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中外社区矫正之区别及思考

发布时间:2014-05-03 23:45:11     访问量:981

 作者:刘强(上海大学法学院教授、上海市司法研究所副所长)

来源:中国司法网
    我国京、津、沪、江、浙、鲁六省(市)开展的社区矫正试点,是基于世界刑罚制度发展的趋势,借鉴国外社区矫正的成功经验,结合我国实际而进行的刑罚制度改革的尝试。试点工作积极稳妥地发展,需要基于科学的论证,这样才能减少或避免走弯路。本文结合我国当前的试点,比较与发达国家和地区在社区矫正上的不同,希望引起有关部门和学者的进一步思考,推动我国社区矫正的进程。


    一、社区矫正的定位


    明确社区矫正的属性对开展社区矫正工作至关重要。社区矫正是对刑事犯罪分子在社区执行法院判决的刑事执法,这一观点在大部分国家和地区都得到认可。我国两院两部在关于开展社区矫正试点工作的通知中也明确指出:社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定和决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑的执行活动可见,社区矫正是执行法院的判决、裁定和决定的非监禁刑的刑罚执行活动。但也有观点认为:社区矫正是一种社会工作。何谓社会工作?费孝通教授指出:社会工作是在党和政府领导下应用各种社会力量(包括民间的和各种群众团体的力量)对群众的社会生活福利事业进行管理。社会工作特别关注丧失和缺乏适应社会生活能力的人,采取适当措施,帮助他们恢复健全的社会生活,维护社会秩序,保持一定社会制度的巩固和发展社会工作的本质特征是在平等条件下的助人活动。但问题在于:如果把社区矫正与社会工作等同,势必会忽视或淡化社区矫正的刑事执法功能,影响刑罚的惩罚和威慑作用的发挥,导致社区矫正工作定位的偏颇,这样不利于社会的稳定,在一定程度上也不利于社区矫正对象的改过自新。不可否认,社区矫正这一刑事执法活动,需要社会工作者的积极参与;但它本身并不是社会工作,这一点在发达国家和地区的实践中都已清楚地表明。


    社区矫正仅仅是刑罚执行制度的改革吗?从形式上看,社区矫正是一项刑事执法活动,是刑罚执行制度的改革。但从实质上看,这项改革远远超出刑罚执行的范围。将更多罪犯放到社区的决定权是人民法院,发展我国社区矫正的方法和措施需要刑事立法的修改和完善,保证社区矫正的公正需加强检察机关的法律监督,公安机关也需加强对这一工作的参与和配合;既使是社区矫正工作者,除了履行非监禁刑的执行外,也需要积极参与刑事司法,在法院判决前,掌握犯罪嫌疑人在社区中的有关情况和信息,向法院提出司法建议。因此,由于社区矫正涉及到立法、司法、执法和法律监督各方面的调整,所以它是我国刑罚制度的重大改革而非是执行制度的改革。世界各国对社区矫正制度的发展与完善,也是从整个刑罚制度各个环节的发展和完善的角度来进行的。


