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吴宗宪:中国大陆社区矫正法的立法进展与官民互动

发布时间:2017-03-13 22:46:38     访问量:593

【内容摘要】自2003年在中国大陆地区开始由中央部门主导的社区矫正工作不久,即开始了制定社区矫正法的相关工作。这些年来,民间力量和官方机构在这方面进行了很多努力,立法工作取得了重要进展,而且,这个过程中,双方之间发生了密切的互动,产生了显著的积极效果。

【关键词】中国大陆地区  社区矫正法  立法进展  官民互动

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自中国大陆最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部在2003710日联合发布关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称“两院两部《通知》”,在6个省(市)[①]开展社区矫正试点工作后不久,即开始了制定社区矫正法的相关工作。本文介绍这方面工作的进展,探讨在开展这项工作的过程中的官民互动。这里所讲的“官”是指官方机构,即国家社区矫正主管机关和国家立法机关;“民”是指民间力量,即国家社区矫正主管机关和国家立法机关之外的其他个人和机构。

一、中国大陆制定社区矫正法的主要进展

在中国大陆开始社区矫正试点工作不久,人们就开始关注并尝试进行社区矫正法的制定工作,民间和官方都进行了一些尝试,社区矫正法的制定工作取得了重要进展。

(一)民间的社区矫正法制定工作

在中国大陆地区,首先尝试进行社区矫正法制定工作的力量,是民间自发进行社区矫正法制定工作的社会力量,即国家社区矫正主管机关和国家立法机关之外的其他个人和机构,他们进行了较多的探讨和促进社区矫正法制定的工作。在进行这类工作的过程中,不少人对于社区矫正法的相关问题,进行了多方面的探讨,也提出了社区矫正法的多个建议文本。

笔者发现,在民间力量提出的社区矫正法的代表性建议文本,至少有5个版本:

1.上海徐晓青律师的版本

2005年前后,上海徐晓青律师事务所的徐晓青律师起草了《中华人民共和国社区矫正法》建议文本,其中包括650条:[②]

第一章 总则;第二章 社区矫正专门国家机关;第三章 社区矫正专业社会团体、社会工作者、志愿者;第四章 社区矫正实施程序;第五章 社区矫正管理规则;第六章 附则。

这是一个纯粹由公民个人起草的社区矫正法建议文本。根据报道,徐晓青律师是上海市人大代表,为了起草这个建议文本及说明,他在20045月赴哈佛大学、耶鲁大学调研美国社区矫正状况。20047月,在国内外调研的基础上,他主笔起草了2万余字的《中华人民共和国社区矫正法》立法建设文稿及说明,得到了全国人大法工委刑法室的重视。[③]

2.北京罗益锋等人的版本

200635日,第十届全国人民代表大会代表罗益锋等人在北京市朝阳区阳光社区矫正服务中心的配合下,提交了一份《关于推进我国社区矫正立法的议案》,其中所附的《中华人民共和国社区矫正法(建议稿)》有853条:[④]

第一章总则;第二章社区矫正的实施机构;第三章社区矫正工作者;第四章社区矫正的实施程序;第五章社区矫正对象的义务和权利;第六章社区矫正过程中的危险控制;第七章法律责任;第八章附则。

这是一个由民间机构起草的社区矫正法建议文本。当时的北京市朝阳区阳光社区矫正服务中心,是专门为社区矫正工作提供服务的民间公益性社会组织,是参与社区矫正工作的非政府组织,该中心在总结朝阳区两年多社区矫正工作实践的基础上起草了这个建议稿;[⑤]而人大代表罗益锋也是企业研究机构的管理人员。[⑥]

3.江苏李强等人的版本

20103月在第十一届全国人民代表大会第三次会议召开期间,全国人大代表、江苏省盐城市长李强领衔向大会提交了《关于制定〈中华人民共和国社区矫正法〉议案》,并提交了《中华人民共和国社区矫正法(立法建议稿)》。《建议稿》认为《中华人民共和国社区矫正法》可分为6118条:

第一章总则;第二章社区矫正专门国家机关;第三章社区矫正机构和工作队伍;第四章社区矫正程序;第五章未成年社区服刑人员的教育矫正;第六章附则。[⑦]

