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将社区矫正执法人员纳入人民警察管理范畴的重大法律意义

发布时间:2017-06-09 17:06:01     访问量:504

来源:绵阳普法网  作者:北川县司法局副局长:杨玻 

   2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布《关于开展社区矫正试点工作的通知》,确定在北京、上海、天津、江苏、浙江、山东六个省(直辖市)中开展社区矫正试点工作,并于2009年在全国范围内全面试行。2011年2月25日通过的《刑法修正案(八)》,将社区矫正正式写入刑法,使得“社区矫正”一词第一次正式出现在刑法条文中。2012年1月10日“两高两部”共同出台《社区矫正实施办法》,明确“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”。 

   社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,简单地说,就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。中国的"社区矫正",是指将判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、裁定假释的罪犯置于社区内,由专门的国家机关(司法行政部门),在判决、裁定或决定确定的期限内,通过强制性普法学习和组织参加公益劳动方式,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。这项工作以前由公安部门负责管理,试点工作全面试行后正式划归不穿警察制服的司法行政部门进行管理。 

  然而,随着我国社区矫正工作的较快发展和不断深化,影响和制约社区矫正发展的一些问题也日益凸显。其中,社区矫正执法人员不具备警察身份的问题尤为突出,很多从事社区矫正工作的基层司法行政人员都表达了希望解决社区矫正执法人员警察身份的强烈愿望。自社区矫正工作试点以来,有的地区从有利于工作开展的角度,开始尝试由人民警察担任社区矫正执法人员。2011年,四川省德阳市司法局社区矫正司法警察支队正式挂牌,成为全国首个社区矫正司法警察支队。而在此之前,湖北省武汉市2010年开始率先将全市社区矫正执法人员列入人民警察警衔评授范畴。北京市也在试点之初抽调部分监狱人民警察担任社区矫正执法人员开展工作,取得了很好的执法管理效果。但遗憾的是,国家层面至今没有解决好社区矫正执法人员的警察身份问题,天津、山东等地社区矫正执法人员都是穿着没有警衔的警服在开展社区矫正执法工作。虽然穿着警服却没有警察证、没有警察编制、不享受警衔补贴。穿着警服的这些非正式警察,难免在社区矫正执法中遭遇身份上的尴尬。 

  一、社区矫正执法面临的主要困难和问题 

  司法行政机关是各级监狱机关的主管部门。据2012年的资料统计,全国共有监狱681所,在押犯164万人,而监狱执法经费由1992年的14亿元增加到2002年的144亿元,每监禁一名犯人的年平均费用要超过18000元,且行刑成本目前还处于上升趋势,这无形中占去了很多的有效司法资源。也据最新统计,目前我国在册的社区矫正对象(社区服刑人员)为70多万人,接近全国罪犯总数的三分之一,每个社区服刑人员的工作经费只要1500元,相当于监狱行刑成本的十分之一还不到,节约的行刑成本在进一步增强对社区矫正对象的教育和管理的同时,还可更好地服务社会经济建设,发展和改善民生,改善司法服务功能,完善社会预防犯罪体系,帮助罪犯家庭改善生活和促进罪犯就业等,以此回馈社会,起到标本兼治、促进社会和谐的目的。可以说,司法行政部门管理的社区矫正工作功不可没,起到了事倍功效的作用。 

  社区矫正是西方国家首先推行的一种刑事执法模式,其理念开始于19世纪末近代学派的行刑社会化思想。近代学派的大师们认识到监狱刑罚的缺陷和不足,提出了非监禁刑罚措施和对罪犯人格的改造,社区矫正便由此发端。过去,中国虽然没有使用过社区矫正这个名称,但在中国的刑罚制度中,包含了社区矫正的有关内容。例如,管制、缓刑、假释等。从国际社会的发展趋势来看,刑罚制度已经从以监禁刑为主的阶段进入到了以非监禁刑为主的阶段。在许多国家中,适用社区矫正的人数已经大大超过了监禁人数。从社区矫正试点工作来看,社区矫正是指将那些罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯、以及罪行较轻的初犯、过失犯等罪犯,采取非监禁措施,由司法行政机关实施社区矫正改造。由此可见,社区矫正对象是社区服刑人员,社区矫正工作人员和监狱警察一样,社区矫正执法人员行使的是刑罚执行权,只不过是在非监禁的社区行使。司法行政工作人员通过组织每个月各八小时的强制性学习和参加公益劳动,加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育,矫正其不良心理和行为,使他们悔过自新,弃恶从善,成为守法公民。 

