归社会的非监禁性刑罚执行活动。相对于监禁矫正,社区矫正的一个突出本质特征就是社会力量的参与。

 (2)社区矫正组织和工作队伍

   在我国开始社区矫正试点工作之初,各试点地区就对社区矫正组织和工作队伍作出相关的规定,社区矫正组织一般由各级相关的部门组织,较为统一,而对于社区矫正工作队伍则有不同的划分和称谓。如表一所示:

  从表一可以归纳出:我国首批六个试点地区其实都是把社区矫正管理者、司法所工作人员以及参与矫正的部分监狱劳教警察、公安人员作为社区矫正的执法人员,这些人员为社区矫正的执行主体。除这些人员之外,社会工作者、社会志愿者在社区矫正工作中不具备执法地位,但是会起到非常重要的辅助作用。

  (3)社区矫正中的社会力量

  吴宗宪教授把“社会力量”界定为:可以被利用于社区矫正的人力、组织和设施、技术、资金等总称。他认为社会力量也可以称为“社会资源”。在这些可以利用的社会力量中,社会人力具有核心地位。社会力量是相对于国家力量而言的,即专职社区矫正的司法行政部门。社会力量是指除国家公权力机关之外的社会组织、团体、公民个人等。这些社会力量相对于有法律上义务的国家机关而言,并没有法律上的专门处理犯罪的义务,其在参与社区矫正工作过程中,有权选择自己是否进行相关的工作。由于社会力量人员数量多,在职业背景、专业技能等方面具有多样性,因此,其在参与社区矫正工作方面具有不可忽视的作用。

  社会力量包括的范围比较广泛,是社会管理的新兴主体。本文中,我们把现代公共管理理论中的“第三部门”——非营利的、志愿的、为实现公共利益的合法组织,与社区矫正工作中的“社会力量”等同使用。

   2、与新公共管理有关的概念及核心理论

  (1)新公共管理

  从上个世纪的80年代起,一场公共管理的政府变革浪潮席卷西方的发达国家,人们将之称之为“新公共管理”、“后官僚主义范式”、 “企业家政府”等等。其理论要点,与传统公共管理相比,可归纳如表二:

  (2)市场机制

  新公共管理理论区别于传统公共管理中很重要的一点,就是引入市场机制。将政府行使管理职能的过程等同于市场在自由竞争中配置资源。在这个过程当中,政府、公众有自己不同的角色分工,政府相当于企业,公众相当于消费者,政府为公众提供的公共服务相当于企业生产的商品。在这个过程中,政府虽然扮演者企业的角色,但是它并不是真的就是为了盈利,而是为了提供更好的,能够让公众也就是消费者满意的公共服务。作为消费者的公众,可以自由的选择让自己更为满意的企业,也就是公共服务的提供者,政府不再作为公共服务的唯一提供者了。因此,政府需要进行绩效管理和质量管理,才能在竞争中提升竞争力,产出更高效的公共服务,以期获得公众的青睐。

  (3)公共产品

  公共产品存在具有消费非竞争性和非排他性,依据非竞争性和非排他性的程度,将公共产品分为纯公共产品和混合公共产品。前者具有完全的非竞争性和非排他性,常见的有国防、治安、消防、邮政、供水、供气,等等。后者不具有完全的非竞争性和非排他性,故也称为准公共产品。

  公共产品具有非排他性和非竞争性的特点,在规模经济上缺乏效率, 导致利润最大化特性的缺失,这对以追求利润最大化为目的的市场营利组织来说,成本过于高昂。因此,公共产品很难由营利性组织通过市场竞争来提供,即“市场失灵”现象。

  若公共产品完全由政府提供则会出现一些弊端:一是,政府提供公共物品所追求的是社会效益而非经济效益,但是社会效益难以评价,缺乏准确的标准和可靠的估算方法和技术。二是,若由政府垄断供给公共产品,则会出现竞争机制的缺失。三是政府提供公共产品一般以实现政策目的为目标,忽视了成本。这就是“政府失灵”。

  (4)新社会契约论

  新社会契约论将契约这一概念从法学的层面提升到了社会关系的层面。在此,公民与政府之间变成了平等的主体,他们之间通过自愿协商的方式,以签约守约的形式来分配公民与政府之间的权利和义务。它解构了“统治—服从”型的施政模式,变革成了服务型的。在新社会契约论中,公民不再是消极的,而是积极的参与社会事务的管理,公民不再跟以前一样被动的接受服务,而是积极主动地与政府进行沟通协作,通过多样化的参与渠道,参与到政府行政决策、执行、监督等过程当中。

 (四)研究内容与研究方法1、研究内容

  简单回顾国外部分国家和我国部分学者对于社会力量在社区矫正中是何地位、如何介入等方面的研究情况,阐明新公共管理、社区矫正和社会力量等概念及核心理论。从社区矫正工作的性质、目的、现存实际及面临的挑战说明社会力量参与社区矫正的必要性;从理论及现实层面论述社会力量参与社区矫正的可行性。分析当前我国社会力量参与社区矫正存在的困境。新公共管理视域下我国社会力量参与社区矫正若干建议。从国家治理和社会治理层面,确实构建社区矫正管理二元化体系。

  2、研究方法

  本文总体上采用系统分析的方法进行研究,整体研究与分析相统一,在系统论的基础上构想了我社会力量参与社区矫正的建议对策。在具体分析中,本文综合运用了文献研究法、案例分析法、跨学科分析法等多种研究方式,梳理国内外的研究脉络,分析社会力量参与社区矫正在国内外的实施情况、制度特色,综合运用公共政策学、社会管理学、刑事法学、心理学等跨学科、多学科、交叉学科的融合研究方法,力求做到全面分析。

  (五)本文贡献与后续研究

  社区矫正作为一项复杂的社会工程,要尽快的厘清当前制约我国社区矫正管理模式的组织困境,这对于健全社区矫正制度、深化司法行政体制改革、创新社会治理具有重要的现实意义。本文以新公共管理理念探讨实现社区矫正有效实施的不同参与主体,探讨了多元主体各自的定位、分工和适当的角色,将社区矫正作为一个社会治理事件和系统过程来看待,并在此基础上,从国家与社会治理层面,对构建社区矫正管理二元体系提出了相关的建议。

 由于受制于条件和能力,本文只在粗浅的层面对社会力量以什么样的地位和方式参与到社区矫正中提出基本的对策建议,社区矫正作为一项庞杂的社会工程,涉及到国家治理层面以及社会治理层面等方方面面,不是三言两语能够说清言明的。受限于个人的能力以及文章的篇幅,此次未能更深层次的进行研究,但今后在自己的工作领域中,本人将继续关注社会力量参与社区矫正管理的进展情况,这也将是社区矫正发展的发展趋势。

