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社区矫正检察疑难问题研究

发布时间:2017-07-25 10:59:25     访问量:283

来源:内黄县人民检察院 李晓亮 

   摘要:社区矫正是与监禁矫正相对的执行刑罚方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在判决、裁定或决定(管制、缓刑、假释、暂予监外执行)确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。2013年1月1日实施的新《刑诉法》第二百五十八条规定:对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。2012年3月1日起施行的《社区矫正实施办法》(由“两院两部”联合印发)中,明确规定:县级司法行政机关对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助,司法所承担社区矫正日常工作。人民检察院监所检察部门对社区矫正依法进行监督。

  关键词:非监禁刑,社区矫正,监督管理,监督检察

  社区矫正执行的主体是非监禁刑,非监禁刑,顾名思义就是在监狱等羁押场所之外对犯罪人进行制裁的刑罚,既包括罚金、赔偿、没收财产、资格限制等刑种,又包括缓刑、假释等刑罚执行制度。非监禁刑与监禁刑(自由刑)、死刑一起构成了当今世界刑罚的基本体系

任何事物都有多面性,社区矫正也不例外。社区矫正是一把双刃剑,如果能够有效利用,不仅能够维护社会稳定,促进社会和谐,国家长治久安,还能够促进经济发展,起到预防犯罪的作用;如果将社区矫正仅流于形式,不管对法律的尊严、国家的公信力,还是社会和谐、经济发展都是一种挑战。

   一、实用社区矫正执行的优点

  (一)可降低刑罚成本,缓解监狱的压力

  随着社会经济发展水平的提高,每个犯罪人个体的刑罚成本在不断提高。犯罪人数量的不断增加,势必会使社会刑罚成本总量增加,在我国刑罚改造过程中,平均每五名罪犯需要配备一名管教干警,并且国家对监狱系统的财政拨款逐年增加,而社区矫正的实行,可以降低刑罚执行的成本,能够大量节省刑罚资源,减轻监狱压力,促进监狱的安全稳定。

  (二)可以避免监禁刑的易感染性,提高改造效果

  当前刑罚执行过程中,存在经过关押后,人身危险性有增无减的现象,尤其是对一些青少年服刑人员,更容易受到传染,对一些社会危险性相对较轻的罪犯适用社区矫正,能够避免罪犯再监狱里交叉感染,有利于罪犯的分类管理与教育,提升改造效果和改造质量。

  (三)有利于犯罪人更早融入社会,创造社会价值

  当今社会处于高速发展的环境,经济、观念、信息化日星月异,将犯罪人的刑罚执行置于在自由环境中,有利于犯罪人的教育、学习、改造,并且创造社会价值,对身边的隐患人群起到教育、警示作用,有效的促进罪犯的改造,减少重新犯罪,增强社会的稳定性。在美国,治疗及教育项目涵盖包括职业技巧,思考如何改变,个人经济管理等各个方面,这些实践经验都值得我国参考。

  (四)有助于保障刑事被执行人人权,促进社会和谐

  2013年实行的新《刑诉法》第二条明确规定尊重和保障人权,2014年最高人民检察院刑事执行检察厅厅长袁其国提出四个更加注重维护,其中提到更加注重维护刑事被执行人合法权益,可见刑事被执行人的合法权益权保障逐渐成为刑罚执行的重要环节,有助于维护刑事执行监管场所秩序稳定和社会和谐,充分体现了我国对犯罪分子“教育、感化、挽救”和“惩罚与改造相结合、教育和劳动相结合”的教育改造工作方针和政策;也是积极推进司法体制改革的迫切需要,是对完善中国特色的刑罚执行制度的有益探索,有利于公安、检察、法院、司法行政等部门更好地履行职责、发挥职能,形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,构建社会主义和谐社会。

  二、社区矫正的缺陷及不足

  (一)刑罚的公正无法体现

1、在中国人的传统观念里,刑罚的目的就是惩罚犯罪人,犯罪人的受刑越重越能接近刑罚的目的。由于社区矫正行刑的惩罚性不够,同时对社区矫正的罪犯采取的是教育、矫正、帮助和服务等项目,因此容易使人们产生错觉,认为社区矫正没有惩罚性或惩罚性不强或根本没有,刑罚的公正无法体现。