  然而,在实际操作中,社区矫正工作却面临不少的困难和问题,主要体现在以下几个方面。 

  (一)立法不完善,工作执行缺乏法律支持。 

  《社区矫正实施办法》、《刑法修正案(八)》等文件的出台对社区矫正工作做出了相应的补充,但社区矫正工作的正常开展依然缺乏必要的法律支撑,造成了社区矫正机构不健全、执行主体不明确、相关配套制度不完善、工作措施难以发挥等问题,影响了社区矫正工作的有序开展。另外,全国各个地方社区矫正试点地区在一些具体矫正措施上存在差异,各试点地区的社区矫正制度缺乏统一性,这种各具特色的“创造性规范”,影响了法制的统一性、权威性,从短期看,它影响和制约了社区矫正工作的规范化,不利于全国统一普及推广,从长期看,它不利于法治的统一协调,影响了法律的公平、公正及效率。 

  (二)制度保障不到位,缺乏可操作性。 

  我国的社区矫正监督机制和矫正模式还处在探索阶段,虽然《社区矫正实施办法》有了许多详细的规定,但监督管理措施注重形式化,缺乏科学化、人性化,很多操作流程和规范有待进一步完善。如不同的社区服刑人员的矫正方案具体内容如何确定,如何有针对性提出矫正计划;社区服刑人员的分类如何确定;对社区服刑人员表现情况的评议如何进行,由谁来评议,评定方法和标准;重大立功表现等减刑情形的具体表现,在实践中均无明确具体的规定。由于司法行政机关缺乏实质性执行权力,很多执行措施离开了公安部门的配合、检察机关的监督无法进行,可操作性的缺失,容易造成制度的形同虚设,也严重影响刑罚的权威性和严肃性。同时,我国社区矫正制度也缺乏具体的保护罪犯的救济程序和细则,对工作偏重于规定职责,疏于限定权力,也会使社区服刑人员在合法权益受到侵害时难以获得公正的法律帮助。 

  (三)机构组织不健全,社区矫正队伍业务不强,专业化程度不高。 

  承担社区矫正管理职能职责的司法行政机关,负责指导管理、组织实施社区矫正工作,司法所承担日常工作。而基层司法所要承担人民调解、法律宣传、法律援助、安置帮教、社区矫正等多项职能工作,人员编制普遍偏少,不能保证每个乡镇都有司法所和安排有工作人员,工作力量严重受限。因司法所承担的社区矫正工作有很多硬性工作要求,所以要求司法所工作人员不仅要有很强的法律素养,还需要较强的沟通能力、协调能力以及相应的专业技术水平,既要懂得坚持刑罚执行的相关要求,又要尊重社区服刑人员的自尊心、自信心,还要善于利用社区资源,帮助社区服刑人员进行改造,而这些都不是现有的工作人员通过简单的业务培训能办到的。 

  (四)社会知晓度不高,群众认同感不强。 

   一方面,由于宣传力度不够,我国民众对社区矫正这一新生事物,大多比较陌生,同时由于重刑主义的传统观念的影响,大部分群众对社区服刑人员普遍存在防范心理,表现出过度的担忧与不安,因此在日常生活中尽量避免与社会服刑人员接触,群众对社区服刑人员的偏见和歧视给他们造成了心理压力及负面影响,对社区矫正工作的正常开展也带来了许多困难。另一方面,《社区矫正实施办法》虽然规定了社会组织和志愿者参与矫正管理帮扶等内容,但在实际工作中没有具体的参与机制和平台,导致社会力量参与机制的缺失。 