  二、社会力量参与社区矫正的必要性与可行性分析

  (一)必要性分析—社会力量参与社区矫正的性质、目的、工作实际与面临的挑战

  1、社区矫正的性质所决定的

  社区矫正作为改造罪犯的两大手段之一,其性质是刑罚的执行方式。相对监禁矫正而言,社区矫正的特点在于矫正对象是在社区中服刑的,从而克服短期自由刑的避害,使矫正对象能更顺利的重返社会,而不致再度危害社会。在社区中服刑,矫正对象无法避免的会接触社会上的其他人,若不给矫正对象机会与社会接触,那么社区矫正将失去意义,此时,社会力量的普遍参与不可避免。

  2、社区矫正的目的所决定的

  社区矫正作为一种新型的刑罚执行方式,逐渐被世界各国所接受并不断加以完善,这与刑罚执行的目的密不可分。刑罚不仅仅是国家针对理性矫正对象的道义的报应,它同时还肩负着一般预防和特殊预防的任务,刑罚的执行是以预防犯罪为其终极目的的。目的论刑罚观认为:刑法本身并没有什么意义,只有在为了实现一定目的即预防犯罪的意义上才具有价值,因此,在预防犯罪所必要且有效的限度内,刑罚才是正当的。随着刑罚轻缓化,轻刑化,刑罚教育改造的社会化理念的盛行,社区矫正作为特殊预防的有效手段应运而生。“社区矫正作为预防在开放的社区环境中,通过社会力量的参与,使服刑人员不与社区和家庭产生隔离,为日后回归社会、融入社区提供了条件;国家还可以减少资金投入,节约社会成本。”社区矫正的终极目标,其实并不是惩罚矫正对象,而是积极地消除矫正对象其自身的社会危害性,即再犯可能性,使其能够重返正常社会,从而成为社会的一员。为了实现这一目标,社会力量参与社区矫正势在必行,只有在社会力量的充分参与下,矫正对象才能够与正常社会充分接触,才能全面的接受社会秩序的影响,才能更有效的融入社会。

  3、社区矫正的工作实际所决定的

  自2003年起,我国各地就陆续不断地开始探索社区矫正工作的新模式。经过多年的摸索,无论从理论上还是在实践中,社区矫正工作都得到了前所未有的极大发展。但是,社区矫正工作还是存在诸多不足,且在众多问题中,社会力量参与的被动性、个别性尤为突出,严重制约了社区矫正功能的彰显。

  “虽然能够保证对服刑人员的监管,也规定了社区居委会和社区志愿者的参与,规定了释犯参加社区公益劳动的时间要求,但是司法机构与社区缺乏横向联系,社会力量参与明显不足”。社会力量参与的不足,社区矫正的功能未能完全的体现,只是变成一种简单的司法活动,这与社区矫正惩罚与改造并行,尤以改造为主的目标相去甚远。要改变当前困境,就必须做到社会力量的能动参与。以司法行政力量为主导,社会力量有效配合从而达到二者有机结合,充分联动的社区矫正新模式亟待建立。

  4、社区矫正工作面临的挑战所决定的

 (1)社区矫正队伍不足

  社区矫正作为一项刑罚执法方面的社会管理创新,其涉及面之广,工作量之大,专业性之强,要求标准之高,任务之艰巨,不言而喻。特别是,2011年的《刑法修正案(八)》、2013年的《刑事诉讼法》以及 2012 年的《社区矫正实施办法》,对于社区矫正工作增设了不少的工作内容,大大拓展了的工作范围,并且提出了更严更高的标准和条件。这让全国各地社区矫正工作的难度都增大不少。

  以厦门市翔安区为例,截至2015年,翔安区司法局累计接收矫正人数835人,解除矫正556人,目前在矫人数279名,根据《社区矫正实施办法》、《福建社区矫正实施细则(试行)》规定,司法行政机关承担的职责有20多项,司法所承担16项职责,任务重,压力大。大部分工作需要充足的人力及时间作保障。比如,法院委托的审前调查、对社区服刑人员的手机定位等日常管理,还有档案管理,都需要派专人花大量的时间去落实。又如,根据新的法律法规的规定,社区矫正工作的管辖原则,已由原来的户籍地管辖原则转变为居住地管辖原则,即不论本人是否具有本地户籍,只要其在本地有居住地的,原则上都属于本区管辖。这意味着,流动人口已被纳入社区矫正范畴。而对于基层司法所而言,除了社区矫正工作外,还承担安置帮教、人民调解、法律援助、法制宣传等多项职能,在人员不足的情况下真可谓不堪重负。

  面对如此重任,事实上当前社区矫正执法人员及社区矫正工作者数量远远是不够的。以翔安区为例,目前翔安区司法局社区矫正科及各司法所在编在岗公务员6名,社区矫正工作者10名,而在矫人数常保持在270至290人左右。关于社区矫正工作队伍建设要求,《福建省社区矫正实施细则(试行)》第十二条作出了相关规定。关于人员数量的要求,省委政法委、省高院、省检察院、省公安厅及省司法厅联合出台的《关于在全省试行社区矫正工作的实施意见》规范性文件中要求“按区级机构配备不少于2人的标准,按不低于1:15的比例配备专职社会工作者。”但目前,翔安区还达不到上述标准。

  实践中,地方政府的非在编人员招聘需经由编办、人事局等部门审批,如果上级涉及人事问题的规范性文件没有对应的人事部门参与制定,可以说,其效力在实施过程中往往大打折扣。此外,由于社区矫正工作者工资待遇低、晋升空间不大等问题,司法所工作人员流动频繁,社矫队伍不太稳定,这些都严重阻碍了社区矫正工作的顺利开展。

  (2)社区矫正现实的冲突

  社区矫正本质上还是一种刑罚的执行方式,是由国家机关依据国家法律进行执行的,因此是具有严肃性和严格性,这就决定了社区矫正工作具有严于执法之刚性特质。但是,与监禁矫正不同,社区矫正又是在社会上服刑的,又更加强调挽救与帮扶,并且具有社会力量的参与性,于是,社区矫正工作又必然承载着宽和、包容、帮扶之柔性特质。当前社区矫正工作的参与者又基本是以司法行政工作人员为主,这就意味着,司法行政人员既要以违法必究为原则,保证社区矫正工作的执法刚性特质,又要以教育帮扶为原则,实现社区矫正工作的挽救柔性特质。从而导致了,社区矫正工作的刚性和柔性特质,同时由司法行政工作人员承担,这无疑会发生性质上的冲突,必然带来工作上的尴尬。以至于在实际工作中,时常出现刚性和柔性两方面无法兼顾,或者只顾一面,而忽视另一面的问题。司法行政工作人员就陷入了执法者与服务者难以统一的怪圈。

