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社区矫正执法大队(中队)管理模式的 实践与思考

发布时间:2017-06-05 12:49:03     访问量:568

作者:江油市司法局 严林  

  权责不相称,管理和执法力量薄弱,非专业化等在现有法律制度框架下难以解决的积弊导致基层司法所已经在事实上不再适合作为社区矫正管理和执法的主体,鉴于此,各地积极探索建立基层社区矫正执法大队(中队)模式以在不违反现有法律制度框架下实现革弊鼎新,本文通过分析此模式存在的困难与问题,结合基层工作实践,就机构队伍建设、落实保障浅谈感想和建议。

一、社区矫正执法大队(中队)管理模式的性质

基层社区矫正执法大队(中队)管理模式目前只在部分省(市、区)的部分地区试行,如四川德阳、绵阳,山东济南,湖北武汉,浙江台州等。从实际情况看,基层社区矫正执法大队与县(市、区)一级司法局社区矫正科(股)是一套人马,两块牌子。大队一般下辖数个中队,每个中队下辖一个及以上的司法所,也就是说,社区矫正执法大队(中队)管理模式建置在以司法所为社区矫正管理、执法主体的基础上。以笔者所在江油市(县级市)为例,江油市司法局于2014年设置社区矫正执法大队,大队为司法局内设执法机构,与社区矫正安置帮教股合署办公,社区矫正执法大队下设9个执法中队(没有挂牌,没有公章)。平常,中队下辖司法所工作

人员在各自司法所办公,遇走访调查、集中教育与公益劳动等活动则集合,以中队名义办事。2017年4月,江油市司法局调整了设置,社区矫正执法大队仍为司法局内设执法机构,与社区矫正安置帮教股合署办公,社区矫正执法大队下设10个执法中队,采取集中办公形式,不得不说,这是一个进步。

二、社区矫正执法大队(中队)管理模式设置的背景

(一)基层司法所社区矫正监管力量严重不足

按照司法部的要求,“司法所应当由三名以上人员组成”,从现实情况来看,全国各地司法所普遍未达到这个要求,司法所仅有一名司法助理员以及‘无人所’的现象在全国各地普遍存在。在现有的试点模式下,司法助理员不是专职的社区矫正管理者,其日常承担司法所的九大职责,还要从事所在乡镇(街道办)安排的中心工作,从这种境况上讲,司法助理员实际上是兼职从事社区矫正工作,而‘无人所’的工作皆由县(市,区)级司法局请求乡镇党委政府指派乡镇干部兼管。以江油为例,江油市下辖40个乡镇,2个办事处,名义上实现每个乡镇皆有司法所,2017年4月以前,有22个司法所配备了政法专编的司法助理员,这22个司法所中,中坝、太平、三合三个司法所有3名司法助理员,雁门司法所有2名司法助理员,其余皆是一人所;剩余20个司法所没有司法助理员,工作业务由乡镇的干部兼管。如此配置,直接导致基层社区矫正监管力量的严重不足,既不能满足现今需要,亦不能合乎社区矫正长远的发展要求。

为了解决这个问题,2017年4月,江油市司法局整合力量,调整了执法中队管理模式,采取了中队集中办公模式,10个执法中队皆设置于经济较发达的乡镇司法所内。执法中队与司法所是“两块牌子,一套人马”,执法人员即是司法所的司法助理员,通常为3人,既负责所在乡镇的法制宣传、人民调解、依法治市、安置帮教、法律援助等工作,又担负辖区数个乡镇的社区矫正管理和执法职责,也就是说,执法人员是兼职的执法者,这样的设置,显然不能从根本上解决基层社区矫正执法力量薄弱的问题。

(二)基层司法所严重缺乏必要的业务用房及装备

以四川为例,各地司法所办公用房大多设置在乡镇(街道办)政府办公用房内,通常只有一间,司法所实际办公面积普遍未达到120平米。许多司法所还没有配置办公桌椅、文件柜、电脑、打印机等必要办公设备,日常办公全依仗所在乡镇(街道)党委政府支持,因为缺乏设备,甚至很多司法助理员不得不在乡镇办公室办公。这些情况说明,基层司法所的规范化建设仍然任重而道远。既然基层司法所本身就存在不规范的问题,那么在刑罚执行工作中显得力不从心也就不足为奇。