  二、《社区矫正法》在立法中亟待补充完善的法律问题 

  2016年12月,国务院法制办在中国政府法制信息网发布《社区矫正法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。这是社区矫正立法工作的重要进展。尽管其中存在没有规定法律责任、内容过于简略等问题,不过,也反映了我国社区矫正领域的一些制度创新和有益做法,有利于推进社区矫正的规范化和法治化。这项活动使公众了解社区矫正立法工作的具体进展和初步成果,有助于通过集思广益提高立法质量。2016年12月28日,中国刑事诉讼法学研究会组织刑事诉讼法学专家学者对国务院法制办公布的《社区矫正法(征求意见稿)》进行论证座谈。与会专家学者围绕“立什么”、“怎么立”以及“如何立得更好”等问题展开了深入研讨。中国刑事诉讼法学研究会会长卞建林教授认为,《社区矫正法(征求意见稿)》体现了社区矫正制度的开放性,在保障人权和调动社会力量等方面表现较为充分,但因条文较少,需要明确的问题相对模糊,对社区矫正法的性质、社区矫正的性质、社区矫正机构的性质、设置以及工作人员身份等问题予以搁置或者回避,他认为该草案稿还亟需进一步完善、补充与丰富。中国政法大学终身教授陈光中称,他对社区矫正问题关注已久,并参加了部分地区的社区矫正实地调研。他说,社区矫正工作从2003年试点开始到今天已历经十多年,目前全国接受社区矫正的总人数已有70多万人,且社区矫正人数的绝对数逐年增加,监狱服刑人员相对数有所下降,这正体现了社区矫正的优势,因此社区矫正的力量只能不断增加而不能减少、削弱。陈光中指出,目前征求意见稿中回避了社区矫正的性质,这个问题直接影响到对社区矫正机构的性质、社区矫正机构工作人员的身份及保障问题的确立,也直接影响了立法的科学性。目前法学界对社区矫正的性质认定已经达成共识,即明确被判处刑罚的对象就是犯罪分子,社区矫正工作人员所从事的工作就是刑罚执行活动。陈光中还指出,社区矫正由司法行政部门负责是明确的,警察、法庭、监狱是国家机器,因为社区矫正面向的对象是犯罪分子,还有一定的人身危险性,所以务必要解决好社区矫正工作“有人去干”、“有人能够安心地去干”、“有权能够干得更好”这些问题。如果社区矫正工作人员的身份不明确,就会挫伤社区矫正工作人员的积极性,影响社区矫正工作开展。中央财经大学教授郭华认为,社区矫正历经十多年的试点后被刑法与刑事诉讼法确认为一项法律制度,我们在借鉴国外制度时,也应当注重国外矫正官的设立,同时配备类似于人民法院、人民检察院的少量司法警察,以便协助开展好社区矫正工作。 

  2017年3月26日,新任司法部部长张军在北京海淀区社区矫正中心工作调研中,向现场的一名从监狱系统抽调参与社区矫正工作的警察询问,警察身份对于做好社区矫正工作是否非常需要。该警察诚恳回答,从工作实践来看,确实非常需要,社区矫正是严肃的刑罚执行活动,其执法主体应该是警察,非警察工作人员在对社区服刑人员入户调查、询问等过程中经常会遇到很多困难。该警察还讲述了一名社区服刑人员最初不接受到社区矫正中心报到的要求,他报出警察身份、警号后迅速到社区矫正中心报到,认真接受教育矫治的具体事例。张军指出,要对社区矫正执法主体的身份问题进行认真研究论证,积极提出立法建议,以更好地推进社区矫正工作。 

   2017年4月11日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第九十三次委员长会议修改通过《全国人大常委会2017年立法工作计划》,将早于2016年5月17日就已通过的《全国人大常委会2016年立法工作计划》中将“社区矫正法”定于当年10月进行初次审议的法律案,再一次延期至2017年12月进行初次审议。让司法行政人在各重要节口伴随希望、遗憾和遗憾、希望中不断交织、纠结,并满含期待。 

  (一)《社区矫正法》应明确执法人员的地位与职权 

  国务院法制办公室公布的《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》中,没有明确社区矫正人员的执法地位和职权。《征求意见稿》第20条规定:“社区矫正机构应当为社区矫正人员确定矫正小组,协助社区矫正机构开展监督管理工作。矫正小组由社区矫正机构工作人员、居民委员会或者村民委员会工作人员、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人,所在单位或者就读学校人员以及社会工作者、志愿者等组成。社区矫正人员为女性的,矫正小组成员中应有女性成员。”可见,社区矫正执法人员的主体是“社区矫正机构工作人员”,矫正小组其他人员的职能是“协助社区矫正机构开展监督管理工作”。但是,在《征求意见稿》中却找不到任何“执法人员”的字样,只在第7条和第20条出现过三次“社区矫正机构工作人员”的提法。笔者认为,作为正式立法,对其执法主体冠以这样的称谓,没有区分执法责任主体、执法辅助人员、书记员和其他行政服务人员,是否意味着人人可以办案、人人可以执法?如果不作出明确规定,容易导致职权不清、责任不明,不能不说是执法者主体地位缺失的直接表现。 