2、伴随着一批不公正刑罚执行的案例,例如原深圳健力宝集团董事长张海案等被媒体曝光和国家重视,在人民群众中造成了不良影响,破坏了刑罚执行在人民群众中的公信力。

  (二)群众接受度差,社区矫正效果不足

社区居民对社区矫正这一新生事物大多理解为“判了刑不用进监狱”,对接受社区矫正的犯罪人普遍存在防范心理,认为原来应该在监狱服刑的犯罪人转移到自己的眼皮底下服刑,或多或少存在着担忧和不安,认为他们会给自己的正常生活带来负面影响。

  (三)缺乏威慑性及安全性

社区矫正未将犯罪人与社会隔离,并且给予犯罪人以人性化的帮助,助其更好的回归社会。软性的惩罚方式容易使一部分社区矫正人员错误的理解了社区矫正,认为犯罪对自己的生活影响不大,故难以产生悔过心理。甚至,对犯罪后果的认识不足极有可能使其再次产生犯罪心理,实施犯罪行为。截止目前,2017年内黄县境内发生的罪犯再犯罪案件为3件3人,其特点多为团伙作案。这些不良社区矫正人员极有可能对社区其他青少年等群体产生负面影响。

  (四)社区矫正人员匮乏,专业性不强

当前承担社区矫正的地方司法行政机关工作人员较少,不能够完全适应新形势下社区矫正机制的落实;由于社区矫正的工作性质和对象的特殊性,所以需要社区矫正人员采用特殊的工作方法。目前一线矫正队伍的专业结构不够合理,缺乏相关专业知识,这在一定程度上影响了社区矫正工作的开展。

  三、我国现阶段社区矫正工作开展的现状

(一)社区矫正实施的法律政策依据

1、“两高两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》。这是我国初步构建社区矫正制度的基本立法文件。该《通知》首次明确了社区矫正的官方概念,对社区矫正的适用对象进行了列举式说明。

2、司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。这是在《关于开展社区矫正试点工作的通知》的基础上,对司法行政机关在社区矫正中所承担的任务进行了详细规定,具有较强的针对性。但该《办法》仅仅适用于司法系统,属于司法部的部门规章,未能涉及其他部门。

3、“两高两部”《关于扩大社区矫正试点范围的通知》。该《通知》主要是在原有2003年《通知》规定的基础上,将试点范围进行了扩大,再次重申了社区矫正的重要意义,并继续强调各部门之间的相互配合。

4、《刑法修正案(八)》。这是我国第一次从法律层面对社区矫正进行明文规定,初步解决了多年以来我国社区矫正制度缺乏法律层面立法依据的难题。《刑法修正案(八)》确定了社区矫正适用的具体对象,并修改了之前所规定的管制、缓刑、假释罪犯的执行机关,删除了原本所规定的由公安机关来监督执行的规定。同时,对矫正对象增加了个别禁止性义务。

(二)社区矫正基础薄弱,发展滞后

当前,社区矫正人数众多,但社区矫正执行机构也就是地方司法行政部门配备力量薄弱;以内黄县为例,内黄现有社区矫正人数500余人,分布在17个乡镇,每个或者每两个乡镇配备一名司法行政人员,平均每一名司法行政人员需要监管教育40余人,司法行政人员除了对社区矫正的监管教育外,还要处理辖区内社会矛盾纠纷调解及乡镇其他地方经济、政治事务,这在一定程度上削弱了司法行政机构对社区矫正制度的落实和实施。

(三)技术创新日新月异,被广泛应用

技术定位广泛应用于社区矫正监管;随着经济技术的快速发展,高科技越来越多的被应用于服务经济建设和司法行政工作开展,部分地方司法行政部门同电信部门协作配合,为社区矫正人员配备定位手机卡,实时掌握社区矫正人员的动态,社区矫正工作正朝着“规范化、信息化、专业化、常态化”的方向健康发展。