   二、社区矫正管理机构、社区矫正工作人员的定位


    科学设定社区矫正的管理机构的归属,明确社区矫正工作者的职责,对我国社区矫正工作效率的提高,贯彻刑事一体化原则,至关重要。


    在美国,联邦法务部下设监狱局,监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正。联邦和各州没有隶属关系,美国大部分州均设有矫正局,负责各州的监狱和社区矫正的管理。基本上实行的是两级垂直领导的体系。加拿大社区矫正机构也是矫正局的一个组成部分,联邦矫正局负责对联邦监狱和联邦假释的管理,各省矫正机关负责对省级监狱和地方社区矫正的管理。由于这一模式运作比较合理,特别是监禁刑的执行和非监禁刑的执行关系密切,尤其是假释涉及到监狱与社区的密切衔接,因此许多国家和地区均采用这一模式。它体现了刑事执行一体化原则,值得我们学习和借鉴。目前我国刑法规定的由公安机关对非监禁刑人员进行监督考察以及目前在社区矫正试点阶段所确定的由街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理的模式均与大多数国家和地区的管理模式不太一致。问题在于:社区矫正是一项专业性很强的工作,对社区服刑人员的管理并非仅仅是监督考察,而且包括对罪犯的教育和改造以及帮助和服务。因此,建立一支专门的社区矫正工作者队伍,取代公安机关的地位是非常必要的。类似目前将已决犯送交监狱一样,对处以社区矫正刑罚和措施的罪犯直接送交社区矫正机构管理而不需经过公安机关这一环节。另外就社区矫正工作的特点而言,社区矫正工作者以不穿警服为妥。但这并不否认公安机关与社区矫正机关的密切配合,及时沟通,共同维护社区的稳定。同时需要公安机关对违反监督、考察规定的社区服刑人员,根据具体情况采取必要的强制措施。我国司法行政部门在街道、乡镇设置的司法所过去主要承担人民调解工作,对刑释解教人员的帮教以及有关的预防犯罪的工作。这些工作严格说来并非是执法工作。现在承担对社区矫正对象的管理,即将服刑人员和非服刑人员放在一起共同管理,存在着工作性质不一致的问题。随着社会的发展,更需要社会分工的细化,才有利于工作效率的提高。目前西方发达国家已将社区矫正工作者的队伍作出进一步的分工,如专门的假释官和缓刑官。在缓刑、假释官中,又进一步分为对财产犯罪服刑人员的管理,对性犯罪、滥用毒品,酒精犯罪的服刑人员的管理。因此,目前这种淡化分工、忽略性质差异的试点模式是值得商榷的。只有定位准确、工作机构设置合理,才有利于业务上的指导和交流,提高工作效率。


    社区矫正工作者是在社区的刑事执法人员而不是社会工作者。因此,他们首先需要具备在刑事执法方面的知识和能力,这对于帮助社区矫正对象认罪服法、悔过自新,对于加强有效管理以及对犯罪的控制是非常重要的。美国、加拿大等许多国家的社区矫正工作也有社会工作者的参与,但社会工作者的任务是根据社区矫正工作的需要,发挥在对罪犯的矫治以及帮助与服务方面的作用。社区矫正工作者和社会工作者是性质不同的两类工作人员。社区矫正工作要体现出专业化的分工,需要招收一定比例的学习犯罪学、社会学、心理学,以及刑事执法专业的高校毕业生来充实这一专业队伍。


    三、社区矫正的立法


    社区矫正是对法院判决和裁定的执行,而法院的判决和裁定主要是依据刑法和刑事诉讼法的有关规定。因此,刑法和刑事诉讼法中有关对罪犯在社区适用刑罚的方法、措施和程序的规定,可视为社区矫正法规的重要组成部分。但由于社区矫正活动需要调整的关系具有复杂性和多样性,因此,仅靠刑法和刑诉法的规定是有局限性的,所以,许多国家和地区都有更加完善的社区矫正法规,具体表现为3种形式:


    (一)专门的社区矫正的法律。例如美国的明尼苏达州,在1973年由州议会通过了美国也是世界上的第一个《社区矫正法》,用于在全州范围内规范地方政府的社区矫正计划、社区矫正项目的发展、对犯罪人执行刑罚和为犯罪人提供服务,以及资助县级地方政府开展社区矫正的相关权利和义务。到 1996年,美国相继有28个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规。


    (二)专门的刑事执行法。例如德国的《刑罚执行法》、俄罗斯联邦的《刑事执行法典》、加拿大的《矫正与有条件释放法》、澳大利亚的《矫正服务令》等,用于调整监禁执行和非监禁执行活动中的权利义务关系,社区矫正是其中的一个重要组成部分,法律对社区矫正活动有详尽的规定。


    (三)单行的社区矫正法规。一些国家和地区采取制定一些单行的法规和条例来调整社区矫正中的法律关系。如我国香港地区的《社会服务令》、《感化(缓刑)令》;新西兰的《假释法》;我国台湾地区的《更生保护法》、《少年事件实施细则》;德国的《不剥夺自由刑罚执行方案》;日本的《缓刑执行保护观察法》、《犯罪的预防更生法》,虽然形式不同,但都较好地补充了刑法和刑事诉讼法中的不足。而我国目前尚没有以上3 种形式的法规。
   

