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武玉红:对社区矫正立法核心问题的探讨

发布时间:2017-04-02 20:00:20     访问量:624

立法在即,如何构建社区矫正专业队伍是立法中的重要内容[1]。从目前我国社区矫正运行情况来看,虽然社区矫正工作已取得较大成绩,但严格说来,社区矫正专业化队伍尚未真正建立起来。在社区矫正中应配置什么样类型的人员以及岗位要求是什么?仍有争议。社区矫正队伍的配备适当与否对于社区矫正的运作关系重大,也直接关系到我国这一刑罚执行制度改革的质量。

一、对社区矫正队伍配置的争议

关于我国社区矫正队伍的配置或专业化建设的争议焦点主要集中在以下二个方面:一是社区矫正专职人员的配备问题。目前基层司法所专职人员(司法助理员)结构能否能承担社区矫正职责?是否有必要将工作人员集中到区县(市)一级的专门机构中?二是社区矫正人民警察的设置问题。社区矫正专职人员是否应具备警察身份?是部分具有还是全部具有或者全部不具有警察身份?换言之,执法主体是由警察来承担还是警察只负责社区矫正的协助工作?还是参照国外由社区矫正官、缓刑官、假释官而不是警察来承担?

对于社区矫正专职人员的配备问题,官方及社会主流观点是:司法所专职人员承担社区矫正工作。“司法所承担社区矫正日常工作”。[2]“他们的工作场所是街道、乡镇司法所”,因为“乡镇、街道司法所是我国整个司法行政事业的基础,更是社区矫正事业的重要基石,是司法行政机关开展社区矫正工作的主要实践载体和基本力量。”[3] 在称谓上,“司法助理员”的名称不适应中国社区矫正工作的情况,不适应他们承担的工作情况,不适应未来的发展趋势,应用“社区矫正官”这一名称替代。但“社区矫正官”仍然在司法所工作。[4]社区矫正官基本上在每个社区(街道)设置一人,较大的社区可以设置多人。[5] ③司法所工作人员应该是社区矫正工作中的执法者。从事社区矫正的司法所工作人员应成为社区矫正警察,或称为“社区矫正官”。[6]

相反观点是:司法所专职人员不适合承担社区矫正工作。①“司法所难以胜任这一工作”[7],“这么少的工作人员,却承担了司法所少则八、九项,多则十几项的工作任务。实践中社区矫正工作几乎成了不得不完成又不可能完成的任务,后果就是敷衍塞责,应付了事,其矫正质量难以保证”。[8]

较为一致的观点是,目前社区矫正任务量大,工作人员专业化程度偏低。[9]最高检刑事执行检察厅厅长袁其国指出:中国很大一部分社区服刑人员分布在农村,而当地的司法所甚至是“一人所”、“两人所”,一两个人要承担很多任务,“顾不过来”,使得农村社区服刑人员的再犯罪非常普遍。[10]需借鉴发达国家社区矫正职业化的经验,[11]建立专业化的队伍。[12]

专业人员设在何处?社区矫正专职人员是否有必要从司法所转到县(市、区)级的专门机构,学界较为一致的观点是有必要。区别点是:设在县(市、区)级的司法局内部还是在外部独立设置。

主流观点是专职人员设在司法局内部。①在司法行政机关内部建立专门的社区矫正队伍,由区县司法局统一管理。[13]专职的社区矫正工作者设在区县司法局的社区矫正中心。[14] 将社区矫正的执行主体(从司法所)上移至区县司法局有两大好处,一是可集中财力、物力和智力,形成高水平、专业化强的社区矫正官队伍,灵活调配,避免基层机构臃肿或无人管理,节省行政开支,真正实现社区矫正降低行刑成本的目的;二是执行主体上移,给民间参与社区矫正预留基层空间。[15] ②在县(市、区)级称为“社区矫正执行大队”,该大队所属的每名矫正官都由县(市、区)级司法部门的社区矫正管理机构在全县(市、区)范围内统一管理、统一调配、统一培训使用。[16]

非主流观点是:专职人员在县(市、区)一级的司法局外独立设置。① 在司法所之外设立专门的社区矫正机构,类似美国、加拿大的缓刑、假释办公室。[17]②“在市、区、县一级司法局不设置社区矫正的行政管理机构”,设县区级的专门机构(工作实体)[18] 工作人员的工作形式即可在工作站内,也可派出到乡镇街道,但不受乡镇、街道行政区划的限制。向下属街道或乡镇派出社区矫正工作人员,根据工作量的多少决定派出人员的数量。[19]

对于社区矫正人民警察的设置问题。设立社区矫正警察[20]的呼声较高。官方的做法是基于劳教废止的现实,各地将部分劳教干警(监狱干警)充实到社区矫正中。对于警察在社区矫正中的地位,学界较有影响的观点是,根据实际需要,在社区矫正机构中配备一定数量的警察,协助社区矫正官开展工作。但是,他们的职责仅仅是协助,而不是直接参与社区矫正。[21]实务部门倾向于从事社区矫正工作的专职干部列入警察系列。实践中,我国部分地区的司法行政机关的基层公职人员全部着装,如天津市、钦州市、武汉市和新疆地区等地。学界也多为赞同,从事社区矫正的司法所工作人员应成为社区矫正警察。[22] 统一和规范身份和服装有利于维护执法工作的严肃性,有利于维护我国法制的统一性,有利于增强工作的便利性有利于增强刑罚的威慑力,有利于排除执法的干扰性,有利于提升社区矫正队伍的整体素质。[23] ②在县级以上司法行政机关尽快组建司法警察队伍,司法所也应配备专一的社区矫正警察,以利对脱管、漏管的服刑人员进行有效执法。[24] ③司法所的社区矫正警察就是“社区矫正官”。类似监狱人民警察那样,从事对社区矫正服刑人员管理的全部工作。[25]有部社区矫正管理局的官员提出三种选择方案:监狱、社区矫正合并警种,统称“司法警察”;“设立社区矫正警察的新警种”;“非警察的矫正官制度”。[26]