  目前,我国法官、检察官、公安警察和监狱执法人员的任职资格,都已经通过相关法律作出规定,但是对社区矫正执法人员的任职资格至今没有作出法律规定。为此建议:将《征求意见稿》中的“社区矫正机构工作人员”修改为“社区矫正执法人员”,并将社区矫正执法人员纳入司法行政警察队伍,成立社区矫正警察队伍,与监狱警察具有同样的法律地位,按照警察管理体制选拔和管理,以实现社区矫正队伍专业化。理由如下: 

  第一,是由社区矫正执法对象决定的。“社区矫正人员”是正在服刑的人员,社区矫正执法管理的对象是罪犯,需要警察执法权力。虽然社区矫正人员在被决定实行社区矫正之前已经进行过人身危险性评估,但终究还是被判刑并在改造中的罪犯,一般的治安管理处罚尚且需要警察执行,如果社区矫正工作人员不需要特殊的资格和权限,将导致执法人员管理职权有限、处置社区矫正人员脱离监管的能力不够等问题。 

  第二,是由社区矫正执法的内容决定的。刑罚执行是依据法院的刑事判决和裁定,对犯罪人的部分权利进行相应的限制和剥夺,靠国家的强制力保证实施。社区矫正在社区实施,社区矫正人员在社区生活,但社区矫正人员并不是完全的自由人,部分权利被限制和剥夺,要求“社区矫正人员认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育”,这些都需要警察的执法权力才能完成。 

  第三,是由社区矫正执法的责任决定的。对于社区矫正执法,应当由“办事为主”向“办案为主”的监督模式转变,实现“办事程序办案化”。没有明确执法主体,往往把执法业务当作日常事务性工作对待,而不按照办案的方式去处理。“办事模式”的特点是程序不清、责任不明、效率较低,将导致“实施社区矫正程序”难以实现正当化。 

  第四,国内已有社区矫正警察的实践探索。2010年,湖北省荆州市成立市司法局直属单位社区矫正警察支队,这是全国司法行政系统首家类似建制单位。将市司法局原社区矫正科改为市社区矫正警察支队,同时仍挂市“社区矫正工作办公室”牌子,从而使社区矫正机构由市司法局机关内设科室变为局直属行政机构。这一地方性改革表明了社区矫正警察有其社会基础,得到了社区矫正机构和工作人员的认同。 

  第五,有利于解决社区矫正队伍地位和职业保障问题。我国社区服刑人员日益增多,但是社区矫正执法人员作为司法行政人员,对罪犯服刑实施执法权,没有纳入警察编制,也没有被法律赋予明确执法权限。早在2013年全国人大代表秦希燕就提出议案,建议社区矫正执法人员纳入警察编制,他认为:“社区矫正管理人员身份不明确、专业性不强、人员不足的矛盾日显突出,在某种程度上制约了社区矫正工作的实施和发展。”现在,社区矫正工作人员虽然从事执行刑罚的特殊专业化工作,但是任职资格与普通公务员无异,没有任何特殊要求,执法人员的地位、待遇得不到应有的保障。 

  第六,以“社区矫正机构工作人员”为执行刑罚的主体不符合刑罚执行的通常标准。社区矫正法本质上是刑事执行法,是刑事执行法的一部分,我国公安机关、法院、司法行政机关都有刑事执行职权,且都规定了具体执行主体的身份和地位。在《征求意见稿》中,执法主体大部分都是“社区矫正机构”,社区矫正执法人员在整个立法没有明确规定,而在刑事诉讼其他程序中会出现侦查人员、公诉人、审判人员等具体的称谓。社区矫正法虽然不具有组织法性质,不必在这部法律中规定执法主体的资格条件与法律责任,但也要明确执法的主体,而不宜一律称作“工作人员”。 

  (二)赋予社区矫正执法人员人民警察身份的必要性 

  1、《人民警察法》需界纳社区矫正警察为设置范围 

  根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)中,明确规定了人民警察的任务是:维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。《人民警察法》第二条还专门界定人民警察设置范围包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。 