 (二)可行性分析—社会力量参与社区矫正的理论依据与现实依据1、社会力量参与社区矫正的理论依据

  我国《社区矫正实施办法》第三条对社会力量参与社区矫正作出了相关规定:六部也专门出台了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》。此外,各地的陆续出台的社区矫正工作相关办法中也均对社会力量的参与持肯定态度。以福建省为例,福建省陆续出台的《关于开展社区矫正试点工作的意见》、《福建省社区矫正试点工作实施细则(试行)》等规范性文件都对社会力量参与社区矫正作出了相关的规定。例如,规定了社区矫正工作的原则之一就是要专门机关与社会力量相协调。甚至于2015年3月,由福建省司法厅、福建省总工会、共青团、福建省委、福建省妇女联合会联合出台了《关于积极引导社会力量参与社区矫正工作的意见》。这些都为社会力量在社区矫正工作中发挥其效能提供了法律上的支撑。

  根据新公共管理相关理论,政府应该是“有限政府”、“服务政府”,公共管理主体应该是多元化的,公共管理职能的实现需要更多的让社会力量参与其中。社区矫正管理作为一种新的公共管理职能,同样也应当遵循相应的管理规律,让社会力量积极地参与到这一公共管理行为上来。

  可见社会力量参与社区矫正无论在法律层面还是学理层面均有章可循。

  2、社会力量参与社区矫正的现实依据

  社区矫正作为区别于监禁式的监狱矫正而言其本质特征在于矫正工作的开放性,矫正对象与社会结合比较紧密,罪犯在社区中服刑,能够比较顺利重新融入社会,不致再危害社会。实践证明,单单依靠公检法司等行政司法机关,社区矫正工作将无法发挥其应有的价值。当前,社区矫正的基本模式一般为:由社区矫正小组领导,司法局或其下属的司法所执行具体管理事务。然而,司法所作为刑罚执行国家机关的性质致使社区矫正工作成为单纯的刑罚执行方式,而未完成社区矫正工作预期目的。社区矫正工作的三大任务是:监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶。上述模式的优点在于能够充分对矫正对象实施监管,但却难以实现其他两个任务,同时也有使社区矫正流于形式之嫌,与其这样,还不如全部实行监狱矫正,其监管力度必然强于社区矫正。

 上文中也提到了,虽然当前国内在各地社区矫正相关文件中,相当一部分规范性文件都规定了社会工作者、社区居委会和志愿者参与社区矫正工作,有的不仅作原则性的规定,还制定出了具体的实施细则。但现实是我们的社区矫正执行机关与这些社会上的力量并没有进行多大的联系,都是各自为政。这就导致了社会力量还只是偶然的、单独的、未经规范引导的参与到这区矫正中,其参与的程度和效果均明显未达到预期的目标。因此,由于社会力量参与的不足,其发挥作用的有限,从而导致在现实操作中,社区矫正无奈变成了一种简单的司法行政活动。社区矫正的目标只实现了惩罚,难以达到矫正的目的,这使得当前我国的社区矫正实质上为司法矫正。这样名不副实的社区矫正违背了社区矫正的初衷,并未真正实现社区矫正的帮助教育功能,从而直接影响刑满释放后的矫正对象重新回归社会的归属感培养,及生存能力的提升。可以说,社区矫正工作能否真正实现预期目标,有相当大程度上取决于社会力量参与程度以及整个社会资源的整合效果。

 三、社会力量参与社区矫正现状

 (一)国外现状

  社会参与到罪犯矫正中是现代行刑发展的世界性趋势。全世界不断高涨的被害人权利运动,及日益增加的社区矫正措施和监禁替代措施的使用等等,都促进了公众对矫正领域的关注和了解。

  1、美国—以美国沃什特瑙县为例

  沃什特瑙县位于密歇根州东南部,1988 年,密歇根州立法机关制定的应对监狱拥挤的 511 号公共法案,称为“社区矫正法”。这里认为犯罪不仅仅是法律强制的问题,更是社区的问题。

 (1)对犯罪人进行商业监控。由本地区的商业组织及商人联合形成社会团体,该社会团体定期的召开会议,共同商讨如何防范自己的企业免遭犯罪侵扰。

 (2)监督举报犯罪。该模式的参与主体相当广泛,社区内的非营利机构、志愿者及企业,在发现罪犯再次具有违法行为之后,可以匿名举报并得到相关的报酬,而举报的信息资源则会快速有效地反馈到当地的行政司法部门,并得到相关处理。

 (3)提供教育和援助。由专门的社会组织对矫正对象提供身体、心理和社会方面的援助。如提供医疗援助、综合精神服务——这是由社会上的心理健康专家共同组织的为犯罪人提供心理矫治的项目、社区支援及服务。这些机构通过组织和规划社会活动来协助日常矫正工作,使矫正人员接受同步的教育与社区的治疗。

 (4)进行社区服务。罪犯通过为社区的无偿或低偿的服务性劳动,作为自己的犯罪行为对社会侵害的一种补偿。社区服务与监禁方案相互可以选择的项目,对于轻罪者是一种社区劳动替代,且主要为当地的市政部门和其他非营利组织提供服务。这样既有利于修复服刑人员与社会的关系,有利于节省监狱资源,还有利于服刑人员保持原有的社会人际关系。

 (5)社区居民享有知情权。社区居民在志愿帮助服刑人员的同时,享有的知情权。他们可以通过电子邮件和短信的形式,在官方的网站上获取近期本地区的犯罪情况记录、矫正情况,这让他们能够快捷的、随时的掌握区域内新犯罪人员和社区服刑人员的动向状况。

 在美国的沃什特瑙县,由于官方认为犯罪并不仅仅是一个法律强制的问题,更重要的根源在于社区,基于这样的认识,促使政府与社区居民达成了合作关系。在这样的合作关系下,社区有很强的自主性,且在社会力量的广泛参与下,依旧保持着社区矫正应该有的惩罚性及社区矫正国家机构应该有的权威性,在矫正的各个阶段社区与政府都在通力协作。

  2、英国

  英国民众参与罪犯矫治已有悠远的历史。近年来,英国政府继续秉承该传统,大力推行司法职业的多元化,鼓励民众更广泛地参与犯罪防治与罪犯矫治。大量的社区辅助官、治安法官由兼职的志愿者担当。缓刑的执行工作和社区矫正工作很多也都是在志愿者组织的协助下完成。