    从国外社区矫正法规中可以体现出以下特点:

    (一)社区矫正形式的多样化。除主要运用缓刑和假释外,还广泛运用经济的和非经济的制裁矫正形式和措施。如社区服务(公益劳动)、资格权利的限制和剥夺,以及家中监禁、中途住所(居住中心)、保安处分、赔偿、罚款等。


    (二)社区矫正功能的多重性。社区矫正不仅包括监督考察,而且包括对服刑人员的教育、矫治以及帮助和服务;同时注意了对犯罪受害人的保护,如让犯罪受害人参与意见,注意对犯罪受害人与犯罪人之间矛盾的平息及怨恨的解除,保证对受害人经济的补偿。


    (三)社区矫正管理的差别性。由于社区矫正对象的社会危险性程度以及改造的需要程度有所不同,因此,需要根据每个人的不同情况而采取不同严格程度的监管以及有针对性的矫正工作。


    (四)社区矫正措施的强制性。要求服刑人员不仅要遵守纪律(包括不违规、不犯罪),而且要参加各项社区矫正的活动,依法交纳赔偿金和罚款,社区矫正法规均据情作出了明确的带有强制性的规定,对违犯者采取增加严管力度或收监等制裁措施。


    (五)社区矫正法规的翔实性。不仅涉及到对犯罪当事人权利的限制与剥夺,在具体运用中又涉及到对权利的限制与剥夺的变化。尽管法律规定了社区矫正工作者有一定的自行处决的权力,但对这些权力的行使又有详尽周密的限定,以防范对权力的滥用。


    (六)社区矫正法规的兼容性。从立法的性质而言,社区矫正法规兼有实体法、程序法和组织法的内容,具有综合为一体的特点。


    社区矫正不仅需要明确对社区中罪犯的监管考察以及权利的限制和剥夺,而且应包括对罪犯合法权益的保护。我国现行《刑法》、《刑诉法》等有关非监禁刑执行的规定是在若干年之前根据当时的经济、政治、社会和文化状况制定的,对非监禁刑的规定比较原则、粗放,并带有阶级斗争的烙印,随着形势的发展,已经不完全适应目前的实际需要。根据《中华人民共和国立法法》第64条第2款的规定, 除本法第8条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地区的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。 从目前来看,由于城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异,在全国制定一部统一的社区矫正法的条件尚待时日,但社区矫正这一刑罚制度的改革又迫切需要有关法规的出台,因此制定地方性的社区矫正法规迫在眉睫。上海市2002年8月开展试点工作以来,已积累了一定的经验, 2003年8月试点工作在全市5个区全面展开,如果没有相应法规或暂行法规,那么,执法必严、违法必究则成为空话,社区矫正也易于出现偏差。目前,已出现了社区服刑人员不遵守管理规章,不参加社区劳动,甚至不经许可擅自出国的问题,而我们却缺乏法律方面的应对,这些需经起我们的重视。


    四、监狱与社区矫正的衔接


    在西方许多发达国家的监狱,其管理模式充分考虑到有利于罪犯对社会的回归。他们的监狱一般分为高度、中度和低度安全警戒3种。如加拿大联邦监狱关押的对象是两年以上的罪犯。当罪犯首先经过分类中心后,根据犯罪的严重性及社会危害程度,分送到不同等级的监狱。但即使分到高度安全警戒的监狱,在服刑两年后,可根据情况进行调整,进入中度或低度监狱,当然如果表现不好,也可以再进入高度监狱。这样非常有利于调动罪犯服刑改造的积极性。加拿大一些低度安全监狱是没有狱墙的,无论是在远处或近处,都看不出这是一所监狱。该监狱长告诉我们,他们把低度安全监狱作为罪犯回归社会的预备学校,一些犯人白天可到社区学习和劳动、晚上回监狱居住。低度监狱的设计类似于社区的环境,目的是大大降低罪犯从戒备森严的监狱进入社区的障碍。