(四)脱管、漏管、虚管现象层出不群,问题严重

今年以来,我院多次组织力量对社区矫正的实施进行实地检查,在检查过程中发现脱管、漏管、虚管等问题严重;

1、人民法院未及时将缓刑、暂予监外执行判决书及时送达地方司法行政部门和同级检察院刑事执行检察部门; 

2、司法行政部门收到人民法院判决书后未及时为社区矫正人员建立档案、卷宗;

3、司法行政部门未向社区矫正人员宣布其应尽的权利和应遵守的义务;

4、司法行政部门未建立社区矫正帮扶小组或者建立帮扶小组,但实际上不履行职能;

5、司法行政部门未定期对社区矫正人员进行走访、巡查、教育帮扶;

6、社区矫正人员未按规定按时报到或者无故外出,司法行政部门未有效监管;

7、暂予监外执行、保外就医人员未按规定定期进行伤情鉴定,司法行政部门未有效监管;

8、社区矫正人员矫正期满,司法行政部门未及时向社区矫正人员宣告或者办理手续。

(五)相关部门协作不够,矫正监管衔接难

1、相关职能部门对社区矫正工作没有形成统一的配合衔接机制,缺少沟通,有各自为政的现象。对于犯罪嫌疑人或被告人在移送起诉或审判前是否适用社区矫正的评估工作没有建立起来,虽有审前调查、释前调查规定,但公安、检察、法院承办人因考虑办案进程,尤其是公安、检察未启动该程序,使得法院对办案周期短的案件调查环节措手不及。监狱对于假释案件,罪犯因住所地的辖区司法部门未及时进行释前调查而无法及时假释。

2、社区矫正部门对于入矫罪犯情况无法掌握,如有未回居住地矫正部门报到接受监管的,有当地司法部门只见法律文书不见其人或者见人不见文书的现象,这种情况在异地矫正执行中尤其突出。

(六)缺乏群众基础,不利于深入开展

1、社区矫正社会知晓率低,民众对社区矫正认同度不足,重新犯罪率仍然较高。在绝大多数人的思想意识中,罪犯就是无良分子,只有把他们关在监狱里才是最安全的,认为罪犯留在社会上等于没有受到刑罚处罚。

2、在社区矫正的实施过程中,一些群众表现出过度的忧虑、恐惧,对社区矫正工作不理解、不支持,一些群众在心理上不愿意接受矫正对象在自己的社区进行改造,更不愿意接受矫正对象提供的服务,他们习惯于把矫正对象当成坏人,对被处非监禁刑的罪犯明显怀有戒心并有歧视心态,这给社区矫正工作带来许多困难。

四、社区矫正监督工作中的经验教训

(一)发挥监督职能,核查矫正总数,夯实了社区矫正工作基础

1、近几年来,为了掌握全县范围内监外执行罪犯的情况,内黄县院主动、定期到县法院刑庭、公安局治安大队进行核对、复印缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行罪犯等相关法律文书,将监外执行罪犯的刑种、刑期、住所地等信息录入《监外执行检察监督台帐》和《监外执行检察办公系统》,进行微机管理,建立台账,并将所掌握的监外执行罪犯的情况通报县司法局,督促其纳入社区矫正监督管理,为该县全面试行社区矫正工作奠定了良好的基础。

2、在微机管理、建立台账的基础上同时坚持“三定期”原则,即定期核对社区矫正人员底数、定期举行联席会议、定期开展联合检查。(1)根据掌握社区矫正人员情况,坚持每周到治安大队、各派出所或看守所,对人员数进行摸底核对,防止脱管、漏管问题发生。(2)每月一次与社会治安综合治理委员会办公室、法院、公安局、司法局开展联合检查,发现脱管、漏管及监督管理不到位问题及时进行纠正;发现各执行派出所及相关职能部门好的经验做法,及时予以收集整理。(3)坚持每季度召开由检察院监所部门牵头、各联合检查单位共同参加的联席会议,相互通报开展社区矫正工作情况,对发现的疑难问题,共同商讨解决方案,制定可行性措施,需要共同配合的,制定联合检查整改方案;对收集的好经验做法,在各单位予以推广应用,以此有效地推进社区矫正工作规范有序开展。