这是一个带有浓厚的官方色彩的社区矫正法建议文本。之所以讲它具有“官方色彩”,是因为这个议案是作为市长的李强牵头参与研究并由盐城市司法局调研,由官员和官方机构准备的;[⑧]之所以把它归入民间的社区矫正法制定工作,是因为提出该版本的人员是国家社区矫正主管机关和国家立法机关之外的政府官员。

4.王平等人的版本

20128月,中国政法大学出版社出版了中国政法大学王平教授带领他指导的两位博士何显兵、郝方昉起草的《理想主义的<社区矫正法>——学者建议稿及说明》。[⑨]这个专家建议稿包括988条:

第一章总则;第二章社区矫正工作人员;第三章社区服刑人员的权利;第四章社区刑罚的执行程序;第五章监督管理;第六章矫正治疗;第七章帮助保护;第八章考核奖惩;第九章附则。

这是一个纯粹民间的社区矫正法建议文本,参与工作的三人均为大学教师。[⑩]

5.北师大刑科院的版本

2011年下半年开始,北京师范大学刑事法律科学研究院(以下简称“北师大刑科院”)与加拿大刑法改革与刑事政策国际中心合作,在加拿大国际开发署的资助下,进行了起草《中华人民共和国社区矫正法(专家建议稿)》的工作。这个项目由北师大刑科院院长赵秉志教授牵头申报,具体起草工作由本人负责。项目启动后,组成了以北师大刑科院教师为主的起草小组,开始相关的准备工作。经过起草小组的不懈努力和201111月、20126月两次赴加拿大考察并与加拿大专家的交流,完成了《中华人民共和国社区矫正法(专家建议稿)》(简称“《社区矫正法(专家建议稿)》”)。

2012830日在北京友谊宾馆举行了“《社区矫正法(专家建议稿)》发布与研讨会”上,正式发布了这个《社区矫正法(专家建议稿)》;根据与会的60余名中外专家学者在会上提出的意见,又对这个《社区矫正法(专家建议稿)》进行了修改,最终定稿的《社区矫正法(专家建议稿)》共13120条,条文加立法理由总计12.8万字:

第一章总则;第二章机构与人员;第三章社区服刑人员;第四章基本程序;第五章监督管理;第六章教育矫正;第七章帮困扶助;第八章考核与奖惩;第九章特殊社区服刑人员的矫正;第十章保障与促进;第十一章监督机制;第十二章法律责任;第十三章附则。

2013312日,以《北京师范大学刑事法律科学研究院刑事法治发展研究报告》(49)号的形式,将这个专家建议稿分送国家有关部门参考。

201310月,这个社区矫正法立法建议稿出版为书籍,书名为《社区矫正法(专家建议稿)》。[11]

2014222日下午举行的2013年度法治发展综合评估项目成果发布会上,《社区矫正法(专家建议稿)》获评“2013年中国十大影响力法学理论研究成果”。

这是一个由民间人士起草,但是与官方机构有密切合作的社区矫正法建议文本,参与起草工作的人员均为北京师范大学刑事法律科学研究院的大学教师。

(二)官方社区矫正法制定工作

中国大陆由官方机构从事的社区矫正立法工作,目前主要由国家主管社区矫正工作的司法部以及国务院主管立法事务的国务院法制办公室进行。按照很多专门法律的一般立法程序,首先由主管该项工作的国务院所属部门起草法律草稿,提交国务院法制办公室;国务院法制办公室代表国务院进一步完善该法律草案;当国务院认为该法律草案较为成熟时,由其向国家立法机关——全国人民代表大会及其常务委员会提交法律案,正式进入国家立法机关的立法程序。[12]因此,在未来,全国人民代表大会及其常务委员会将成为制定和颁布社区矫正法的主要官方机构。

201324日,司法部以正式文件(“司法请[2013]3号”)的形式,向国务院报送了《司法部关于提请审议<中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)>的请示》,其中包括2个附件(附件1为《中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)》,附件2为《关于<中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)>的说明》),全部内容大约1.1万字。这个草案送审稿建立的社区矫正法包括663条:第一章总则;第二章社区矫正机构;第三章刑罚执行;第四章监督管理;第五章教育帮扶;第六章附则。