  英国在社区矫正中有广泛的社会力量参与,主要起到了两个方面的作用:一是降低刑罚成本。单靠国家的执法人员是难以同时完成对罪犯在社区的惩罚、教育矫正和帮助罪犯融入社会的重任,因此,需要大量的公益组织以及社会志愿者等社会力量参与对罪犯给予正面影响和帮助。二是发挥社区资源的优势。英国社区资源发达,罪犯在社区服刑,可充分地利用社区的各类专业的教育矫正和社会福利资源。地方缓刑局与志愿者群体、社会福利团体、医疗机构、劳工团体关系密切,为社区服刑人员提供就业咨询、技能指导、休闲娱乐等资源,同时获得相关社会福利与保障,以促进社区服刑人员与社会的联系,更快更好地复归社会,被社会所接纳。

  英国社会力量参与社区矫正的方式主要有两种:一是志愿者队伍。英国拥有庞大的志愿者队伍参与社会各个领域的志愿者活动,在社区刑罚执行领域,主要是以结对的形式帮助罪犯适应和融入社会的。全国和地区的志愿者管理机构发挥了协调功能,对志愿者进行必要的培训、指导、奖励以及发放必要的交通费和小额补贴。志愿者机构的活动经费来源一部分从政府获得,另外的则从社会和宗教的募捐获得。二是政府购买服务。早在17世纪,英国政府就介入了针对特殊群体的社会救助、保障和福利事业的组织和管理。为了降低管理成本、减少行政编制、提高工作效率,自2014年起,英国的法务部罪犯管理局以政府购买服务的形式,在全英国成立了21个社区更生公司,公司为民营性质,并通过招标的形式,允许民间力量以竞聘的形式获得对社区更生公司的管理。在对社区服刑人员的管理中,英国将他们根据风险程度分为三类:高度、一般、低度。并规定:高度风险罪犯由国家法务部罪犯管理局下设的缓刑局工作人员管理,一般风险罪犯和低度风险罪犯由社区更生公司管理。社区更生公司与罪犯管理局是合同关系,没有行政隶属关系,公司在人财物方面完全独立运作。对于一般风险罪犯和低度风险罪犯,他们完全由社会力量管理。

  3、日本

  日本罪犯社区矫正制度最为显著的特色是志愿者的广泛参与。其国内“官民协作,以民为主”的社区矫正组织体系令世界各国的矫正界瞩目。在日本,从事社区矫正工作的人员包含了保护观察官、保护司、改造保护法人和民间志愿者等,这些人员当中,除了保护观察官具有国家官员身份之外,其余的都是属于民间团体或民间志愿者。

  4、加拿大

  加拿大将社区矫正工作与非政府组织参与的社会救助紧密相结合。在具体的实践中,非政府组织参与社区矫正工作的类型主要是有两种:一种是由非政府机构的私人企业通过与政府签订协议,直接向社区矫正对象提供多种的社会服务和人道服务,如,经营犯罪人的“中途住所”,以此来协助开展实施犯罪人的矫正计划。另一种是由自愿的服务机构直接向社区矫正对象提供服务项目,如探视和咨询服务、释放后的计划、居住服务、寻找工作以及监督社区矫正对象等。

 (二)国内现状(模式)

  1、主流模式

  回到国内,从 2003 年开始社区矫正工作试点起,全国各地都通过不断的尝试,以不同的方式,在不同程度的对社会力量参与社区矫正进行探索。在这些摸索的过程中也形成了一些较具特色的经验模式,其中较为典型的分别是“北京模式”、“上海模式”,以及“枫桥模式”。这三种模式的工作程序和方法具有法定的共性,但在管理机构、执行机构和社会力量参与等方面又同中有异。尤其是社区力量参与方面,虽然这三种模式都依赖社会力量的参与,但是,社会力量的参与方式却截然不同。

(1)北京模式:政府直接管理

  北京在探索社会力量参与社区矫正工作中,形成在各区(县)设立阳光社区矫正服务中心,组织社会力量参与对社区服刑人员的监督管理、矫正教育和帮助的模式。具体来说,在每个阳光社区矫正服务中心至少配备 3—5 名的社工,他们负责组织对社会工作者及志愿者的管理、培训和协调工作;而中心在各街道(乡镇)依托各司法所建立工作站,按照不低于1:5及1:15的人员比例配备社工,专门从事社区矫正及安置帮教工作。阳光社区矫正服务中心是在民政部门登记注册的公益性社团组织,其名义上为社会组织。但是,实际上它必须在区(县)司法局的直接管理和指导下开展工作,其运行经费列入专项财政资金,矫正社工的招聘、任用、管理、考核、评估及工作范围和工作内容的布置等等,都是直接归属于司法行政机关的。

 “北京模式”主要有以下特点:一是国家机关依赖性较强。以司法行政机关为主导,强调严肃性、强制性与力量保障性。二是在人员配置以国家机关工作人员为主。

 (2)上海模式:政府引导培育

  2004年的2月份,上海成立了上海市新航社区服务总站,该服务站为民办非企业单位,其主要负责组织各类社会力量和专业人士参与社区矫正工作,是专门为社区服刑人员和刑释解教人员提供专业化服务的。截至2010年,新航总站的社工已经超过 500 人,社工成员以社会招聘人员为主,其中拥有社工师(含社工师助理)、心理咨询师(含心理咨询师助理)资格的超过社工总人数的百分之八十。上海市司法局作为上海市新航社区服务总站的业务指导部门,他们二者之间,从理论上来说应该是平等、合作的关系,而不是管理与被管理的上下级关系。新航总站负责社区矫正社工的招聘、工资关系、培训、任用、考核、评估等所有管理内容,并组织社工为社区矫正提供专业的社工服务。而政府则通过购买社团服务的方式与新航总站发生联系。

 “上海模式”强调的是社区矫正的国家强制性与社会辅助性相结合,该模式突出的特点为:是以政府出资购买民间社团服务的方式,在较短的时间内,快速地缓解现有矫正力量不足的情况,并卓有成效地开展社区矫正工作。

 (3)枫桥模式:政府临时组建

 枫桥镇提出矫正对象的“5+1”监管模式,即在落实具体的监管人员时,是根据各个对象的实际情况,而从社区司法员、社区民警、驻村指导员、村责任人和矫正对象家属五个方面来确定具体监管人员。在此模式中,并不是由一个统一的社会组织来整合社会人士参与社区矫正的,而是根据每个矫正对象的具体情况,由司法所来确定具体的社区矫正工作组,并依托该工作组来动员社区的力量,主要负责完成对矫正对象的监督、教育、帮助、宣传等任务。