(二)积极主动,创新监督模式,实行全程同步监督

1、针对社区矫正交付、监督管理等执法活动中容易出现问题环节,该院制订了派驻检察与巡回检察相结合的监督模式。即对区司法局社区矫正机构实行派驻检察,对各司法所的日常监督管理活动实行巡回检察,区检察院派驻检察人员和流动检察官实行各执法单位每周一日的检察工作制度。监督工作从接收开始,全程同步实施。

2、在监督方法上实行“三结合”,即书面审查与实地考察相结合、走访群众与当面谈话相结合、常规监督和法律监督调查相结合。内黄县院采取“三查三看”的方式进行书面审查,即审查判决书、裁定书,看矫正对象是否符合监外执行条件;审查矫正档案,看是否遗漏矫正对象,有无漏管现象;审查帮教协议,看矫正措施是否合法、规范,有无可操作性。同时,深入到社区矫正机关、被矫正对象所在地,对基层单位、帮教组织的矫正帮教活动进行实地考察,监督社区矫正活动依法、规范开展,对发现的问题及时与社区矫正机关沟通,必要时予以纠正。为深入了解其矫正帮教情况及生产、生活状况,该院监所检察人员经常深入矫正对象居住地,走访当地群众,向其街坊、邻居及基层干部了解矫正对象的表现情况及社区矫正活动有无违法现象,征求人民群众对社区矫正活动的意见和建议。同时与矫正对象面对面谈话,开展交心谈心活动,掌握他们的思想动态。通过走访群众和当面谈话,及时发现和解决社区矫正活动中存在的问题。该院对于矫正机关资料不全、工作不规范的予以监督纠正,对于矫正对象违反《社区矫正实施办法》的一般违法行为督促有关机关加强管理,予以警示,以免再犯。而对于社区矫正机关的矫正行为可能导致严重后果或渎职、滥用职权行为的,以及矫正对象涉嫌严重违法或犯罪而需要变更执行方式的,则启动法律监督调查机制,依法分类处理,以加强监督力度,确保监督实效。

(三)加强配合,形成合力,扎实开展社区矫正监督检察

1、为全面开展试行社区矫正工作,加强对社区矫正对象的监督管理、教育矫正和帮困扶助,努力减少重新违法犯罪,进一步加强社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设,确保社区矫正刑罚依法规范执行。我院立足检察职能,根据相关规定,在县委政法委的领导下,召开联席会议,强化措施,着力加强对社区矫正工作的监督检察,督促和指导各乡镇认真落实各项工作制度,不断推进社区矫正工作扎实有序的开展。

2、我院在辖区内5个乡镇建立了社区矫正检察官办公室,对社区矫正实时监督,并联合公安局、司法局相关人员深入各乡镇全面检察社区矫正工作,对社区矫正工作开展情况逐人逐档进行检查。针对检查的情况及存在的问题,及时向乡镇司法所、派出所反馈,并当场口头提出整改的建议和意见。截止目前,以书面的形式向县司法行政机关和公安机关发出《检察建议书》和《纠正违法通知书》29份,建议县司法行政机关和公安机关要加大对下指导和督查力度,配足配强司法所工作人员,加强与派出所协调配合,加强对社区矫正对象的日常管理和教育矫正,规范监管档案,防止脱管漏管和又犯罪案件的发生,纠正了司法行政机关和公安机关的违法违规行为。 