二、对社区矫正队伍配置的考察

“两院两部”对社区矫正队伍的基本配置是在司法所内部确立专人承担社区矫正工作。但是从司法所的工作性质、工作人员素质以及拥有的社区资源来看,难以与派出所相比。[27]“监狱劳教干警参与”和“专职社工介入”社区矫正,正说明司法所专职人员难以独立承担社区矫正工作。鉴于司法所作为社区矫正基层管理机构在运作中呈现诸多弊端,其工作内容多样化和人员力量薄弱已成为社区矫正发展的瓶颈。在此背景下,浙江省台州市天台县结合本县实际,大胆创新,建立县级社区矫正执法大队作为社区矫正工作的实体执法部门,同时,在县域范围内组建了五个执法中队,将社区矫正工作从司法所中分离出来,纯化社区矫正工作队伍,与社区矫正执法大队形成垂直管理体系,实现对社区矫正工作的专人、专职、专业化的管理。其经验值得总结、提炼和推广。

(一)司法所社区矫正专职人员

虽然顶层设计和规范性文件都把司法所的助理员定位为社区矫正专业人员。但是从总体上看,司法所社区矫正专职人员整体素质不高,执法水平偏低,影响刑罚执行的权威性。一是缺乏专业技能。从社区矫正 “监督管理”、“教育矫正”和“适应性帮扶”三项职能履行看,司法所的助理员尚难以达到“专业性”的要求。从体现刑罚执行的“监督管理”的职能来说,司法所助理员尚未被授予执法权,也缺乏执法经验;从体现“教育矫正”和“适应性帮扶”职能来说,司法所资源匮乏和自身能力所限,缺少帮扶救济的平台和渠道,也缺乏教育矫正、心理矫治、行为矫治的专业能力和技术,往往把“思想教育”作为社区矫正工作的重心,而“这种单纯的思想灌输已经被许多行业和经验证明是没有效果的。”[28]二是缺乏执法经验。司法助理员在此以前都未涉足过刑罚执行工作,导致一些分管社区矫正工作的司法助理员不了解、不清楚自己承担社区矫正工作的性质。其监管对象也没有认识到自己的罪犯身份,不认同和服从司法所专职人员的监管,缺乏主动报到、自觉接收监管的意识。三是缺乏专业背景。司法助理员往往不具备法律专业知识和综合心理学、社会学、管理学等专业背景,制约法律效果、社会效果、政治效果的发挥。相对法院、检察院等部门,司法行政机关缺少优秀法律人才。笔者在某区调查发现,该区有司法所工作人员17人,只有2人具备法律专业背景。三是人少事多任务重。这些年,社会矛盾凸显,纠纷类型复杂,老百姓法律诉求意识增加。加上社区矫正的工作任务,使得司法助理员在日常工作中,常处于超负荷工作状态,既没有这个精力,更没有这个水平来完成工作任务。这与我国目前的社区矫正工作尚无专业化队伍这一宏观背景有关,由司法所人员承担社区矫正工作的做法仍然没有摆脱将社区矫正作为一种兼职工作而非专职工作的影响。勉强应付多,开拓创新少。各类考核中司法所管理档案、人民调解工作档案、安置帮教档案和社区矫正档案的记录、台账、报表,占用了太多的时间和精力。另外,编制、待遇等现实问题也有待解决。

(二)监狱劳教干警和专职社工

虽然按照顶层设计的要求在司法所设有社区矫正专职人员,但是在司法所九大任务制约的环境下,他们不可能、事实上也难于专职从事社区矫正工作。因此,除了司法助理员作为社区矫正专职人员的基本配置以外,各地不同程度的有监狱劳教干警和社会工作者参与社区矫正工作,形成地方特色,其中北京模式和上海模式具有导向意义,不少地方纷纷复制或者仿制。在此做一分析。

1.北京特色——干警主导

为弥补司法所专职人员力量的不足,北京将监狱劳教干警参与社区矫正制度化运作,[29]强调“监狱、劳教干警是社区矫正中的重要的专业力量”,要求达到“一街、一乡、一镇、一警”的目标[30]。为什么会形成“干警主导”这种特色?2003年北京市颁布的《关于开展社区矫正试点工作的意见》中明确:社区矫正是为了“提高非监禁刑罪犯的教育改造质量,预防和减少犯罪,确保首都社会稳定”[31]。可见,北京社区矫正启动之初就是以“维稳”为理念、以“干警介入”为导向。北京特殊的地域和人文环境决定了北京配置社区矫正工作人员的先决条件是能及时处置社会突发事件、防止社区服刑人员脱管漏管现象的发生。通过“加大对非监禁刑罪犯的监督管理和教育改造力度”,[32]减少和降低社区服刑人员脱管、漏管的可能性,保障北京社会稳定和重大国事活动不出事,成为社区矫正工作的重中之重。