 “枫桥模式”与上述两种模式的差别在于:其实际参与社区矫正监管的志愿者和社区服刑人员家属,并非真正和完整意义上的“第三部门”——即社会力量,他们或多或少与社区服刑人员都有一定的联系。故该模式为构建农村社区矫正模式提供了重要的实践样本。

 2、厦门市翔安区现有模式

  翔安区作为厦门市最年轻的行政区,是重新调整行政区划后新设立的一个区,并于2003年10月19日正式挂牌设立,该区辖区面积为351.6平方公里,所辖1个街道、4个镇。翔安区开始启动社区矫正工作的时间并不长,是从2009年全国前面推行社区矫正工作时才启动的。在翔安的社区矫正工作中,社会力量参与社区矫正工作并不是很成熟,而且处于比较被动的状态,基本杂糅了上述三种主流模式。

 (1)政府购买服务

  2013年厦门市翔安区司法局以“政府购买服务”的形式,与厦门爱恩心理咨询中心共同建设实施了“打开心墙”心理矫正系统,为社区矫正人员建立完整、动态的个体心理健康档案,为工作人员提供心理培训与心理援助,并在日常的监管中根据需要提出对社区服刑人员进行个别的心理矫治。通过与爱恩心理咨询中心这一社会专业机构合作,借助社会资源和力量。

 厦门市翔安区司法局目前正在推进,与厦门爱恩心理咨询中心合作,由他们负责招聘与培训社区矫正社工,政府再以购买服务的方式或者这些社工的专业服务,其管理与运营模式与上海市新航社区服务总站相似。

 (2)政府搭建平台

  多年来,翔安区司法局一直在为拓宽社区服刑人员的就业渠道,实现社区服刑人员再就业而努力着。为此,翔安区政府积极搭建平台,通过与有意向的当地企业签订共建协议,建立了两类人员的 “曙光安置就业基地”,目前,天福天美仕(厦门)生物科技有限公司等多家企业已经参与其中。政府根据当前的用工方向,及社区服刑人员的培训需求,组织技能培训,企业在政府的引导下,参与社区矫正工作。

 (3)组建帮扶小组

 当前,翔安区的社区服刑人员都有一个帮扶矫正小组,其组成人员包括:司法所的司法助理员,司法所的社区矫正工作,村(居)干部。此外,社区网格员、社区民警、社区服刑人员的监管人员都参与社区服刑人员的监管、帮扶、教育等。

  四、当前我国社会力量参与社区矫正存在的困境

 (一)认识层面—认识偏差与自觉性缺乏

 1、认识偏差

  中国人朴素的信奉着杀人偿命、欠债还钱,并认为这是天经地义的。在这样传统观念的影响下,无可厚非的,作为罪犯犯了罪就应当坐牢,要为自己的行为买单。只有这样,坏人才不敢继续作恶,也才能震慑住那些想要但是还来不及犯罪的人,从而有效控制犯罪。而对于已经犯了罪的人,通过监禁刑罚,一是阻止了其继续危害社会,二是通过监禁矫正使其不敢再犯。因此,基于大众这样普遍的认识,他们还未能全面理解行刑社会化及人道化的社区矫正,更谈何参与。

  2、自觉性缺乏

  由于在社会大众的观念中,占主导地位的还是传统的犯罪观,认为既然犯罪了就理应受到教训,接受严厉的惩罚。而惩罚应该是国家的责任,由国家专门机关的执法人员来执行,与普通大众无关。长期的社会治理由政府行政主导的现象,在某种程度上弱化了社会力量主动参与社区矫正的思想意识。

  更有甚者,一大部分人对社区矫正还存在误解,认为社区矫正就是“开后门”的结果,造成对服刑人员潜意识的戒备及疏远。社会力量的这种认识误区,给其参与社区矫正带来主观上的障碍。

 (二)操作(方法)层面—立法缺位与机制不全

  1、立法缺位

  虽然社区矫正工作早在2003年就开始试点,2009年在全国全面推进,但是到目前为止,仍然没有一部完整的社区矫正法。2003年的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中只指出了社会力量参与的重要性,2014年的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,首次提出引导政府向社会力量购买社区矫正社会工作服务的原则和要求,对加强对社会力量参与社区矫正工作的组织领导提出了明确要求。尽管如此,还是缺乏一个更为权威的、明确的法律法规。

  2、机制不全

  虽然《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,首次对由政府公开招聘的社区矫正社会工作者制订了薪酬保障机制、专业技术水平评价和表彰奖励机制等保障措施,明确了司法行政、社会治安综合治理、教育、民政、财政、人力资源社会保障部门的作用分工。但是,当前社会力量参与社区矫正的现状仍是缺乏科学有效的机制。 

 (1)缺乏有效管的理机制

  社会力量是分散性、异质性的,其包含的范围也是广泛的。目前,全国从事社区矫正的社会工作者8.1万人,社会志愿者67.9万人。因此,仅是对政府招聘的社区矫正社会工作者规定相应的保障措施,难以对参与社区矫正的全部社会力量进行有序的管理,无法有效实现对社会力量参与社区矫正工作的准入与退出管理,难以将社会力量的资源优势整合为发展优势,使其真正发挥社区矫正的辅助作用。

 (2)缺乏严格的选拔机制

  社区服刑人员作为特殊的人群,对于他们的帮扶,助其顺利回归社会是一项复杂而庞大的社会工程,单靠一个人、一个组织是难以完成的。对于参与社区矫正的社会力量的要求更是严格,光有专业知识还不够,更需要职业素养,还有奉献精神。虽然,政府鼓励由政府公开招聘的社区矫正社会工作者,参加全国社会工作者职业水平评价,但其却难以完全胜任对社区服刑人员帮扶的重任,因此,对于这类人员,该如何选拔,什么标准,还缺乏科学的选拔机制。

 (3)缺乏有效的参与平台

  当前大多数地区没有一个统一的组织,为组织人员培训、开展学习交流活动、社会组织参与社区矫正等创造条件、提供平台。而是依赖司法行政机关,往往是基层的司法所,由他们去挖掘或者寻求社会力量参与,但是由于司法所本身人员不足疲于完成工作任务,且因各地区社会力量发展的不均衡,个人认识的差异等因素,导致在各地社会力量参与社区矫正的水平良莠不齐。

  (三)社会力量自身发展层面—力量不足与独立性缺乏1、力量不足

    由于改革开放以来,我国经济的高速发展,经济的转型,促使我国当前正处于社会转型时期,二元制结构社会才初见倪端,社会性的组织、力量还较为稀缺、薄弱,发展还不够成熟。因此,起步较晚和社会力量发展的不成熟均影响着社会力量在社区矫正中的参与。