   随着2007年《中华人民共和国禁毒法》的实施,原属司法行政机关管理的劳动教养戒毒及原属公安机关管理的强制戒毒均被废除,代之以强制隔离戒毒。此后各地劳动教养工作管理局纷纷加挂戒毒管理局的牌子。2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,废止劳动教养制度。2013年12月28日全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定,这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。 

  而现实中的人民警察包括公安机关,国家安全机关,司法行政机关承担的监狱、强制隔离康复戒毒管理的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。目前,在国务院2017年立法工作计划中,全面深化改革急需的项目包括社区矫正法(司法部起草),在《社区矫正法》立法调研过程中,很多法学专家教授和从事社区矫正具体工作的司法行政工作人员从有利于开展工作的角度提出了设置社区矫正警察的立法建议;与此同时,一些省、市也在开展环保执法警察、食品药品执法警察、旅游执法警察的积极试点,逐步引起了各省、市层级的高度关注。而《人民警察法》从1995年立法实施到现在已有22年时间,全国人民代表大会常务委员会虽在2012年10月26日对《人民警察法》进行了部分修正(将第六条第十一项修改为:“对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚”。),但并无实质性变化,已经完全不适应经济发展和社会稳定的步伐要求。 

  2、从有利于工作开展看社区矫正执法人员纳入人民警察管理的必要性 

  2012年1月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《社区矫正实施办法》,标志着由司法行政系统负责的社区矫正工作在全国全面铺开。2012年3月14日第十一届全国人大第五次会议修改并于2013年1月1日起实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十八条:“对被判处管制;宣告缓刑;假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行”的规定,一是将社区矫正以法律形式明确为一项法定的刑罚执行制度,二是第一次把社区矫正职责规定为司法行政机关一家的单独职责。 

  目前正在实施的《社区矫正实施办法》第二条第一款规定:“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”第三条第一款规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作”。根据以上规定,司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作,司法所承担社区矫正日常工作。 

  社区矫正是一种与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行制度。社区矫正的对象是被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。所以,与监狱警察一样,社区矫正工作人员从事的就是刑罚执行活动。但由于社区矫正这一刑罚执行活动至今没有在法律许可的范围内进行法律授权。 而随着国家重大刑事政策的改变,近两年来社区服刑人员的数量增长较快,强奸、抢劫、故意伤害、职务犯罪等社区服刑人员不断增加,导致单纯依靠各司法所的监管教育已经难以起到应有的作用。同时,受司法所工作人员职业素质、法律知识及人员经费保障的限制,难以做到社区矫正工作的规范化开展。稍有不慎就可能因为社区服刑人员的再犯罪被检察机关追究渎职责任。这给具体从事社区矫正工作的司法行政机关干警带来了巨大的风险和挑战。从有的地方已经试点的社区矫正警察来看,虽然着警服佩带警官证,从形式上与人民警察无异。但不可忽略的是,目前并无任何一部法律赋予了社区矫正警察的执法权和警察身份。根据国家刑罚执行机关必须懂得“法无明文规定不可为”的法理原则,目前对社区服刑人员不可能采取限制人身自由、调查隐私等手段。尝试中的社区矫正警察在使用执法权时,缺乏上位法的明确指引,很可能出现滥用执法权或者不敢执法的困境。如果被某些别有用心之人以此为由予以借题发挥,社区矫正警察个人很可能面临巨大的执法风险和挑战。如何严格执法和依法执法又不因此导致较高的执法风险已然成为这些社区矫正警察队伍今后不得不面对的现实难题,如何在提升自身形象和执法能力的同时避免执法风险,应该成为立法界当前迫切需要研究的课题。 

  “名正言顺”的执法队伍是保障社区矫正工作有效推进、顺利发展的决定性因素。当前,社区矫正工作人员的身份为普通公务员、事业编制或司法辅助人员,有些甚至是合同工和临时工,这对社区服刑人员不能形成有效震慑,特别是面对社区服刑人员不服管教、违法违纪时,工作人员面临执法尴尬、底气不足,这极有可能导致社区矫正工作流于形式。因而,赋予社区矫正工作人员人民警察身份和职权,对社区矫正事业发展具有十分重要的现实意义。所以,笔者始终认为,社区矫正是一项极具前瞻性的罪犯改造方法,唯有希望通过全国人大今年底出台的《社区矫正法》,为社区矫正警察的身份和执法工作提供法律支持,以此来破解社区矫正警察执法难题。 