(四)深入社区,宣传教育,做好对社区服刑人员的教育矫正

为了加强对社区服刑人员进行法制、思想和社会公德教育,矫正其不良心理和行为,该院积极参与社区矫正工作,深入社区对社区服刑人员进行集中教育、见面谈话教育和电话联系教育,与司法所组织学习了相关法律法规和社区矫正工作相关管理规定,了解社区矫正服刑人员在考验期间的一些情况,并对社区矫正服刑人员作了宣传教育。一是要自觉遵守社区矫正工作相关管理规定,积极参加集中学习和公益劳动等活动,按时向司法所和派出所汇报活动情况,离开县境必须经司法所同意,公安机关批准,防止不假外出发生脱管。二是要自觉遵守法律、行政法规,做一个遵纪守法的好公民,不要发生被收监执行等处罚的情形,更不要重新犯罪。着重强调了严禁参加赌博等违法活动,一经公安机关查处,将要被收监执行的。三是要相互尊重,尊重自己、尊重家人、尊重社区矫正工作人员和服务人员以及尊重社区工作人员,共同把社区矫正管理工作搞好。四是要善待自己,摆正自身位置,珍惜在社区服刑的机会,加强学习,摒弃不良行为和恶习,重新做人。通过宣传教育,进一步端正了他们的思想认识,增强了他们的法律意识、改造意识,更好地促使他们改过自新,更好地回归社会。

五、社区矫正监督中存在的问题

(一)法律监督观念滞后、适用法律依据不足

在我国,检察机关对社区矫正的法律监督,是刑罚执行的法律监督。刑罚执行的法律监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分。相对于侦查监督、审判监督而言,执行监督处于整个诉讼活动的终结部分,具有很重要的地位。如果刑罚得不到完全有效地执行,那么整个刑事诉讼的目的就无法最终实现。但是,在我国,传统上存在“重审判轻执行”,“重打击轻改造”的思想,使得对刑罚执行的监督在我国刑事诉讼中实际上成为一个薄弱环节。实践中,刑罚执行监督的重要地位和意义并没能完全体现,检察机关的刑罚执行监督职能相对于其他职能来说,地位不高,监督效果不明显。这就给检察机关对社区矫正这种新的刑罚执行方式的监督带来了新的挑战。此外,从目前的立法现状看,虽然《社区矫正实施办法》对社区矫正的相关工作做了相对详细的规定,然而对于如何实现社区矫正法律监督效果,如何正确应用社区矫正法律监督手段、方式等,目前尚没有相应的法律法规予以明确,即使是新刑诉法对社区矫正的法律监督规定也限于简单的授权,条文粗疏、笼统导致缺乏可操作性,使得检察人员在适用时无所适从,检察机关行使监督权时难作参照,因此,在司法实践中社区矫正法律监督的很多工作仍处于不断的摸索中。

(二)监督手段单一,没有强制力

《社区矫正实施办法》第二条第三款规定“人民检察院对社区矫正各个执法环节依法实行法律监督”。从这一条规定看,检察机关作为国家的法律监督机关,在社区矫正工作中的监督范围很广,对人民法院、公安机关、司法行政机关的凡是涉及社区矫正的执法环节都有权力监督。我们知道检察机关行使法律监督权的方式主要是通过检察方式开展,而这种“检察”往往局限于对台账资料的“检查”,检察方式上相对简单,在台账资料相对全面的情况下,很难发现执行过程中的违法违规行为,在社区矫正监督过程中,即使发现了违法违规行为,也只能通过口头提出或者书面送达《纠正违法通知书》或《检察建议》的方式进行监督,没有足够的强制力,很难达到法律监督的真正目的。《社区矫正实施办法》在第三十八条规定了“在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”但如果交付执行机关和执行机关不整改,行为又不构成犯罪怎么办,按照规定虽然可以逐级向上反映,但时过境迁,检察机关的威信也随着时间慢慢下降。

(三)内部缺少沟通,造成监督不力

根据检察内部分工,对社区矫正的法律监督,监所检察部门实施,对法院的审判活动及刑事判决、裁定的监督由公诉部门和刑事申诉部门承办。法院的判决、裁定或决定一般都送达公诉部门,但因这几个部门间缺乏沟通,致使本地法院宣判的应纳入社区矫正的管制、宣告缓刑、暂予监外执行罪犯的底数监所部门不掌握,造成在社区矫正监督工作中处于被动的地位,造成监督不力的隐患。如在这次社区矫正工作调查中,发现我县法院近三年多名宣告缓刑的罪犯,没有移交司法行政机关纳入社区矫正,而监所部门对这情况一个也不掌握,致使这些罪犯处于漏管。