这个送审稿连同附件报送国务院之后不久,国务院法制办发到中央相关部门征求意见。

——20131112日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在提到,“废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度。”这个表述对于社区矫正立法工作有重要的促进作用。

——20133月产生的第十二届全国人民代表大会,在 20131031发布的《十二届全国人大常委会立法规划》中,将《社区矫正法》列入第二类立法项目,即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。根据这个立法规划,立法项目划分为3类,其中的第一类项目是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案;第三类项目是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。[13]将《社区矫正法》列入第二类立法项目,表明本届人大对于社区矫正法的立法工作较为重视。

——2014325日,在国务院法制办召开了社区矫正立法工作协调小组第一次会议,国务院法制办、司法部等12部门的人员参加了会议。会议通过的《推进社区矫正立法工作实施方案》,明确了推进社区矫正立法工作领导机制和日常工作机制,将社区矫正立法工作分为5个阶段:(1)建立工作机制;(2)基础材料收集;(3)专题调查研究;(4)广泛征求意见并修改草案;(5)提交国务院常务会议审议。不过,从2014年的工作来看,进展不如预期的快,没有进入第五个阶段。

——20141023日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“制定社区矫正法”。在中共中央通过的重大《决定》中,明确提及一部专门法律的制定问题,是很少见的,这种做法至少体现出两个方面的重要信息:第一,体现出中共中央对于社区矫正工作的充分肯定;第二,体现出中共中央对于制定《社区矫正法》的高度重视。

——2015414日上午,国务院法制办公室政法国防司邀请在京的7位大学教授以及中央有关部门的官员,在北京全国人大会议中心举行了社区矫正立法专家咨询会。国务院法制办公室政法国防司在会前准备的《社区矫正法专家咨询会研讨问题提纲》中,提出了需要进一步研究的12个具体问题和最后一个开放性问题。与会专家围绕这个《提纲》及社区矫正法的制定问题,发表了见解。从会上释放的信息来看,社区矫正法已经列入2015年国务院的一档立法计划(往年列入二档立法计划),国务院法制办特别希望了解3个方面的情况:一是社区矫正的性质与执行理念;二是对社区服刑人员的奖惩问题;三是执行当中的问题。这次会议表明,社区矫正法的立法工作加快了进程,受到更大重视,有望在较短时间内由国务院向全国人民代表大会提交《社区矫正法(草案)》并由全国人民代表大会常务委员会通过社区矫正法。

二、中国大陆制定社区矫正法的官民互动

(一)官民互动概述

中国大陆制定社区矫正的官民互动,是指中国大陆地区在制定制定社区矫正法过程中发生的官方机构与民间力量之间的相互影响。

从已经进行的社区矫正法制定工作来看,民间力量与官方机关之间进行了密切而有益的互动。这种互动的双向的,民间力量努力了解官方机构的立法意图和需要,并且对官方机构施加积极的影响;而官方机构也努力广泛汇集民间智慧,提高立法质量。

在社区矫正法制定过程中发生的官民互动,具有十分重要的意义。首先,有利于推动社区矫正法的立法进程。民间力量进行的社区矫正法的研究工作和其他相关努力,例如,在全国人民代表大会期间提出制定社区矫正法的议案等,形成了制定社区矫正法的良好舆论氛围,产生了制定社区矫正法的重要有利契机,会对官方制定社区矫正法的工作产生不同程度的影响作用,可以有效促进官方机构制定社区矫正法的工作进程。

其次,有利于增进对社区矫正工作的全面认识。在制定社区矫正法过程中,通过多种形式的官民互动,可以有效沟通社区矫正工作各个相关方面的信息,使各个相关方面都能够有机会表达对社区矫正工作的愿望和需要,反映社区矫正工作中的问题和困难,有利于从不同层次、不同角度更加全面地了解社区矫正工作的情况。

再次,有利于提高社区矫正法的立法质量。在制定社区矫正法的过程中,通过官民互动,可以群策群力地开展社区矫正法的制定工作。对于研究人员而言,这样的互动是沟通研究部门与官方机构之间的重要渠道,是实现学术研究的社会价值的最佳方式之一。对于实务人员而言,这样的互动是反映他们诉求,解决他们困难的最好途径之一。对于立法人员而言,这样的互动是他们集思广益,汇集各个方面的智慧和思想开展社区矫正法制定工作的有效措施之一。因此,这样的互动肯定有助于社区矫正法立法工作的科学化,能够显著地提高社区矫正法的立法质量。