  2、缺乏独立性

  在一些试点地区,社会力量逐渐的参与到社区矫正工作中来,如北京的阳光社区矫正服务中心、上海的新航社团等。这些民间组织虽然以非官方身份、非营利性方式参与到社区矫正中,承担心理辅导、技术培训、对应帮扶;招募、培训社区矫正工作者;宣传、研究社区矫正制度等工作。然而,他们的运转在资金、人员、组织管理等方面仍主要依靠政府支持,并未体现非政府组织应有的独立性。

  五、新公共管理视域下社会力量参与社区矫正的理论定位、职能分配与体系建构

  我国对于社区矫正的定位与西方国家的定位其实并不相同。西方国家的社区矫正制度,是作为预防犯罪的社会辅助措施而发展起来的,其中社会力量扮演了十分重要的角色。我国由于法律文化传统观念,以及刑罚制度的特点,社区矫正只是被简单的定义为一种非监禁刑罚执行活动,实际上,它仍然属于刑罚权力的组成部分。尽管如此,随着社区矫正的实践与发展,社会力量在社区矫正中的作用日益突显,特别是在近年来,轻刑化思想的影响下,人们越来越正视社会力量对于实现社区矫正社会属性中所起的作用,即对于社会秩序的维护、预防和减少重新犯罪、乃至于对构建和谐法治社会的价值。“传统意义的上那种依赖暴力统治,并使民众臣服于国家权威、刑罚权威的单一组织模式已不再合时宜,犯罪治理必须寻找新的提升之道——给民众参与刑事政策实施提供一个顺畅的渠道”。

  (一)理论定位—主体多元化、权力来源与价值追求

  在新公共管理理论下,将社区矫正工作置于社会管理层面,遵循管理的规律,将社区矫正视为一种公共管理行为。由此,更能体现社区矫正的社会属性。

  1、主体多元化

  社区矫正是将罪犯置于社会中服刑,利用社会力量的参与,更好地实施对服刑人员的矫正与教育,这一点与新公共管理多元管理主体的理念,即让非政府公共组织与民众共同参与到社会公共事务的管理活动不谋而合。

  长久以来,政府就一直是包括监禁矫正和非监禁矫正在内的罪犯矫正这一公共产品的唯一供给者。然而,在提供社区矫正这一公共产品时,政府无法避免“政府失灵”,进而无法使社会资源配置效率达到最佳状态。这时,“市场失灵”和“政府失灵”给政府及第三部门在提供公共产品上的合作互补上提供了理论支撑。社区矫正作为一种不使罪犯与社会隔离的罪犯矫正方式,可以说,社会力量的参与不再仅仅是社区矫正的特点,已经成为达到矫正效果的必备条件。

  在社区矫正这一公共管理活动中,政府与社会力量所扮演的角色、承担的责任作用是不相同的。此时,在社区矫正管理中,政府不再一肩挑起所有的职责,不再是唯一的管理者,其职能已由“划桨”转变为“掌舵”,在其中起主导的作用;而社会力量则顶替政府成为“划桨”者,是社区矫正具体事务的执行者,是依附于政府的。

  2、权力来源

  根据新社会契约论,在社区矫正的社会管理活动中,不同于政府作为国家力量参与社区矫正的宏观管理,社会力量是以独立的力量积极主动地参与到社会矫正管理中。社区矫正制度在设计之初,区分于监禁矫正,就体现了社会力量的参与性。在社区矫正管理中,社会力量与国家力量共同根据彼此的约定的“社会契约”,划分彼此之间的权利义务,通过这种特殊的形式,共同开展社区矫正。社会力量进行社区矫正管理的权利来源于社会成员共同达成的社会契约。

  3、价值追求

  新公共管理理论的市场机制强调自由市场的价值,主张利用市场的过程来配置社会资源,而不是以前的政府过程。在此条件下,社区矫正管理作为一项社会公共管理,其中,政府、社会、市场缺一不可。在社区矫正管理中研究市场机制的意义在于:如何使社区矫正的效率或者效益最大化,让社会公众从中获利而非受到损害。

  同时,在政府与社会力量共同参与的社区矫正管理中,也需要解决的是社区矫正中的社会公平正义问题,即:一是要体现法律惩罚性的社会公正;二是要保障在实现法律惩罚前提下的社区服刑人员的合法权益,即要求政府行刑权的行使不得介入社区服刑人员依法享有的合法权益的范围,从而实现个人正义。

  因此,新公共管理理论下的社区矫正管理,必须同时考虑到并且处理好这一理论对于公平与效率的诉求,只有如此,才能促使公共利益合理增进和分配。社区矫正不再局限于其现代的刑法价值——法律的报应与对社会安全的预防,而是应到扩大到深层次的:社区服刑人员适应社会、融入社会的恢复性司法,即如何实现被社区服刑人员因其犯罪行为而破坏的社会关系的恢复或者修复。

  不论是刑罚追求的价值,还是恢复性司法所追求的价值,这些价值都与公共利益密切相关。如果这些价值能够统一于一体,就能够同时实现保障社会公共利益与维护公共秩序的目的,这正是社区矫正正义性核心之所在。

  (二)职能分配—政府职能与社会力量职能1、政府的职能

    在社区矫正公共管理中,政府为宏观管理者,不再是具体事务的操作者。管理主体从一元变为多元,政府处于多元管理主体的核心,是管理者、组织者、协调者。其职能主要体现为:

  (1)保证刑罚执行

  社区矫正的首要任务是执行刑罚。在我国,社区矫正所适用的对象是特定的人群,即均是被国家定罪处刑的罪犯,且刑罚的惩罚性贯穿社区服刑人员服刑的整个过程。这体现在:社区服刑人员的身份定性为罪犯;社区服刑人员必须履行法定的义务,按照法律法规来规范自己的行为,接受监管,人身自由受到限制,必须接受一定时长的社区服务和学习教育等。因此,保证刑罚执行的完整性与严肃性,是政府在社区矫正管理活动中的法定职责,是由政府及其具有行刑权的国家机关来完成执行刑罚任务的。

 (2)实施监督管理

  在社区矫正工作管理机制中引入“企业化的管理方式”,将社区矫正工作中能有社会力量提供服务的部分,以政府购买服务的方式,通过公开招投标承包给社会力量,政府在其中承担全面质量管理与目标管理的职责。即:对社区矫正工作的资金投入绩效考评;在人事管理上采用雇用制与绩效考核工资制。在充分发挥社会力量参与的同时,提高了工作效率。

  在购买服务的时候,应当注意引入市场竞争机制,而不是重复持续的对同一机构进行购买,如上海市民政局对上海市新航社区服务总站就是持续的购买服务,这一并不利于工作效率的提高。