   3、从国家层面看设置社区矫正警察的必要性 

  在社区矫正机构中是否配备警察、如何配置警察,是社区矫正法制定过程中需要解决的重要问题,也是关系到我国社区矫正工作能否顺利进行的重大问题。从大量调查和研究来看, 在社区矫正机构中配备警察,是绝对必要的。 

  配备社区矫正警察的主要理由: 

   第一、警察是国家强制力的重要代表。我国的社区矫正是非监禁刑罚执行工作,其中蕴含的国家强制力是刑罚的本质特征之一,而警察是国家强制力的重要代表,与军队、法庭、监狱等共同构成国家强制力。虽然并非所有的社区矫正工作都要由警察去做,但是,必须要有警察作为坚强的后盾,在需要时能够代表国家行使强制力,确保有效执行刑罚和保障社会安全。 

   第二、警察身份有利于开展社区矫正工作。警察身份必然通过警察服饰、警用器械等外部标识体现出来,而这有利于将社区矫正执法者与社区服刑人员、社会公众区分开来,而且,警察标识本身具有巨大威慑力,可以解决罪犯服刑意识淡薄等问题,从而在管束社区服刑人员中发挥显而易见的作用,在社区矫正管理等工作中产生事半功倍的效果。此外,警察的良好体能以及专业知识和技能,也有利于处置危险事务和特殊情况。 

   第三、社区矫正工作对警察有刚性需求。社区矫正工作虽然并非所有的都适合警察去做,但调查发现有一些社区矫正工作确实需要警察进行,主要包括两方面:一是社会危险性较大的工作,包括收监执行刑罚,追查脱管社区服刑人员,对在生活、工作中遇到挫折等而情绪激动、危险性增大的社区服刑人员进行干预等;二是增强执法严肃性的工作,包括接收与宣告、处理违纪、违法和犯罪人员,解除社区矫正宣告等。 

   第四、警察可以有效管教社区服刑人员。在开展社区矫正试点工作的过程中,为了帮助缺乏管理和教育罪犯经验的基层司法行政部门工作人员开展工作,北京、上海等地都从监狱、劳教所中抽调一部分警察协助工作,现在他们仍然在社区矫正机构工作。实践表明,这部分警察不仅在协助开展相关社区矫正工作中发挥了积极作用,而且在直接管理和教育矫正社区服刑人员方面,发挥了不可替代的重要作用。一些对于基层司法行政部门工作人员而言难管、甚至难缠的社区服刑人员,如果由警察管教他们,工作就会变得相对容易,特别是那些在监狱服过刑的社区服刑人员,更容易接受警察的管教。对于这些罪犯而言,警察的管理和教育比其他人的更有效。 

   第五、难以通过与公安警察的协作开展工作。现在,有人、有部门反对在社区矫正机构设置警察,其重要理由是,认为可以让公安警察协助开展相关工作。调查发现,这种做法存在不少问题。首先,受制于人际关系。很多地方与公安警察的协作情况,取决于社区矫正机构与公安机关的领导人之间的人际关系,人际关系好,协作顺利,反之亦然。将工作关系变成人际关系的做法,违反了相互配合的刑事司法原则,严重影响了一些地区的社区矫正工作;其次,很难快速协作。需要公安机关派员协助处理的一些事务,往往很紧迫,但是,在协作过程中需要经过多种程序、办理多项手续,这会耽搁不少时间,贻误最佳时机;再次,难以胜任工作。公安机关不可能专门为社区矫正机构建立一支擅长从事这方面工作的专业警察队伍,临时抽调的警察往往存在体质较差、工作能力不强等问题,即使前去协助也难以有效地开展工作。 

    第六、社区矫正警察工作的专业性强于法警,需要专门的社区矫正警察。检察机关和审判机关中司法警察(法警)的工作与社区矫正警察类似,按道理似乎也可以让公安警察协助进行,但是, 检察机关和审判机关都有各自法警的情况表明,这是行不通的。社区矫正工作既不同于一些监狱工作,也不同于很多公安工作,它有自己的特点和规律,从多方面看,社区矫正警察工作的专业性要强于法警,因此,更需要培养和训练专门的警察队伍。从其他部门抽调警察协助工作只能是特殊情况下的权宜之计,而不是做好社区矫正工作的根本之道。 