(二)官民互动的主要方式

1.通过人大代表提交议案

20063月第十届全国人民代表大会代表罗益锋等人向全国人民代表大会提交制定社区矫正法的议案之后,陆续有多位全国人民代表大会代表提出了这方面的议案。除了上述的李强之外,还有全国人大代表王恒勤(2008年)、[14]贾春梅(2012年)、[15]何剑文(2012年)[16]等;20143月向全国人民代表大会提出了关于制定社区矫正法的议案4件[17]向全国人民代表大会提出议案的代表中,既有官员,也有其他人员。不管他们的具体身份有何差别,他们都是国家社区矫正主管机关和国家立法机关之外的其他人员,从这个意义上讲,都属于“民间人士”。这些人大代表提出的社区矫正法议案,有力地促进了社区矫正法的立法进程。

2.发表社区矫正法建议文本

通过以不同的形式发表民间版本的社区矫正法建议文本,对社区矫正法的制定工作发挥影响作用。从实际情况来看,“发表”的形式多种多样,主要有3种形式:(1)在网络上发表。例如,徐晓青律师的建议文本、李强等人的建议文本,都是在网络上看到的。(2)在书籍中发表。即把社区矫正法建议文本作为有关书籍的附录等内容加以发表。例如,罗益锋等的社区矫正法建议稿,后来作为《社区矫正的理论与制度》一书的附录发表。[18]3)专门写成专题著作发表。例如,王平等人的社区矫正法建议文本和北师大刑科院的建议文本,都是以专题著作的形式出版和发表的。通过上述形式发表的这些社区矫正法建议文本,不仅促进社区矫正法的制定工作,也推动了相关的研究工作。

3.邀请官员参加民间立法活动

通过邀请有关的官员参加民间的社区矫正立法活动,有助于官员们更多了解社区矫正工作的情况和民间在制定社区矫正法方面的努力,从而以独特的形式推动社区矫正法立法工作的进行。

这种活动大体山可以分为2类:(1)邀请官员参加有关的社区矫正立法考察活动。例如,在北师大刑科院201111月组织的第一次赴加拿大考察社区矫正的民间立法相关活动中,邀请全国人大常委会法工委刑法室、司法部及其社区矫正局等单位的官员参加中加关于中国社区矫正的立法发展项目赴加考察访问团。在北师大刑科院20126-7月组织的第二次赴加拿大考察活动中,邀请最高人民法院、司法部等部门的官员参加中加关于中国社区矫正的立法发展项目赴加考察访问团,全程参加所有考察活动。

2)邀请官员参加有关的社区矫正法立法研讨活动。例如,在北师大刑科院完成《社区矫正法(专家建议稿)》的文稿后,笔者出面邀请司法部社区矫正管理局以及中国大陆社区矫正工作开展得最好的几个地区的省级社区矫正工作负责官员,[19]参加了201264日在北师大刑科院举行的“社区矫正立法专题研讨会”,一方面听取他们对于建议稿的意见,另一方面也让他们了解我们关于社区矫正法的思考。又如,在2012830日由北师大刑科院主办的“《社区矫正法(专家建议稿)》发布与研讨会”上,邀请了多方面的官员参加会议,其中包括来自国家立法机关的官员,例如,全国人大常委会法工委刑法室的官员;来自国务院立法起草部门——国务院法制办政法司的官员;来自国家社区矫正工作管理机关——司法部社区矫正管理局的官员;来自最高人民法院研究室、最高人民检察院检察理论研究所等中央政法机关的官员;来自江苏省司法厅、湖北省司法厅、北京市司法局等省级社区矫正管理部门的负责人;北京市朝阳区司法局和北京市丰台区司法局的有关负责人等部分地方司法行政机关的官员,以及司法部预防犯罪研究所、多所高等院校等单位的人员参加了会议。会议期间进行的社区矫正法立法讨论,使立法机关官员和民间研究者双方受益。