  当前,我国社区矫正工作购买服务都是购买部分的服务,司法部等六部门出台的《意见》也是倾向于社会力量参与部分社区矫正的工作,并没有考虑到社会力量也可以在政府购买服务的形式下参与社区矫正的全部管理工作。

  而英国社区矫正工作的购买服务则有所不同,被购买服务方的工作人员需要承担对中、低度风险社区服刑人员的全部管理。每位工作人员独立承担对社区服刑人员的全部管理,并通过对重新犯罪率的考核后的物质奖励来调动工作人员的积极性。即把工作人员的付出、效率与物质奖励紧密结合,这样有利于降低管理成本,提高工作效率。

  厦门市翔安区司法局在社区矫正工作实践中摸索出“三级四等的”的管理模式,即根据社区服刑人员再犯风险及矫正效果等情况,建立“三级四等”分级管理模式,即严管、普管、二级宽管、一级宽管。把社区矫正人员的表现情况直接与级别处遇挂钩,让每一个级别都有明确对应一个处遇,表现越好,处遇越好,表现越差,监管越严。目前,今后在探索以政府购买服务的方式让社会力量参与社区矫正管理中来,可以考虑借鉴英国模式,将宽管等级的社区服刑人员完全由社会力量全部管理。

  2、社会力量的职能

 (1)开展矫正教育

   矫正教育作为社区矫正工作的基本任务之一,贯穿于社区矫正工作的始终,关系着整个矫正活动的成败。要实现消除社区服刑人员的犯罪心理和习惯恶习,使其转变为守法的公民的目标,不能单靠严格的监管措施,还需要良好的、因材施教的矫正教育,两者缺一不可。社会力量占有更多、更广、更专业的社会资源,能够更具体的、有针对性的、符合现实需要地对社区服刑人员进行有效的监管教育,而不同于在政府一元管理下的,统一的、泛泛的难以达到理想矫正教育效果。在多元主体的社会管理模式下,在参与社区矫正管理活动中,社会力量很重要的一项职能就是开展矫正教育。

 (2)干预危机行为

  危机干预,从心理学的角度来看,是指通过借用心理治疗的手段,帮助当事人处理迫在眉睫的问题,使其恢复心理平衡,安全的度过危机。对处于危机状态中的社区服刑人员进行干预是为了保障公共安全,防止其重新犯罪,再次破坏社会秩序,同时也是对其自身的保护。一般来说,社区服刑人员由于当前社会的歧视或者误解,很容易存在心理问题,或者很有可能是原由的心理问题才造成了其走向犯罪的道路。他们作为社会上的特殊群体,心理问题的发生率要远远高于普通人群,轻则表现为自卑、焦虑、偏执等,重则可能反社会、精神分裂等。如果不进行危机干预,实施心理矫正,则可能给社会安全带来巨大的隐患。

  心理矫正作为一项非常专业的工作内容,不是一般的执法者或者工作人员能够胜任的,这需要专业的、有资质的心理咨询师或者专家才能够实现社区服刑人员心理危机的预防和干预。这对于提升社区矫正效果具有巨大的作用。

 (3)实施社会救助

  社区矫正工作是本身就是一项极其复杂的系统工程。在社区矫正管理中,仅仅提供社区服刑人员更多人身自由和重新融入社会的机会远远不够,更需要社会对他们进行重新的认可,社会重新接纳他们成为其中一员,并给予再社会化的帮扶。

  在现代犯罪理论看来,犯罪人之所以会犯罪是由多重因素造成的,其中就包含着社会环境的影响。社区服刑人员的犯罪不仅是法律层面的,更是社会层面的问题。因此,要矫正社区服刑人员的犯罪行为,就要从法律上和社会上两个方面同时进行。即在法律上,其必须被判处刑罚承担相应的责任;在社会上,社会大众也要尽可能的提供救济和帮助,使其能够自立于社会。

  当前的救助主要靠政府提供,如民政的社会救助、人社提供相应的技能培训等。今后,社会救助将更多的依靠社会力量,如社会的捐助救助,企事业提供更多的岗位、增加就会机会等。

 (4)恢复社会秩序

  根据恢复性司法的理念,恢复社会秩序是指通过相应的经济赔偿等途径,在一定程度上救济与补偿被害人的损失,积极地挽回因犯罪造成的不良后果,实现犯罪人与被害人之间的和解,并使犯罪人快速重新融入到他所在的社区和家庭网络中去,消除犯罪被行为对被害人与社区的损害,并在被害人、社区及其他人员的主动参与下,来恢复因犯罪而被破坏的社会关系。

  恢复性司法的理念主要着眼于恢复被犯罪破坏的社会关系,强调了对被害人合法利益的保护,重视国家权力和个人权利之间的平衡、被害人与加害人合法权益之间的平衡,在司法程序中体现了对当事人的权益保护,在某种角度上,可视为以人为本理念在刑罚领域的体现,是法治人道性、民主化的体现。由此可见,恢复性司法理念的目的其实并不是惩罚犯罪,而是要化解因利益冲突引发的矛盾。因此,“对恢复任务的实现,已成为在世界范围内社区矫正任务中一个更高层次的追求。”所以,让社区服刑人员尽快的适应社会,并重新融入到社区生活中成为了社区矫正目标的深层次价值追求。

  (三)体系建构—社区矫正管理二元体系1、我国现有社区矫正管理体系

  自周秦以来,宗族家法、家国一体的观念在社会上及人民的思想中根深蒂固,一切均以国家利益和社会秩序的稳定为最高价值。因此,长久以来,在我国,国家力量渗透到社会的方方面面。时至今日,这种高度一元的社会结构还影响着我国的社会管理、刑事政策思想和犯罪控制模式。

  改革开放使得我国的经济快速的发展,以此同时,我国社会也开始了一场空前的变革——社会转型。随着社会结构的转变,传统的一元社会管理模式遇到了困境,国家对社会的控制能力也有所下降。反映在刑事制度上就是——由国家一元主体打击犯罪、控制和矫正罪犯的模式日益受到挑战,即现如今对罪犯的矫正,不仅要控制和管理,防止他们重新犯罪,同时也需要解决他们在生活、就业、心理等方面存在的问题,才能有助于他们顺利地适应社会生活,重新回归社会。

  事实上,虽然上述社会转型为大势所趋,但必须承认在当前的中国,国家与市场,与社会之间的界限并非那么的清晰,我国当前的社会力量还未完全成长到能够独立的参与社会公共管理。以社区矫正制度为例,在我国当前的社区矫正实践中,形成的是“党委政府领导、司法行政负责、公检法部门辅助、社会力量补充”的社区矫正管理模式,可以看出,国家力量几乎包办了一切,社会力量的参与并不足,社区矫正的管理模式完全是由国家主导的一元体系。