这些监狱等干警的职责是专职从事社区矫正工作,也在以往10 多年为社区矫正工作做出了很大的贡献,对其他地方社区矫正工作的开展具有一定的引导作用。

需要注意的是这种“干警主导”的运作模式是他方力量“借入式”的加入社区矫正运行体制中,是基于现实所迫的一种权宜之计,非常态化发展的长久大略,关键还是要配备自己的(非他方力量)、独立的(非兼职)社区矫正工作人员。

2.上海特色——社工主导

上海政府较早购买服务的理念和司法所多重任务的负担,催生了上海“社工主导”社区矫正的工作模式。相对全国而言,上海社工组织起步较早、层次较高、发展较快、力量较强[33]。因为上海社工力量的“强势”,名为“协助”“同级司法行政部门所在辖区乡镇街道的社区矫正与安置帮教”工作,实为“主担”。统计至2015年12月,上海社工635名。新录用的社工必须至少具备大专以上的文化程度和相关专业背景并通过相应的笔试面试,每年还要对社工开展社会工作和心理矫正方面的专业培训。目前,本市矫正社工队伍中,465人具备本科以上学历,382人取得社会工作师专业资质,187人考取心理咨询师,其中有167人具备社会工作师和心理咨询师的双师资质。[34]

上海社区矫正“社工”最早通过“政府购买服务”进入社区矫正,在全国具有标杆式意义,不少地方纷纷到上海学习取经。

需要注意的是“社工”对社区矫正工作的定位。必须与执法工作范围明确划分,不应超出社会工作者应有的工作范围,同时,还需要合理设定社工的工资标准。

(三)专业化的执法大队与中队

台州模式别具一格,很好的体现了中央深化司法体制改革的精神,展现未来发展的前景。中央政法委书记孟建柱在中央政法委员会讲话“坚持从中国国情出发,深入推进司法体制改革”中指出:深化司法体制改革是全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家的关键举措,是实现社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。笔者认为,中央深化司法体制改革的精神和十八届四中全会全面推进依法治国的精神对社区矫正机构设置的指导意义主要表现为三个方面:一是社区矫正的机构设置应逐步向垂直管理的方向发展,确保执法机关依法独立公正行使执法权。如果采用平行管理的模式,虽然在一定程度上能获得地方党政领导的重视和支持(有些省市虽然采取平行管理,也未能得到地方党政领导的足够重视和支持),但是由于执法机关的人财物受制于地方,执法活动易受地方保护主义的干扰,有可能影响法制统一、损害执法权威。二是社区矫正的执法管辖应逐步与行政区划适当分离,提高司法执法效率。三是将社区矫正的基层机构由乡镇、街道司法所上提到县(市)一级的执法大队或惩教中心,下设支队或中队,有利于建立适合我国特点的正规化、专业化、职业化的执法人员管理制度,有利于促使社区矫正实体机构的工作最佳化。

浙江省台州市天台县2012年8月建立了县级社区矫正执法大队作为社区矫正工作的实体执法部门,实现由“机关型”向“实战型”的转移。这是对司法所在社区矫正工作中执法力度不足的强化,便于统筹规划、统一指挥、统一执法。但是,尽管天台县做了如此努力,仍旧不能从根本上解决问题。2014年7月,天台县司法局通过整合资源,再度创新,将执法管辖区域与乡镇行政区划适当分离,在县域范围内组建了五个执法中队,将社区矫正工作从司法所中分离出来,纯化社区矫正工作队伍,与社区矫正执法大队形成垂直管理体系,实现对社区矫正工作的专人、专职、专业化的管理,体现刑罚执行的严肃性和权威性。同时,社区矫正执法区域划分与乡镇行政区域划分做适度的分离,在一定程度上有助于减少和避免乡镇街道党政领导对执法活动的干预,确保社区矫正执法的公平与公正。两年以来,五个中队的设置和管辖范围没有更改,仍与初设时保持一致,总体运行顺畅、执行得力。他们“最深的感受是:机构专门化、人员专职化、管理专业化、场所专有化(有待进一步获取支持)、流程规范化所带来的收益是直接的、影响是深刻的”(执法大队长付队长徐伟华语)。笔者认为,这种创新模式基本解决了体制上的弊端,代表了我国社区矫正基层机构设置的发展方向,并与党中央深化司法体制改革的精神相吻合,值得重视并有待进一步完善。

三、对社区矫正队伍配置的路径

就目前中国社区矫正工作来说,实际上还不是一个专业化的岗位,充其量只是一个业务性岗位而已。因此,其工作人员还谈不上职业化。从职业风险看,当前我国正处于社会矛盾突显期,矛盾的对抗性、敏感性增强,社区服刑人员的管理的难度也会随之增加,社区矫正工作人员风险增大。现有的人员保障制度没有考虑到其职业特点和职业风险,不利于推动社区矫正队伍的专业化、职业化、正规化建设,需强化职业保障制度。需强调的是:从事社区矫正工作,是一个专业性的职业。就像法院的法官、检察院的检察官一样,社区矫正工作及其工作人员,应作为专业和职业化来设置和对待。要解决职业化问题,需从思想上解决认识问题。不应把社区矫正工作当做“熟练工”的岗位。[35]社区矫正作为一个新的职业系列,承担着开放的社区对罪犯的管理,需要建立与普通公务员不同的保障制度,并给予相应的待遇,为这个职业留住人才提供基本保证。