4.民间向官方提交研究报告

民间机构向官方提交社区矫正法立法方面的专题研究报告,也是促进社区矫正法立法工作的重要途径。北师大刑科院起草的《社区矫正法(专家建议稿)》完成之后,在2013312日印制为《北京师范大学刑事法律科学研究院刑事法治发展研究报告》(49)号,分送国家有关部门参考。其中,司法部法制司专门发来了“采纳证明”,对这个《社区矫正法(专家建议稿)》给予了充分肯定,并且明确指出,这个《社区矫正法(专家建议稿)》中的“有些观点、意见已经体现在现在的草案送审稿中。”。

5.官方邀请学者参加座谈会

通过官方邀请学者参加社区矫正及其立法座谈会等会议的途径,不仅表示了官方机构愿意听取学者意见的态度,也给学者们提供了对官方的社区矫正法立法工作发挥影响作用的机会。笔者有过几次这方面的经历。

1)参加司法部社区矫正试点工作专家小组会议。在司法部2007528日于北京和平饭店召开的社区矫正试点工作专家小组会议上,笔者在发言中提出了社区矫正立法分“三步走”的设想和建议。

2)参加司法部社区矫正实施与立法座谈会。2011324日,在司法部于北京广西大厦举行的会议上,笔者结合社区矫正法的制定,谈了自己的看法,还就与会人员提出的制定社区矫正法的相关问题,发表了自己的见解。

3)参加《社区矫正实施办法》修改座谈会。2011928日下午,司法部召开了《社区矫正实施办法》出台之前的最后一次座谈会,邀请3位学者参加,即著名刑法学家高铭暄教授、著名刑事诉讼法学家陈光中教授和笔者本人。3位学者围绕《社区矫正实施办法》中的一些内容发表了看法,提出了建议。

4)参加司法部健全社区矫正法律制度研讨会。北师大刑科院的《社区矫正法(专家建议稿)》报送司法部后,郝赤勇副部长在2013329日作出批示,除了对起草小组表示感谢之外,还表示将专门征求起草小组成员对于司法部起草的《社区矫正法(草案送审稿)》的意见。因此,应司法部分管社区矫正工作的郝赤勇副部长邀请,北师大刑科院《社区矫正法(专家建议稿)》起草小组的主要成员于2013529日下午到司法部,参加司法部召开健全社区矫正法律制度研讨会,就社区矫正工作的发展和《社区矫正法(草案送审稿)》的完善,发表看法。《法制日报》[20]和司法部网站[21]对此作了报道,中央政府门户网站转载了司法部网站的报道。[22]

5)参加国务院法制办举行的社区矫正立法专家咨询会。2015414日上午,应国务院法制办公室政法国防司邀请,笔者到全国人大会议中心参加社区矫正立法专家咨询会,就社区矫正法的立法问题,率先作较为系统的发言,阐述对于多方面问题的见解。与会的其他6位学者[23]随后也发表了各自对于社区矫正法的思考和建议。

(三)官民互动的主要内容

通过官民互动,对于社区矫正法的立法内容产生了多方面的影响。这方面的系统评估和全面论述,尚待仔细的分析和调查。不过,就笔者所知,在下列方面已经产生了影响。

1.立法路径方面的影响

本人对于中国大陆社区矫正法立法路径的选择的观点,产生了一定影响。中国大陆中央层面的社区矫正法立法工作,最初是由主管全国社区矫正工作的司法部进行的,而司法部最初的立法工作,是起草一部完整的社区矫正法。笔者感到,在刑法和刑事诉讼法中涉及社区矫正的规定没有改变之前,就起草一部完整的社区矫正法,是有问题的。因此,在司法部2007528日于北京和平饭店召开的社区矫正试点工作专家小组会议上,[24]笔者提出了社区矫正立法分“三步走”的设想和建议:

第一步,在刑事诉讼法修正案中对于社区矫正做出最简单的规定。这是因为,当时正在热议制定和通过刑事诉讼法修正案,所以,建议在刑事诉讼法修正案中对社区矫正做出“最简单的”规定,甚至简单到仅仅在这个修正案中出现“社区矫正”的字样,也是立法方面的重要进展。