  顺应当前社会结构变迁和转型潮流,提高罪犯改造效益的根本出路在于改变刑法运行模式,使刑罚运行模式由“国家本位”向“国家——社会”双本位过渡,加强国家力量和社会力量在罪犯改造方面的协调与配合。社会力量参与罪犯改造的社区矫正制度,是我国社会结构转型的必然要求。

  2、构建社区矫正管理二元体系

  社区矫正制度是不同于一般的刑罚,也不同于一般的公共管理。社区矫正将社区服刑人员放置于社区矫正教育,既要执行刑罚,也要监督管理,他们是社区矫正实现的前提跟保障。同时,社区矫正的实现,要依赖社会力量对社区矫正对象进行矫正和教育。可以说,社区矫正作为在社区这一场域开展的刑罚执行活动,它是同时兼具刑罚执行与社会工作等多重属性,是社会治理的有机组成部分。政府在执行刑罚与监督管理的时候,与社会力量对社区服刑人员进行监管教育发生千丝万缕的联系,但是二者之前也存在区别。

  在新公共管理理论下,政府在社区矫正管理中所主导的管理行为,其本身就包含了执行刑罚。而社会力量的职能行为,只限于“公共行为”,并无权涉及“行刑”领域。行刑权为政府——国家专门机关所特有的,它依靠国家的强制力实现的,关注点在于法律的有效执行,维护的是法律的尊严。但是在这里,我们将社区矫正视为一种公共管理行为,更加关注的是公共管理的职能,是把社区矫正置于公共利益领域,之所以要特别强调社区矫正的公共管理性质,是将社区矫正管理作为国家或政府的职责和义务。

  在社区矫正工作中,社区矫正组织是由不同的人员组成的。其中包含:享有行刑权的执法者;享有监督管理权和其他权利的社区矫正工作者;享有矫正教育、危机干预等权利的社会力量;而社区服刑人员是被限制自由的。且社区矫正组织内部的管理、教育、危机干预、社会救助等等这些行为均非法律行为。作为兼具刑罚执行与社会管理等多重属性的社区矫正,其执法、管理、教育、救助等的综合行为。因此,在探讨社区矫正工作时,结合新公共管理理论,我们不仅要着眼于国家治理层面,还要着眼于社会治理层面。只有正视社会力量在社区矫正的作用与地位,用更综合全面的视角,来设计和完善社区矫正制度,才能更好的发挥社会力量独立主体的最大作用,从而社区矫正制度由国家主导的一元体系向“国家-刑罚、社会-矫正”的二元体系转变,实现政府、社会、市场与社区矫正对象的良性互动。促进社区矫正的不断发展完善,实现社区矫正的目标价值。


   (1)国家治理层面

  国家应当加快社区矫正立法,推进社区矫正工作的法制化建设。以进一步规范和明确各相关职能部门在社区矫正工作中的角色定位与权限。

  一是明确司法行政机关刑事执行权的主体地位。根据刑事执行法律一体化的理念,国家法律应当明确刑事执行权的主体为司法行政机关,由其统一行使国家刑事执行权,同时取消该部门的其他行政管理职能。形成公安、检察院、法院、司法行政在侦查、起诉、审理、执行中分工制约、权责明确的格局,完全实现我国《宪法》中“分工负责,相互配合,相互制约”的刑事司法制度原则。

  二是明确司法行政机关在社区矫正组织的主体地位。在社区矫正组织体系内,要明确司法行政部门的主导地位,赋予其在开展社区矫正执法工作中所需的执法权限,同时,明确社区矫正机构中,各相关部门的工作职责,义务等。真正构建“执行机构相对统一、相关机构分工合理、各个机构相互配合”的社区矫正管理模式。确立司法行政机关对于参与社区矫正管理的社会力量的监督管理职能,明确司法行政机关作为考核部门,承担全面质量管理与目标管理的职责。

  (2)社会治理层面

  一是正视社会力量的地位。将社会力量定位为社区矫正工作的重要力量,而不再仅仅是补充。社区矫正其实就是在社区中,由社区来矫正的过程,因此,社会力量的参与是社区矫正长期健康发展的坚实基础。若是缺失了社会力量的参与,社区矫正工作则不可能取得良好的社会治理效果。

   二是引导社会力量参与。切实转变政府职能,在“小政府、大社会”的格局下,政府应当逐步将工作重心转移到引导社会力量参与社区矫正工作中来,除保证刑事执行权以及必要的监督管理外,给予社会力量更多、更大的自由权利。政府在社区矫正管理中,政策的制定、实施管理、提供服务时,要本着“社会本位”的理念,积极培育发展社会力量,减少行政干预。同时要加强宣传引导,让更多的社会力量认识、了解社区矫正,从而自觉参与到其中。

  三是建立长效机制。社会管理作为庞大的系统工程,为确保有效运作,需要有一整套机制,社会力量参与社区矫正亦然。因此要探索建立规范化选聘、培训、考核制度等,不仅如此,还要有优惠政策、激励和保障机制等等。如此,才能更加确保社会力量能够发挥最大作用。

  四是扩大社会力量参与外延。当前社会力量开始社区矫正管理工作起始于社区服刑人员入矫后,终止于社区服刑人员解矫时。执行刑罚并不是社区矫正的最终目标,对罪犯的矫正和再社会化才是。因此,在社会力量不应当只局限于,在社区服刑人员的矫正过程中,对社区服刑人员开展矫正教育、干预危机行为、实行社会救助等。

  在矫正机关通过宣告并签订矫正协议与社区服刑人员建立关系之前,社会力量作为与服刑人员平等的主体,其介入相对于服刑人员来说,相对于国家机关,更加的亲善,也会更少的戒心,他们之间更易于建立信任关系。如在现实中,在审前社会调查时,社会力量的介入,就能利用其独特的群众性与广泛性的优势,更加全面的了解被调查人在社会中的真实表现情况。

  社区服刑人员矫正完成与否,是否能顺利的回归社会,并不能简单的以矫正期限来决定。但是矫正期限的届满,也就意味着国家已经完整的行使完行刑权。目前我国建立了刑释解教人员安置帮教工作制度,依靠各有关部门和社会力量对刑满释放、解除社区矫正人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育和管,但现实中,这类人员往往能不愿意再跟政府部门打交道。但他们身为社会的一员,仍然希望能够得到周围其他人的关注、肯定、认可,渴望能够再次融入到社会群体中,并获得群体对自己行为改变的社会赞许以及多方面的指导与帮助。此时,社会力量的作用就不可替代。



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(作者单位:厦门市翔安区司法局)


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