   第七、联合国规则并不反对配备警察。1955年通过、2015年修订的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》提到,对于假释犯的“监督不可委之于警察,而应该结合有效的社会援助”。这是指不能让警察垄断性、排他性地从事监督工作,但是并不排斥警察从事这类工作。虽然联合国文件不主张由警察承担社区服刑人员的管理,但这是建议,是发展的方向而不是法律。在英美国家,没有人质疑缓刑、假释不是刑罚执行,法律赋予缓刑官、假释官具有采用强制措施的权力。纽约州法律规定:缓刑官是纽约州的治安人员,有权对监管对象采用无逮捕证的逮捕、拘留措施、对缓刑官佩发手铐、摧泪器以及枪支。目前,俄罗斯社区刑罚执行工作人员不仅具有警察身份,而且授予军衔,以确保其执法严肃性、社会地位和待遇。美国在社区的早释中心有的是由执法警察承担管理,英国的缓刑办公室也有警察的加盟。我国的国情是:保安、辅警、税务、工商、城管等岗位工作人员在工作时都需要穿制服,以体现管理的严肃性,在现阶段这种特定背景下,作为社区矫正的刑事执法人员在现阶段具有人民警察的身份是完全必要的。当然,社区刑罚执行工作人员并非需要时时穿着警服,就像国家安全局工作人员一样,而是在特定的场合和环境,需要展示刑事执法人员的形象。 

    第八、社区刑罚的执法人员与监狱人民警察一样,应成为十八届四中全会决议中提出的法治队伍的组成部分。主要理由有六:一是社区矫正的工作对象是罪犯,管理工作具有一定的风险性。我国2003年以前的劳教人民警察和现在的戒毒人民警察,他们的工作对象均不是罪犯,但都具有警察身份,由此推论,社区矫正执法人员在我国特定的国情下具有警察身份并不为过。二是我国长期以来由公安机关管理社区服刑人员,现在转交司法行政部门,那么工作人员由警察来承担也是合乎情理的。正如监狱在1983年整建制移交司法行政部门,工作人员全部保持警察身份和待遇。假设,如果这项工作再返还给公安机关,那么无疑还是由人民警察来承担此项任务。三是警察身份是明确执法地位和提高待遇的一种形式。我国社区刑罚执法人员入警是一种简便易行的明确执法地位提高待遇的方法。目前司法所多数工作人员不愿从事社区矫正工作,其中的重要原因就是国家没有在地位和待遇方面给予适当的认可。四是我国北京、上海等地在社区矫正工作中,共借调了3000多名监狱、公安、劳教、戒毒人民警察从事社区矫正,实践证明,这有利于增强执法的权威性和严肃性。五是明确警察身份有利于检察机关对执法人员进行社区矫正检察监督。 

  上海政法学院教授,社区矫正研究中心主任刘强认为,如果现在对机构、队伍的立法不成熟,可抓紧进行再试点。这种试点不应像北京、上海那样临时借调监狱、公安、劳教、戒毒人民警察到司法所和社区矫正中心工作,而应突破现有法律规定明确规定其执法权责并赋予其和必要的采取强制措施的权力。在发达地区和不发达地区同时进行设置专门执法机构及警察队伍的工作试点,并确定科研人员进行跟踪评估,为国家立法提供实证依据。 

   4、对社区矫正警察的设置和规定探讨 

    在社区矫正机构中设立的警察,可以称为“矫正警察”。建议把这个名称作为司法行政系统所有警察的统称,用作与公安警察、司法警察等并列的警种名称。过去,司法行政系统既有监狱警察,也有劳教警察,这些名称存在划分过细,也没有体现相关工作的共同特征。司法行政系统内不同类别警察的具体工作虽有差别,但是都具有“矫正”的共同属性,即改正和纠正错误的认识观念、有害的心理特征与不良的行为习惯等,让矫正对象遵纪守法、变得更好。“矫正警察”可分为监狱警察(即监禁矫正警察)、社区矫正警察和戒毒警察三类。在不特别强调他们的工作差别时,可以统称为“矫正警察”。 