第二步,准备一个关于社区矫正的专门的刑法修正案。这是因为,与《刑事诉讼法》相比,《刑法》与社区矫正的关系更为密切。

第三步,制定专门的社区矫正法和刑事执行法。在条件成熟时,制定与《监狱法》并行的社区矫正法。然后,将监狱法与社区矫正法加以整合,制定统一的、完备的《刑事执行法》或者《刑罚执行法》。只有制定《刑事执行法》,才能彻底解决刑事执行立法规格低、刑事司法体系不完善、在刑事司法过程中不能充分实现“相互配合、相互制约”的基本原则等重大问题。[25]

这个建议显然发挥了影响作用。会后,“三步走”的建议较为完整地体现在司法部基础工作指导司编的《社区矫正试点情况》之中。[26]以后的社区矫正立法工作大体上也是按照这个路径进行的(不过,修正案的先后顺序做了调整):先在2011225日的第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上通过《刑法修正案(八)》,对涉及社区矫正的内容做了修改;然后在2012314日的第十一届全国人民代表大会第五次会议上通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,对刑事诉讼法中涉及社区矫正的内容进行修改;目前进入制定完整的社区矫正法的阶段。

2.基本概念方面的影响

研究者关于社区矫正基本概念的研究,对于社区矫正及其立法中的基本概念的选择和确立,产生了重要影响。这里举两例。

1)对“社区矫治”和“社区矫正”概念的选择。中国大陆地区有系统的地区性社区矫正尝试,是2002年在上海进行的。20028月,根据司法部的要求,上海市有系统地开始社区矫正试点工作。上海市委、市政府很重视这项工作,成立了以市政法委员会牵头协调、由公、检、法、司等相关部门参加的市社区矫治工作领导小组,并在这个月由中共上海市政法委员会发布了《关于开展社区矫治工作试点的意见》(沪委政法[2002]101号),决定在该市普陀区曹杨街道、徐汇区斜土街道和闸北区宝山街道开展社区矫治试点工作。由于上海市的试点工作产生了巨大的影响,他们使用的“社区矫治”概念也流传很广。不过,司法部社区矫正制度研究课题组[27]的成员感到,使用“社区矫正”的概念更为恰当。因此,在起草的文件草稿中,采用了“社区矫正”的概念。当这个文件最终在2003107日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布为《关于开展社区矫正试点工作的通知》以后,“社区矫正”的概念正式确立了下来。

2)对“社区矫正人员”与“社区服刑人员”概念的选择。在最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部(简称“两院两部”)早先发布的3个有关社区矫正的文件[28]中,都使用“社区服刑人员”的概念,称呼处在社区矫正中的罪犯。在第四个有关社区矫正的文件[29]中,使用了“犯罪分子”的概念;由于这个文件对社区矫正的整体工作影响不大,因此,从刑法中沿用的“犯罪分子”这个概念对社区矫正工作的影响并不大。但是,两院两部2012215日发布的第五个文件——《社区矫正实施办法》,是一份涉及社区矫正全局工作的重要文件,其中采用的“社区矫正人员”概念,在中国大陆地区的社区矫正工作中造成了很大的混乱。

实际上,在《社区矫正实施办法》出台之前的最后一次座谈会,即司法部2011928日下午召开的《社区矫正实施办法》修改座谈会上,当笔者看到《社区矫正实施办法》(征求意见稿)中使用了“社区矫正人员”的概念时,在发言中表示了不同看法,认为这个概念不恰当,建议继续使用“社区服刑人员”的概念。遗憾的是,这个意见没有被采纳。

《社区矫正实施办法》发布后,笔者通过多种形式,表示了对“社区矫正人员”概念的反对立场。例如,例如,在笔者主编的《社区矫正导论》一书中,不仅继续使用“社区服刑人员”的概念,而且在有关部分中,阐述了对“社区矫正人员”概念的合理性、科学性的质疑。该书中这一章的初稿是冯卫国教授撰写的,虽然表明了不赞同使用“社区矫正人员”概念的态度,不过,没有详细阐述具体理由。为此,笔者在最后统稿的过程中,进一步阐述了不赞同使用“社区矫正人员”概念的几种理由。[30]又如,在笔者撰写的《社区矫正比较研究》、[31]笔者与人合著的《社区矫正制度适用与执行》[32]和《刑事执行法学》[33]中,在笔者主持起草的《社区矫正法(专家建议稿)》[34]中,都坚持使用了“社区服刑人员”的概念。2013年,笔者专门发表文章讨论这个问题,详细阐明赞同使用“社区服刑人员”,反对使用“社区矫正人员”概念的见解。[35]再如,在笔者进行的相关讲座中、在参加的不同类型和层次的会议的发言中,凡是涉及到这个问题的,都阐明自己的观点。