毋庸置疑,刑罚执行实际上是“公检法司”多部门配合的一个过程。法院、检察院、公安三部门拥有足够的执法车辆,足以保证其执法办案,而县(市、区)级司法行政机构配车一般不会超过3辆,基层司法所普遍没有配置车辆,一些地区虽先后成立社区矫正执法大队(中队),名义上有执法机构,却没有配置必要的执法车辆。基层开展社区矫正执法因此受到极大的限制,尤其是农村地区,往往面积辽阔,多山丘,群众居住分散,走访调查、执法等极为不便。

(三)司法所级别低,司法助理员晋升渠道不畅

以四川为例,公安派出所早已是副科级机构,派出所所长、教导员皆是副科实职干部,司法所所长只是一般干部,在现有的法律制度框架下,司法所是社区矫正工作的责任主体,承担着刑罚执行的职责,但与派出所相比,差距之大,不言而喻。基层司法助理员晋升的渠道极为不畅通,许多人,终其一生,不能得到来自司法行政方面的肯定和提拔。人心思变,许多基层司法助理员转而将发展的重点放在县(市、区)级部门、乡镇(街道办)政府,接受市县部门抽调,锻炼数年,便可受组织下派,成为乡镇一级的副职领导干部,为乡镇一级党委政府工作,得到推荐和重用的机会也更多,故此,基层司法助理员承担乡镇一级政府中心工作的现象普遍存在,被抽调到市县部门与原司法所工作脱钩的也为数众多,这些情况,于司法行政队伍的稳定和社区矫正监管队伍的专业化都是极为不利的。

三、社区矫正执法大队(中队)管理模式实践中的问题及分析

(一)社区矫正执法大队(中队)管理模式未能解决核心问题

基层司法所人、财、物、权欠缺,社区矫正监管力量不足,执法难,工作效率低,社区矫正管控风险大,刑罚权威难以体现,所以社区矫正执法大队(中队)才应运而生,其成立的初衷也正是为了有效地解决这些问题,但现实效果却极为不理想。以江油来说,大队办公地点在矫正股办公室,中队治所一般在条件较好的司法所,所谓条件较好,即司法所所在的乡镇较大或经济较发达,以利于接受来自乡镇党委政府提供的更好的支持。社区矫正执法10个执法中队,除去太平中队、中坝中队和三合中队只负责1个乡镇的社区矫正工作外,其余六个中队皆负责至少5个乡镇的社区矫正工作,个别中队负责多达8个乡镇的社区矫正工作,如之前所述,执法中队成员由司法所的司法助理员兼任,通常为3人,执法力量的薄弱不言而喻。社区矫正是一项严肃的刑罚执行工作,司法所本身不是执法性质的机构,也不是专职的机构,还存在着如前所述的诸多问题,而社区矫正执法大队(中队)模式仍然依靠司法所作为管理和执法主体,这属于“旧马套新鞍”,没有解决执法机构设置这个核心问题,仍然难以体现刑罚执行的权威性和严肃性,也难以解决工作效率、风险管控的问题,当然,这不是县(市、区)级司法行政机关能解决的问题,而应求诸于顶层设计。