(一)确立社区矫正执法人员的准入标准

在2012年3月的全国社区矫正培训班上,原司法部部长吴爱英同志强调要加强社区矫正工作队伍建设。[36]十八届四中全会决定中指出:“完善法律职业准入制度,健全国家统一法律执业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度,”为提高社区矫正工作者的素质,学者提出了不少建议,如在公务员考试中确立招收社区矫正专业人才,设立准入、培训制度,并在报酬方面体现按劳分配的原则。[37]

美国矫正协会对于缓刑假释工作者的准入资格提出了如下的标准:“至少需要有学士学位或者具有完成了一个职业的发展项目,这个项目包括与缓刑假释工作相关的经历、训练和学院的学分足以说明其学习的程度相当于学士的学位。” 该学位的专业一般是:刑事执法、社会学、心理学、社会工作。一些用人单位要求具有在相关领域的硕士学历或从事咨询工作的经历。由于美国的高校中没有专门的社区矫正专业,因此当应聘者正式进入角色之前,往往要接受短期的专业培训,另外他们在工作岗位上要接受每年的在职的工作培训。在美国,社区执法人员的准入标准一般都高于公安和监狱警察的标准,公安和监狱警察的准入学历标准在大部分州是要求具有高中学历。[38] 在台湾,管理社区服刑人员的专业人员是观护人,列为台湾专门的公务员系列,有专门的任职资格和职前录用考试制度。

美国对缓刑和假释官的选择程序一般需要通过类似于公务员选择的程序,主要有以下形式:①笔试,申请者需要符合该任职的最低质量要求,即要求通过综合的书面测试。如果能够通过最低分数线将被列入候选人名单。有些用人单位的打分,除基于书面测试外,还结合申请者教育和工作经历的背景综合打分来决定取舍。对这种形式提出的批评是书面的测试并不能决定候选人是否能成为优秀的工作者;②面试,是指申请人需要符合用人单位的最低要求,但不需要进行笔试,而需要经过用人单位的面试。这种形式使用人单位有比较大的灵活性。③笔试面试结合。[39]

目前我国没有这样的选择程序。修订了的《法官法》、《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业的基本资格,监狱人民警察也有专门的公务员招聘和考试系列,这就保证了法官、检察官和狱警的基本素质。当然,社区矫正执法者与法官、检察官和狱警对法律的专业要求不同,但这可以给笔者建立社区矫正执法人员资格准入制度提供一个思路。社区矫正作为国家的社区刑罚执行工作,应建立高素质、具有适当学历要求的、稳定的社区矫正工作者队伍,制定严格的社区矫正工作者的准入标准,实施社区矫正职业资质认定和岗位准入制度。这样才能逐渐改变目前我国社区矫正专职工作者整体素质较为低下的局面,树立社区矫正工作的专业性和权威性。

(二)建立按劳分配制度和晋级晋升制度

现在各地社区矫正工作人员的组成有:司法所专职人员,司法所招聘的社工(有些地方称为合同工或者公益性岗位),部分地区监狱公安干警抽调到司法所参与社区矫正。社工较低的收入,超值的付出,难以使这一岗位具有吸引力。抽调的监狱公安干警享受原单位待遇,但晋升空间有限。司法所专职社区矫正的司法助理员与司法所从事其他工作的人员相比,不仅有一定的风险性,而且有较多的工作压力。社区服刑人员重新犯罪与工作人员考核直接挂钩,而司法所中司法助理员的待遇却没有因此而有所区别,正是由于这个原因,许多司法所中的司法助理员不愿意承担社区矫正工作。

为调动社区矫正工作者的积极性,促进社区矫正事业更好地发展,必须建立一套社区矫正工作相适应的按劳分配与晋升机制,使得社区矫正工作人员所付出的劳动,能够得到应有的承认。按照十八届四中全会决定中的要求:“加快建设符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”鉴于社区矫正是在开放的环境中与罪犯打交道的工作,工作具有复杂性、艰苦性和不同于普通公务员的社会风险。因此,应当参照人民警察的待遇标准,设定社区矫正执法人员的职务序列和工资标准。通过立法的形式确定其执法的地位,借鉴公安、监狱人民警察的晋升制度,确定社区矫正执法人员的级别和专业职称。同时也需建立和完善对社区矫正社会工作者的考核制度。现在,全国社会工作者职业水平考试已启动,这是一种针对社会工作者进行能力甄别的级别考试,合格者可以获得由国家认定的社会工作师职业资格证书,为对他们的奖励和晋升提供依据,有利于保持社区矫正工作者的职业化和相对稳定,才能使他们以更大的热情投入到工作中去。