这些努力产生了积极的效果。在司法部201324日向国务院法制办报送的《中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)》中,恢复使用了“社区服刑人员”的概念。在两院两部2014728日发布的《关于全面推进社区矫正工作的意见》、在司法部等6部门20141114日发布《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》中,也恢复使用了“社区服刑人员”的概念。

3.立法技术方面的影响

在笔者主持起草的《社区矫正法(专家建议稿)》中,针对以往立法起草中某些条文的主题不突出、内容不清晰等问题,采取了给每一个条文确定一个类似标题的名称的技术。例如,第0101条的名称是“立法目的和依据”。[36]这样的做法具有一些明显的价值。首先,有助于了解本条的含义。给每个条文确立并且明确标出其标题后,十分有利于人们对于这个条文的内容的理解,这有助于克服人们(特别是非法律专业人士)读了冗长的法律条文后不知所云的弊病。其次,有助于表述本条的内容。给每个条文确定一个标题后,也有利于促使立法人员集中围绕该标题所表示的主题起草条文的文字,有利于避免在一个条文中出现多个主题的问题。第三,有助于标明条文的逻辑。给每个条文确定并标明标题后,人们不用细读每个具体的条文,而是仅仅浏览每个条文的标题,就可以了解不同条文之间的逻辑关系,这不仅有利于理解所有的条文,也有利于更加科学地安排不同条文的位置,促进法律起草工作的科学化。

我们采取的这种做法,对于司法部的《中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)》产生了影响作用,该《草案送审稿》也采取了类似的做法。例如,该《草案送审稿》第一条的名称是“目的依据”。如果将来在通过社区矫正法时能够保留这个做法,无疑是对中国大陆地区立法工作科学化的重要促进。

 

Legislative Progress of Community Corrections Act in Mainland China and Its Official-Civil Interactions

WU Zong-xian

College for Criminal Law Science, Beijing Normal University, Beijing 100875, China

 

Abstract: Since 2003 the community corrections sponsored by the central government of mainland China began shortly, the relevant legislative work of community corrections act started. Recent years, civil forces and official agencies have done a lot of effort in this respect; the legislative work has made important progress. There has been a close interaction between both sides in this process, which has produced a significant positive effect.

Key wordsmainland China, community corrections act, legislative progress, interaction between civil forces and official agencies

 

(本文已获作者授权在社区矫正宣传网刊发,原刊载于《河南警察学院学报》2015年第4期)        


[①] 北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省和山东省。

[②] 《关于起草<中华人民共和国社区矫正法>建议文本的说明(讨论稿)》,http://www.ccthinker.com/show.aspx?id=144&cid=14[2005-6-7];《中华人民共和国社区矫正法》,http://www.worlduc.com/blog2012.aspx?bid=4300897[2013-3-9]

[③]党文俊、葛子长:《5年如一日 堪称“金牌代表”》, http://www.lawyers.org.cn/info/7bc980fef08c491ea40e4d232f71fae3[2013-8-12]

[④]荣容、肖君拥主编:《社区矫正的理论与制度》,中国民主法制出版社2007年版,第386-399页。

[⑤]王新友:《罗益峰代表:社区矫正应由立法规范》,http://www.jcrb.com/n1/jcrb892/ca467292.htm[2011-2-10]

[⑥] 罗益锋,男,印度尼西亚归侨,19576月回国,教授级高级工程师,时任北京化工集团有限责任公司经济技术信息研究所副所长。第十届全国人民代表大会代表、全国人大华侨委员会委员。《履行代表职责》,http://www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/5429432.html[2015-5-3]

[⑦] 《中华人民共和国社区矫正法(立法建议稿)》,http://www.dffyw.com/fazhixinwen/lifa/201003/20100311161003.htm [2015-5-3]