(四)业务素质不高,责任心不强

根据现行的《人民检察院刑事诉讼规则》,监所检察部门的业务范围极大扩展,工作量聚增,但人员的调配普遍没有跟上,这就要求现有的监所检察人员不但要快速熟悉业务,而且要有极强的工作责任心。虽然,随着监所检察部门的名称变更为刑事执行检察部门,其人员进行了补强补精,但是相对其他部门来说,人员年龄、素质等方面还是存在不少问题,不利于刑事执行检察监督职能的开展。

六、加强和完善社区矫正监督机制建设的对策建议

(一)加强社区矫正立法,明确相关主体的地位、职权和工作程序

立法部门应根据我国的具体国情,借鉴国外社区矫正的立法经验,制定出一部统一的《社区矫正法》,并相应修改刑法、刑事诉讼法和人民检察院组织法等相关法律,明确检察机关在社区矫正监督工作中的法律地位、职权,强化检察机关的监督效力和权威性,使检察机关的法律监督手段有强制力。此外,应进一步制定完善相应的社区矫正实施细则,并将检察监督的各项规定详细规范在社区矫正实施细则当中,将检察机关在社区矫正法律监督中的原则性规定转化为具体的职责和流程,实现检察机关对社区矫正的充分监督。

(二)加强机制建设,完善社区矫正检察监督工作程序

1、完善社区矫正检察监督程序,使监督工作覆盖社区矫正全过程。根据社区矫正工作的特点,实施分阶段监督,具体而言可以分外事前监督、事中监督和事后监督。

2、逐步建立关于社区矫正违法情况的发现机制、纠正机制和预防机制。检察机关要全过程,动态掌握矫正对象的教育矫正、监督管理情况,及早发现违法现象并及时纠正,完善防止脱管漏管的制度。

3、完善定期或不定期检察监督机制。社区矫正检察监督机构或工作人员严格按照相关法律规定,除坚持每年两次社区矫正专项检察外,还要不定期地主动开展社区矫正检察监督工作,对监督辖区内的矫正人员被矫治情况、矫正主体的执法情况等方面实时监督,及时发现、纠正违法现象。

4、建立检察机关与其他政法机关联合工作机制。检察机关在履行检察监督职能时,可以与公安机关、人民法院和司法行政机关等加强联系,建立联席会议制度,通报社区矫正实施情况和检察监督情况,及时解决工作中的问题和难题。

(三)确立专门针对社区矫正检察监督的部门或人员

通过设立专门的监督机构,加强对社区矫正工作的监督力度,保障社区矫正检察监督的长效化和规范化,可以设立社区矫正派驻检察机构,实行常驻或巡查社区矫正检察机制,也可以任命社区检察官,由这些专门的机构和人员承担社区矫正检察监督的职能,培养专门人才,招募社会志愿者共同实现对社区矫正的全方位监督。 

(四)创新检察监督方法,提高社区矫正检察监督水平

1、完善口头纠正意见、制发纠正违法通知书制度。通过规范性的文件,明确二者的适用范围和场合,口头纠正意见可以当场向被监督单位提出,主要针对司法所或派出所;纠正违法通知书需经本院检察长批准后向被监督单位发出,主要是人民法院、司法行政机关、公安机关和看守所。

2、完善检察建议书制度。通过规范性文件,明确检察建议的适用范围、内容格式,实现检察建议法定化,增强其约束力,要求被监督单位必须对检察建议的实施情况予以回复,强化检察监督的效力。

3、建立社区矫正信息网络管理制度。充分运用科技手段,建立社区矫正检察监督机构与司法部门的社区矫正信息共享网络,可以便捷地浏览所属辖区所有社区矫正对象的基本资料,也可以及时进行对比,有效地避免脱管漏管现象发生。


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