   采用“矫正警察”不仅仅是名称的变化,也有重要的实际意义。第一,减少警种。如果将司法行政系统中不同类型的警察名称都作为警种名称,必然会增加警种数量,带来很多相关问题。第二,便于管理。将监狱警察和社区矫正警察等统称“矫正警察”后,司法行政机关可以根据工作需要,调配相关警察,例如,在废除劳教制度后,一些地方已经将部分劳教警察调配到社区矫正机构中工作。在未来,也可以根据需要在监狱警察和社区矫正警察等之间调配,让被调配者接受必要培训后从事新的工作。 

   可以将社区矫正警察设在县级社区矫正机构中。例如,在这类机构中建立矫正警察执法大队,给他们配备警用装备以及交通、通讯等方面的设备,使他们具有良好的执行力和机动性,能够快速、有效地在县级行政区内开展工作。事实证明,从社区矫正的刑罚执行属性角度看,赋予基层社区矫正执法人员警察身份,更为符合刑罚执行的执法属性,有利于社区矫正工作的顺利开展,可以更好地维护社区安全,减少不服管教的情况发生。从这个角度来说,赋予社区矫正专门工作人员人民警察执法权,这并不是要争什么待遇,而是从工作实际需要角度予以考虑。 

   所以,建议修改现行人民警察法和制定《社区矫正法》时,确立社区矫正人民警察的地位和身份,让社区矫正警察的身份名正言顺。在正在拟定的《社区矫正法》中务必需要进一步明确社区矫正人民警察的法律地位、任职条件、职权职责、管理机构等。 

   三、建议组建人民警察综合监管机构,集中管理人民警察各警种 

    人民警察是个大概念,范围涉及公安机关、法院、检察院、国家安全、司法行政(监狱、戒毒、社区矫正)等多个部门,按照职能职责公安部、国家安全部只能管理本系统公安警察队伍,司法部管理的是监狱、戒毒系统内的人民警察队伍,法院、检察院管理的是司法警察。而《人民警察法》标题是人民警察法,说的各具体条款几乎都是公安机关一家的事,显然有些文不对题。 

    同时,还针对有可能组建的环保执法警察、食品药品执法警察、旅游执法警察机构队伍,人民警察队伍将逐步更加壮大起来,这就迫切需要通过顶层设计形式在司法体制改革中跳出公安部“一家独大”的围城,对现有正在广泛征求意见的的《人民警察法》进行修改完善,将司法行政机关中从事社区矫正工作的干警及其他正在申请纳入警察队伍的执法机构统一列入人民警察管理范畴,通过《人民警察法》的立法形式予以确认;以省(直辖市、自治区)司法厅名义出台文件,在省级司法厅成立社区矫正警察局,地市级司法局成立社区矫正警察支队,县级司法局成立社区矫正警察大队或社区矫正刑罚执行大队,乡镇司法所成立社区矫正警察中队或社区矫正刑罚执行中队;起草制定《社区矫正体制改革试点方案》,选择一些省市开展改革试点,并赋予司法行政部门对社区矫正对象采取谈话、讯问、询问、查询、调取、扣押、搜查、留置等措施权限,建立规范统一、权威高效的社区矫正执法管理体系,确保试点工作积极稳妥、依法有序推进。 

    人民警察范围的扩大,就应当有一个大的权威管理机构进行管理并实施有效监督。按照党管政法、政府管理组成部门的原则,我建议以党委、政府的名义联合成立国家警察委员会(简称:国家警察委,可将此机构建议设置在各级党委政法委),对公安机关、国家安全机关、监狱、社区矫正、戒毒机关和人民法院、人民检察院等赋予警察执法管理部门实施集中统一管理,并加强日常性工作监督。其主要职责任务是:统一各警种着装规定、统一人民警察佩戴标志、制发人民警察执法证件;对人民警察组织开展专业化教育培训;对相关部门申报并符合警衔晋升人员进行考核、培训,并发布授衔命令;组织开展对警种的警务督察工作,对人民警察的执法情况进行管理监督;对有显著成绩和特殊贡献的人民警察个人或者集体,给予奖励、授予荣誉称号,同时对违法乱纪行为警察及时予以惩戒、处分,以纯洁人民警察队伍。 

 


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  • 擎天柱
  • 2017-07-18 08:58:32
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