(三)适当考虑执法人员工作分工和强度

由于社区矫正工作的专业性和复杂性,通过司法所设专职人员以及招聘社工和抽调干警的形式不利于专业化的发展,需要以团队的形式在专门的社区矫正机构中工作。只有这样,才有可能开展进一步分工。例如在发达国家和地区最基层的对社区服刑人员管理的机构(如惩矫办公室、保护观察所、缓刑办公室、假释办公室)中,工作人员均有明确的分工,当然也包括必要的合作。在美国已有部分州将缓刑、假释管理分开的缓刑办公室和假释办公室。这样体现出工作人员可针对不同的对象进行管理,在缓刑、假释办公室的内部同样有细密的分工。如工作人员可专管审前调查、分类、撤销,或者分别管理不同类型的服刑人员。鉴于目前我国社区矫正适用范围种类多(管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利)人数差异大(2015年12月统计,管制占1.7%、剥权占0.1%、缓刑占88.7%)。因此,暂时可不必细划为缓刑官和假释官等,而统称为社区矫正执法人员(社区矫正官),如果以后社区矫正适用比例进一步扩大,可根据需要将社区矫正执法人员分为缓刑官和假释官等,工作分工的细密有利于提高管理专业化的程度,这是我国社区矫正工作发展的方向。目前各地区县建立了社区矫正中心,目的之一是解决司法所专职人员在执法中普遍存在的人员不足、设施条件匮乏、功能任务繁重、执行程序不畅、执行要求较难落实等问题。以率先成立的江苏省“宜兴市方圆帮教中心”为例,在该中心设立了安置区、教育区、心理矫治区、劳动区、技能培训区、办公和后勤保障区,在多种功能的作用下,使中心成为对社区服刑人员管理教育服务的一个较好的平台,工作人员在中心有比较明确的分工。这样的中心已成为我国社区矫正管理发展的方向。在上海和全国不少地方也建立了社区矫正中心。在浙江许多市县建立了执法大队,逐步成为工作的实体。在浙江天台县,执法大队根据工作需要组建若干执法中队,执法中队人员不是按照行政区划来设立,而是根据工作需要和社区服刑人员的数量来设定工作人员的人数,如有的中队人员承担三、四个乡镇的社区服刑人员的管理。司法所原有人员主要承担人民调解法制宣传等原有的工作,对社区矫正只是起到一定的辅助作用。

(四)完善非执法人员的招募和聘用制度

在建立专业化的社区矫正执法队伍的同时,各省市自治区也需要根据本地的具体情况和条件,适当招聘一部分非执法人员(如社会工作者或相关人员)参与社区矫正的工作。这些人员的特点是未纳入国家公务员系列,他们通过签订合同的形式为社区矫正工作提供服务。这是因为执法人员受国家编制的限制,而社区矫正工作有一部分内容不属于执法的性质。这样可聘用一部分非执法人员来承担,有利于降低刑罚的成本。在发达国家中,往往较少聘用这样的专职人员,他们对于社区刑罚执行中的一部分教育矫正、培训及提供服务的工作往往通过签订合同的形式,让社区的相关机构和资源兼职地承担此项任务。但由于国情的不同,我国各省市都聘用了专职的社会工作者协助社区矫正工作。笔者认为可继续研究探讨和完善这项制度,但重要的是需要根据这些人的工作性质,合理的安排工作任务,并合理提供劳动报酬,使他们能够相对安心稳定和较长时间从事这项工作。

(五)完善志愿者的的激励和考评机制

2009年8月“两部两院”颁布的《关于全面推进社区矫正工作的意见》提出,“广泛动员企事业单位、社会团体、志愿者等各方面社会力量,发挥社会帮扶的综合优势,努力形成社会合力,提高帮扶效果”。2014年12月司法部等六部门联合出台《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,明确要“切实加强社区矫正志愿者队伍建设以及进一步加强矫正小组建设。[40]社区矫正“开放性”的要求。社区矫正的“非监禁刑”性质,决定了社区矫正工作既应具是社区矫正机构专门性特点,也应具有社会力量参与社区矫正工作广泛性特点。司法所虽设有社区矫正专职人员,如同全国大多数地方一样,不能专岗专用,无论是在时间上还是精力上,对社区矫正工作的投入有限。社区服刑人员实行居住地管理,地域广,人员分散,也需要整合地方资源,借助社会力量参与管理。

志愿者在社区矫正中的作用无可置疑,其存在的问题具有普遍性。一是相对退休人员的参与,社会阶层相对较高特别是有专长的人一般工作较忙,参与度不高;二是社会环境的培养不足,社区矫正的知晓度不足,社会影响力不广;三是认识上的偏差,认为社会上需要帮助的弱势群体很多,对这类群体的帮助积极性不高;四是帮教志愿者协会属社团组织,所需经费不属政府保障范围,志愿者的活动因经费紧张而受到一定的影响;五是各项规则制定不规范,如志愿者的招聘、培训、权利与义务、考核、奖惩等规定内容不够明晰;六是安帮内容较窄,仅局限于户口在辖区内的部分特困社区服刑人员及其家庭的帮扶、帮困,帮教活动次数少且形式单一,效果不尽人意。

面对上述普遍存在的问题,一是要建立志愿者的激励机制。在社区矫正运作中,各省市也建立了一支志愿者队伍,但尚缺乏对志愿者工作配套的激励机制。无薪水,无补贴,纯义务的付出不是常态化、可持续发展之计。志愿者服务的宗旨是不求回报,无私奉献,但并不意味着“志愿”服务就不需要成本。给予志愿者一定的补贴是社会对他们的尊重和认可,这与“自愿参与、无私奉献”志愿者精神并不矛盾,与他们的付出不等价。笔者在座谈中发现,不少志愿者不仅没有任何补贴,反而自己贴钱贴物,这些志愿者均为退休人员,长期下去也会有压力。我国志愿者相关条例中也有规定,要求为志愿者提供必需的条件和必要的保障。二是要建立考核制约下的效果评价。调查发现,由于志愿者这种“倒贴式”的服务,致使司法行政部门不好意思提出较高的工作要求,也难以客观评价志愿者的工作效果。没有对工作“不足”的评价,何以提升和思考进一步发展的空间,无考评也难以形成制约机制。三是对志愿者也需要培训。对社区服刑人员犯罪的多样性以及教育帮扶的专业性,仅凭积极性是不够的,也需要进行相关社区矫正知识和技能方法的培训,以提高帮教服务的水平和效果。