(二)社区矫正执法大队(中队)管理模式反而加重基层司法助理员的负担

前面已经论述,司法所的司法助理员除社区矫正工作外,还要承担法制宣传、人民调解、法律援助等八项职能,司法所受县(市、区)司法局和乡镇(街道)党委政府的双重领导,因此还要承担乡镇一级的中心工作,或被市县部门抽调,‘无人所’的工作由乡镇干部兼管,与司法行政机构互不隶属,难以被真正约束,基层社区矫正监管力量十分薄弱,这是全国各地的普遍情形。在这种情形下,基层社区矫正执法大队(中队)模式管辖下的真正坚守社区矫正工作岗位的司法助理员不仅要承担个人应担的职责,还要承担那些被抽调、借调的同志的职责,更要承担‘无人所’的职责,相比以往,管辖的范围更大了,监管的社区矫正对象更多了,工作量更大了,相伴的风险也更大了,但相对应的人、财、物、权并没有增加,很多基层的司法助理员苦不堪言,所以,从这个层面上说,社区矫正执法大队(中队)模式并没有起到加强基层社区矫正监管力量的作用,反而愈发加重基层司法助理员的工作负担。另外,社区矫正执法大队(中队)没有配置必要的执法车辆,面对中队下辖的数个乡镇,动辄上百甚至数百平方公里的辖区以及分散其中的矫正对象,尤其是农村山区,基层司法助理员管理及执法面临巨大困难,刑事执法的时效性难以保证。

四、对社区矫正执法大队(中队)管理模式的建议

(一)社区矫正执法大队(中队)应另起炉灶

前面已经论述,司法所事实上根本无条件和能力成为这项工作的主体,社区矫正执法大队(中队)要与司法所剥离,司法所将社区矫正业务移交,社区矫正执法大队(中队)应成为基层专门的社区矫正机构,专职社区矫正管理与执法,为了免受地方各级干扰,保证刑罚执行的权威性和严肃性,直接隶属于省(市、区)级社区矫正管理机构,实行垂直管理最妥。

(二)应建立专业化的队伍

基层社区矫正执法大队(中队)与司法所剥离后必须重新组建一支社区矫正管理和执法队伍,可以通过增加公务员或警察编制,从司法所抽调部分司法助理员,各级政法委协调从公安部门调配一定数量的警察等多种渠道加以实现。作为补充,可以通过购买服务或面向社会招聘,按照与社区服刑人员不低于1:10的配置比例要求,建立一支热心社区矫正工作、有一定法律政策水平、文化素质和相关专业知识的社会工作者和志愿者队伍,协助大队(中队)开展工作。省(市、区)级社区矫正管理机构应结合社区矫正工作特点,建立健全日常管理、教育培训、考核奖惩等制度,采取多种形式,强化对社区矫正管理和执法队伍的教育培训,还要定期对工作人员进行专业培训,赏善罚劣,提升业务素质和工作能力,不断提升社区矫正管理、执法的水平。

(三)落实经费和级别保障

省(市、区)级财政要匹配相应的社区矫正工作专项经费,县(市、区)财政部门应按照中央、省、市相关要求,建立社区矫正经费全额保障制度,对社区矫正执法大队(中队)的管理经费、业务用房和必要装备费用纳入财政预算。  

基层社区矫正执法大队(中队)应借鉴公安机关成熟的管理模式,设大队(中队)长,教导员等。刑事执法的权威性和严肃性往往是通过执行机构来彰显的,所以提高基层社区矫正执法大队(中队)的级别很有必要,省(市、区)级政法委应牵头,司法、人社、组织、编制等部门配合论证,多方努力,尽快提高基层社区矫正执法大队(中队)的级别,应至少升格为副科级机构。


参考文献:

[1]最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》(司发[2003]12号).

[2]最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于印发《社区矫正实施办法》的通知(司发通[2012]12号).

[3]最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于全面推进社区矫正工作的意见》(司法部办公厅2014年8月28日印).

[4]四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于印发《四川省社区矫正实施细则》的通知(川司法发[2015]58号).

[5]四川省司法厅《关于进一步做好司法所规范化建设统计工作的通知》(川司法办发[2016]160号).

[6]刘强:《社区矫正制度研究》,法律出版社2007年版.

[7]刘强,姜爱东,朱久伟:《社区矫正理论与实务研究文集》,中国人民公安大学出版社2009年版.

[8] 刘强:社区矫正的定位及社区矫正工作者的基本素质要求[J];法治论丛;2003年02期 .

[9]周孟龙:关于构建社区矫正执法大队与执法中队的思考[J];中国司法;2014年12期.

[10]绵阳市社区矫正工作领导小组办公室《关于社区矫正重点工作推进情况通报暨下一步工作安排》,2017年5月3日.

[11]江油市司法局《关于调整江油市司法局社区矫正执法大队的通知》(江司发[2017]20号).






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