[⑧]陈洪朗、刘加弘、杨岚:《全国人大代表、盐城市长李强将领衔提交议案 建议制定<社区矫正法>》,《江苏法制报》201032日第A01版。

[⑨]王平、显兵、郝方昉:《理想主义的<社区矫正法>——学者建议稿及说明》,中国政法大学出版社2012年版。

[⑩] 王平博士为中国政法大学刑事司法学院教授;何显兵博士为西南科技大学法学院教师;郝方昉博士为国家法官学院教师。

[11] 赵秉志主编:《社区矫正法(专家建议稿)》,中国法制出版社2013年版。

[12] 从中国大陆地区国家层面的立法实践来看,一些法律的立法工作由国家立法机关——全国人民代表大会及其常务委员会直接进行,这些法律的制定工作不经过国务院,因此也不经过这样的程序。例如,刑法、刑事诉讼法、民法等基本法律的制定程序就是如此。

[13] 《十二届全国人大常委会立法规划》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2013-10/31/content_1812101.htm[2015-5-3]

[14]吴艳霞:《人大代表提议案建议尽快制定社区矫正法》,http://www.hangzhou.com.cn/20080310/ca1468225.htm[2011-2-10]

[15] 《贾春梅代表提出议案尽快制定<社区矫正法>》,http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_5/2012-03/15/content_1714253.htm[2015-5-3]

[16]刘百军:《司法所编制不足严重制约社区矫正工作 何剑文代表建议社区矫正法应尽快出台》,http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2012-03/08/content_3411044.htm?node=34020[2015-5-3]

[17] 《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十二届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》,  http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-01/13/content_1823222.htm[2015-5-3]

[18]荣容、肖君拥主编:《社区矫正的理论与制度》,中国民主法制出版社2007年版,第386-399页。

[19]包括上海市司法局副局长朱久伟、北京市司法局社区矫正处处长林仲书、江苏省司法厅社区矫正办公室主任李萍、浙江省司法厅社区矫正处处长徐祖华等。

[20]袁定波:《健全社区矫正法律制度 完善中国特色刑罚执行制度——司法部召开健全社区矫正法律制度研讨会综述》,《法制日报》2013729日第02版。

[21] 《健全社区矫正法律制度 完善中国特色刑罚执行制度——司法部召开健全社区矫正法律制度研讨会综述》,http://www.moj.gov.cn/index/content/2013-07/29/content_4706299.htm?node=7343[2015-5-3]

[22] 《司法部召开健全社区矫正法律制度研讨会综述》,http://www.gov.cn/gzdt/2013-07/29/content_2457501.htm[2015-5-3]

[23] 即国家行政学院胡建淼教授、中国人民大学陈卫东教授和黄京平教授、中国政法大学王平教授、国际关系学院肖君拥教授、中央财经大学郭华教授。

[24] 8名专家包括陈光中教授、储槐植教授、邵名正教授、樊崇义教授、赵秉志教授、陈兴良教授、刘志伟教授和本人。

[25] 参见吴宗宪:《论社区矫正立法与刑法修正案》,《中国司法》2009年第3期,第20页。

[26]参见司法部基础工作指导司:《社区矫正试点情况》,2007年第12期,第4页。

[27] 这个课题组以司法部预防犯罪研究所的研究人员为主,由司法部基层司和司法部监狱局派员参加,笔者是其中的主要成员之一。

[28]即两院两部 2003710日发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》;2005120日发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》;200992日发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。

[29]2011428日印发的《<关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)>的通知》。

[30]吴宗宪主编:《社区矫正导论》,中国人民大学出版社2011年版,第126-127页。

[31]吴宗宪:《社区矫正比较研究》(上),中国人民大学出版社2011年版,第47页。

[32]吴宗宪、蔡雅奇、彭玉伟:《社区矫正制度适用与执行》,中国人民公安大学出版社2012年版,第40-47页。

[33]吴宗宪等:《刑事执行法学》(第二版),中国人民大学出版社2013年版,第286-292页。

[34]赵秉志主编:《社区矫正法(专家建议稿)》,中国法制出版社2013年版。

[35]吴宗宪:《论“社区服刑人员”与相关概念》,《中国司法》2013年第11期,第63-76页。

[36]赵秉志主编:《社区矫正法(专家建议稿)》,中国法制出版社2013年版,第3页。


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