(六)确保社区矫正工作者具有强制执行权

由于社区矫正是社区刑罚执行工作,在执行中对社区服刑人员具有一定的法律强制性,对于在服刑期间的罪犯如果有违法犯罪行为,需要迅速采取必要的强制措施,在许多情况下如果消极等待公安机关的配合,势必对社会秩序和公共安全造成负面影响。这里涉及到社区矫正工作者是否应具有警察身份问题。对此主要有三种观点:一是“全部警察身份”,认为建立和完善社区矫正警察制度,能够更好地维护社区安全,加强对犯罪人的监督和管理,减少不服管教的情况,降低社区居民不安全感,保障稳定有序的社区矫正秩序。[41]从事社区矫正的司法所工作人员应成为社区矫正警察,享受警衔津贴待遇。[42]民间习惯于认同、相信穿制服的管理者的权威,否则社区矫正效果大打折扣。建议给予社区矫正工作人员一定的强制权力,在内部设立警察编制,授予警衔,属司法警察,并且依照《人民警察法》对其进行管理。[43]二是“非警察身份”,认为解决目前问题的唯一途径就是建立我国的社区矫正官制度。所谓社区矫正官制度,是指以有执法主体资格的国家工作人员为主、并由其领导其他社会工作者进行具体的社区矫正工作的矫正制度。[44]也有观点认为,社区矫正虽然也要求对服刑人员进行管理监督,但其本质上是以为服刑人员提供教育矫治和社区服务为主。因此,像在美国、加拿大等西方国家的社区矫正工作人员一律不穿警服,为的就是不给服刑人员以太大的精神压迫,保持相对的心理自由。[45]三是“部分警察身份”,认为把社区矫正官都变成警察不恰当,但在社区矫正中需要一定数量警察。[46]根据社区矫正工作的实际需要,可以在社区矫正机构中配备一定数量的警察,协助社区矫正官开展工作。[47]即建设一支既有社区矫正官又有社区矫正警察的社区矫正队伍。

笔者认为,结合我国国情,需要在县级社区矫正执法实体中设置一定数量的执法警察,类似法院检察院设置的法警,主要保障社区矫正执法中的一些强制措施的实施。从国外情况来看,多数国家的社区矫正工作人员一般都不具有警察身份,但是美国部分州对早期释放人员的管理机构中工作人员具有警察身份,俄罗斯社区刑罚执行工作人员均具有警察身份,并享受军衔待遇。美国的缓刑官和假释官虽然不具有警察身份,但法律赋予其执法的强制权力,例如在执行公务期间可依法使用手铐、电警棍、摧泪器,部分州的工作人员配发枪支。并且往往有公安机关人员的密切配合,例如在晚上检查宵禁时,有公安人员协同工作。相对而言,公安人员在安全防范、使用强制措施方面有更多的训练和经验,并且具有一定的威慑力,有利于应对紧急突发事件。英国的缓刑官虽不具有警察身份,但法律赋予其一定的强制措施,另外,英国抽调少量警察专职在缓刑办公室工作,目的是加强公安工作与缓刑工作的配合,社区刑罚执行能有效利用公安的社区资源和迅速反应的优势,通过合力确保社区的安全。

我国在社区矫正开展之前,完全由公安机关承担对社区服刑人员的管理,他们无疑都是警察身份,现在转交司法行政机关的司法助理员,无论是他们的身份和地位,执法的力度和影响力都明显削弱。从长远观点考虑,社区矫正工作人员改变警察身份是必要的,但是在我国的转变和过渡时期,保留少数工作人员具有警察身份,即重点从事强制执行方面的工作是必要的,并可通过实践证明其存在的必要性。另外,我国在较长时期采用了劳动教养制度,并设置了劳动教养人民警察系列,直到2013年11月党的十八届三中全会决定废止劳动教养制度,但是将劳教人民警察转为戒毒人民警察系列,这部分警察的工作对象是非犯罪人员。对于不构成犯罪人员的管理使用警察,但是对于管理罪犯的工作人员不得使用警察或部分警察,这在逻辑上是难以说得通的。另外在公安机关,有一部分工作人员并非与犯罪打交道,但只要是在编的正式工作人员,均一律穿警服。例如交通违章收费人员均是人民警察,照此推理,从中国的国情出发,部分社区矫正工作人员着警服是有必要的。但是兼顾国外社区矫正工作人员的现状,笔者倾向于少量工作人员需要有明显的执法形象,列入警察系列是一个较好的选择。

对于在社区矫正工作队伍中保留少数人具由警察身份可作两种选择:一种是在社区矫正专业化队伍中根据需要设定少量的人民警察岗位,将其纳入刑事执法人民警察系列,包括监狱和社区矫正人民警察,名称统一改为刑事执行警察,与最高人民检察院将过去的监所检察厅更名为刑事执行检察厅相一致,其岗位设在县级社区矫正办公室这样的工作实体而不宜设在司法所。他们的职责是在社区矫正工作中承担法律赋予的一些强制性措施和参与一些具有执法严肃性的工作。例如参与宣告;对有严重违反监管规定(《社区矫正实施办法》第二十五条、第二十六条列举的情形)或有重新犯罪可能性的社区服刑人员依法采取拘留措施;人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,由刑事执行警察及时将罪犯送交监狱或者看守所。刑事执行警察在没有强制执行任务时,协助社区矫正机构承担对罪犯管理和教育矫正的相关工作。但在社区矫正的行政管理机构中一般不设立警察岗位。另一种选择是在当地的公安机关选调少量人民警察在县级社区矫正机构工作,主要负责强制措施的实施以及犯罪预防工作。因为社区矫正与公安机关的社区警务工作有密切的关系,需要资源共享、优势互补,有少量公安人员在社区矫正机构工作,有利于加强对社区服刑人员监管和追逃,因为公安机关也需要及时掌握社区服刑人员动向并预防其在社区的犯罪。公安人员直接参与对社区服刑人员的管理,可以及时与缓刑办公室分享公安机关掌握的社区犯罪预防和犯罪控制的信息,由于公安机关与缓刑机关拥有的信息资料系统不同,可以互补,当社区服刑人员有紧急情况时,如果社区矫正机构的处置资源不足,公安人员可及时调动公安的资源。我国可以将社区矫正的基层机构由乡镇、街道司法所上提到县(市区)一级的执法大队或惩教中心,有利于建立适合国情的正规化、专业化、职业化的执法人员管理制度,如果将一个公安人员派到司法所协助工作是不现实的,就全国司法所平均管理社区服刑人员的数量而言,让一个公安人员承担该司法所对社区服刑人员强制措施的任务存在资源浪费的问题。



[1]2011年实施的《刑法修正案(八)》中,虽然明确了“依法实行社区矫正”,但并没有确定有哪家机构和人员管理的问题;2013年实施的《刑事诉讼法修正案》《监狱法修正案》虽然明确了“由社区矫正机构负责执行”,但对“社区矫正机构”并没有明确的指向,实践中也没有一个具体的“社区矫正机构”的存在;2012年“两院两部”出台的《社区矫正实施办法》将“社区矫正机构”指向司法行政机关,具体通过“司法所主持日常工作”尚未得到立法机关的确认。因此,社区矫正队伍存在法律地位不明确的问题。

[2]2012年最高法院、最高检察院、公安部、司法部颁布《社区矫正实施办法》第三条之规定。

[3]赵秉志、吴宗宪、刘志伟:《社区矫正法(专家建议稿)》,北京,法律出版社,2013年版,第13、30页

[4]吴宗宪主编:《社区矫正导论》,北京,中国人民大学出版社2012年版,第109—111页。

[5]陈和华:《论我国社区矫正的制度建设》,载《犯罪研究》2010 年第1期。

[6]李晓娥、史景轩:《稳定社区矫正工作者队伍的方法研究》,载《犯罪与改造研究》,2014年第9期。

[7]刘强:《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》,载《法学》2005年第9期。

[8]张传伟:《社区矫正“1+ X”运行模式》,载《法学论坛》2010年第1期。

[9]高峰,禹得水:《社区矫正专业队伍建设研究——以S省 L县社区矫正专业队伍为样本》载《山东警察  学院学报》2013年第4期;宋维俏 彭馨乐:《论我国社区矫正的队伍建设》载《法制博览》2012年第11期;蒋守仁,宋飞虎:《浅谈社区矫正工作中存在的问题及对策》,载《滁州职业技术学院学报》2012年第4期;李凤军:《论社区矫正制度存在的问题及完善措施》载《兰州学刊》2013年第8期。

[10]张媛、罗婷:《最高检严打”社区服刑人员又犯罪” 摸底脱管漏管》,载《新京报》2015年4月18日。

[11]杨诚:借鉴与创新:从推广中途之家到创建社区矫正职业,载《河南司法警官职业学院学报》,2011年第1期。

[12]郭建安、郑霞泽主编:《社区矫正通论》,法律出版社2004年版,第340-341页;陈和华:论我国社区矫正的制度建设,犯罪研究,2010年第1期;王彦璋:《试论我国社区矫正制度的完善》,载《中共乌鲁木齐市委党校学报》第1期2011年3期;刘红岩:《论我国社区矫正制度的健全与完善》,载《学术交流》,2011年第4期;周艳红、田兴洪、李时琼、易靖:《论我国社区矫正立法的主要问题及完善对策》,载《中南林业科技大学学报》(社会科学版)2011年第6期;崔凯、张功:《社区矫正制度实施问题分析及对策研究——以湖北省为例》,载《前沿》2012年第5期。

[13]鲁兰、周折:社区矫正预防重新犯罪机制研究,犯罪与改造研究2011年第3期;陈和华:关于建立我国社区矫正官制度的思考,载《河南司法警官职业学院学报》,2011年第1期;张传伟:论我国社区矫正工作人员的“1+X”模式,载《河南司法警官职业学院学报》,2011年第1期;武玉红:对我国社区矫正组织管理模式的思考,载《河南司法警官职业学院学报》,2011年第1期。

[14]王平主编:《社区矫正制度研究》,北京,中国政法大学出版社2012年版,第246页、269页

[15]张荆:《北京社区矫正模式特色与问题点分析》,载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》,2013年第3期。

[16]但未丽:《社区矫正执法机构重设必要性及基本模式探讨》,载刘强、姜爱东主编:《社区矫正评论(第一卷)》,北京,中国法制出版社2011年版,第385页。

[17]杨诚:《进一步的借鉴与创新:从推广中途之家到创建社区矫正职业》,载载刘强、姜爱东主编:《社区矫正评论》(第一卷),北京,中国法制出版社2011年版,第375-379页。

[18]刘强:《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》,载《法学》2005年第9期。

[19]刘强主编:《社区矫正组织管理模式比较研究》,中国法制出版社,2010年版,第35页。

[20]丁英奇:社区矫正执法人员身份问题研究,犯罪与改造研究,2011年第9期;司绍寒:《社区矫正警察队伍建设问题研究》,载《中国司法》2012年第4期;董纯朴:《建立中国社区矫正警察制度的构想》载《公安研究》2013年第2期;陈威仪:《浅析社区矫正执法人员是否应该拥有警察身份》载《青年与社会》2013年第5期。

[21]赵秉志、吴宗宪、刘志伟:《社区矫正法(专家建议稿)》,北京,法律出版社2013年版,第35页

[22]李晓娥、史景轩:《稳定社区矫正工作者队伍的方法研究》,载《犯罪与改造研究》,2014年第9期。

[23]吴宗宪:《社区矫正执法者身份标志规范化探讨》,载《法治研究》2015年第4期。

[24]王应强:《我国社区矫正制度之完善》,载《公民与法》2015年第7期。

[25]李晓娥、史景轩:《稳定社区矫正工作者队伍的方法研究》,载《犯罪与改造研究》2014年第9期。

[26]司绍寒:《社区矫正警察队伍建设问题研究》,载《中国司法》2012年第4期。

[27]社区矫正在我国启动后,对社区服刑人员的管理由公安的派出所转移到司法行政的司法所。

[28] 张金武:《对当前社区矫正队伍建设情况的分析与建议》,载《中国司法》2008年第3期。

[29] 2005年7月,北京市司法局下发了《社区矫正工作监狱劳教干警岗位职责》。

[30]林仲书:《北京市社区矫正试点工作情况》,载《法治论丛(上海政法学院学报) 》2007年第1期。

[31]中共北京市委政法委员会、首都社会治安综合治理委员会《关于开展社区矫正试点工作的意见》(京政法〔2003〕32号)

[32]中共北京市委政法委员会、首都社会治安综合治理委员会《关于开展社区矫正试点工作的意见》(京政法〔2003〕32号)

[33]从录用标准上,录用的社工必须至少具备大专以上的文化程度和相关专业背景;招募方式上,相关专业的笔试面试;岗位培训上,每年定期定时专业培训,2004年以来开展对社工开展社会工作和心理矫正方面的培训达7000余人次;激励机制上,获得心理咨询师证书的社工每月增加200元。社工有中级和初级之分,初级社工,分为10档,根据不同的级别获取不同的报酬;资金投入上,自2004年以来,累计投入培训专项资金290余万元;职称设置上,有社工业务能力和职业资质的社工师和心理咨询师,进入中级社工师后,要参与职称考核。

[34]上海社区矫正局副局长梅义征:《上海市社区矫正工作队伍建设情况简介》,载2015年12月上海政法学院社区矫正中心编:《中英社区矫正理论与实践研讨会》论文集(未出版),第6页。

[35]许振奇:《一个亟待考量的顶层设计——关于社区矫正机构设置和人员培训》,载刘强、姜爱东主编:《社区矫正评论(六)》,北京,中国法制出版社2016年版。

[36]《司法部举办全国社区矫正工作培训班吴爱英强调坚持和完善中国特色社区矫正制度》,《法制日报》2012年3月23日第1版。

[37]袁希利、胡嘉金、罗浩:《当前社区矫正工作中的问题与对策》,载《人民法院报》2011年第7版。俞国女:《我国社区矫正工作社会化模式的建构——基于社区矫正工作目标的分析》,载《浙江社会科学》2012年第6期。梁仁伟:《社区矫正队伍需求与高职法律院校应对》载《广西政法管理干部学院学报》2013年第2期。廖斌:《社区矫正工作主题初论》,法学杂志,第109页,2005年;鲁玉兰:对我国社区矫正队伍建设的一点思考,载刘强、姜爱东、朱久伟主编《社区矫正理论与实务研究文集》,中国人民公安大学出版社2009年版,第207-208页;武玉红:《论社区矫正工作队伍的职责定位》,载《中国监狱学刊》,2007年05期;闫雨:《我国社区矫正执行力量的专门化》,载《江西科技师范学院学报》2012年第1期;赵云霞、张会清:《恢复性司法理念下社区矫正相关问题研究》,载《河北法学》2012年第1期;黄发华:《论社区矫正的规范化》载《法制与社会》2013年第17期。

[38]刘强:《社区矫正制度研究》,法律出版社2007年版,第397页。

[39]刘强:《社区矫正制度研究》,法律出版社2007年版,第397页。

[40]司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部:《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,司法部社区矫正工作局网站,登陆时间:2016年3月19日,登陆网址:

http://www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2014-12/17/content_5890445.htm

[41]董纯朴:《建立中国社区矫正警察制度的构想》,载《公安研究》2013第2期。

[42]李晓娥、史景轩:《稳定社区矫正工作者队伍的方法研究》,载《犯罪与改造研究》2014年第9期。

[43]程杨梅:《西部城市社区矫正工作主体建设困境与对策的实证分析》,载《攀枝花学院学报》2014年第4期。

[44]陈和华:《关于建立我国社区矫正官制度的思考》,载《河南司法警官职业学院学报》2011第1期。

[45]林育青:《对我国社区矫正制度的观察与思考》,载《法制与社会》2014年第7期。

[46]吴宗宪:《社区矫正立法中的警察问题探讨》,载《中国司法》2014年第11期。

[47]赵秉志主编:《社区矫正法(专家建议稿)》,北京,中国法制出版社,2013年,第34—35页。


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