    加拿大监狱中均设有专门的假释官,美国也有类似的专职人员,在罪犯入监后,马上帮助罪犯制定假释计划,并采取一些积极的措施,帮助罪犯早日获得假释。加拿大罪犯在服完刑期的 1/6后便有获得日假释的资格(白天到社区,晚上回家);罪犯在服完刑期的1/3以后便有获得全日假释的资格;服完刑期的2/3 后,除少数危险犯外,大部分都可获得法定假释。因此,美、加等国家绝大多数罪犯都可以通过假释的形式提前出狱,这样既能早日适应社会的生活,同时又受到一定的监督和矫治;既有利于他们的回归,又有利于社会的稳定。


    我国监狱目前缺乏高、中、低度安全警戒的划分,更缺乏根据罪犯实际状况的流动。假释制度往往成为许多罪犯可望而不可及的奖励,尚没有作为罪犯的一种权利。许多罪犯刑满或减刑出狱后,存在着许多适应社会的障碍。我国的监狱应在监区安排专门人员管理犯人的假释,并及时与假释决定部门及社区取得联系。


    五、社区矫正管理的问题


    西方发达国家社区矫正的目的是有利于公共的安全和有利于罪犯重新回归社会。为做好这项工作,他们的社区矫正管理针对性强、形式多样化,注意加强对罪犯的特点进行全面的分析,如犯罪的类别、罪犯的性别、犯罪的原因、种族、是否有滥用毒品、酒精的问题、是否有一些特殊的问题、是否有虐待配偶的问题等;同时考虑罪犯的工作历史、教育背景、心理需要及个人的成长经历,还包括是否存在精神方面的问题。


    在对罪犯的监管方面,根据每个人的不同情况分别采取严管、中管和宽管的措施,不同的管束制度可根据罪犯情况的变化而调整。如果罪犯不能按约到社区矫正办公室会面或
超出限定的活动区域,或继续有违法行为等,达到一定程度,可予以收监(并非只有在重新犯罪时才能收监)。


    在对罪犯的矫治方面,他们注重一对一的教育以及开展多种形式的矫治项目。矫治项目包括理智处理问题和康复的课程、提高认知的技能、对激怒和情感的控制、重新进入社区的训练、心理的辅导和矫治、精神病方面的治疗。另外还有对滥用毒品、酒精的矫治项目,对性罪犯的矫治项目(包括上课、个人辅导、强化的监管、定期报告)。对家庭暴力的矫治项目以及进行宗教辅导。同时继续提供文化方面的教育。


    在对罪犯的帮助和服务方面,为罪犯提供不同形式的培训,包括建筑与环境的清洁、厨师、电脑维修等,同时积极帮助犯人寻找工作,另外通过一些公司的帮助,为犯人提供就业机会。为生活贫困、工作暂时不能解决的罪犯提供临时性的吃住问题。


    目前上海市5个区已全面展开了社区矫正,但是与美国和加拿大等国家相比,在对罪犯的个人情况及犯人原因的掌握方面,在有针对性进行监管和改造方面还存在较大差距。


    六、设立假释委员会,社区矫正工作者参与审判活动,加强社区矫正全过程的监督


    选择适当的罪犯作为社区矫正的对象,是一项非常严肃的事情,它需要避免将应该送到监狱服刑的罪犯送交社区,或监狱押犯提前假释;也需要避免将不该判刑的罪犯决定在社区服刑,轻罪重判;同时需要避免决策人员因个人的情感和利益,进行权刑交易,搞司法腐败。这对于刑罚的正确适用,社区的稳定、服刑人员权益的保障意义重大。为避免以上情况的出现,西方发达国家主要采取以下措施:


    (一)设立假释委员会

    目前西方发达国家监狱押犯出狱的主要形式是假释,为了实现权利的分散和制约,许多国家的假释决定权既不授予司法部门,也不给予执法部门,而是在国家一级和州、省一级单独设立假释委员会,类似一个行政性的法庭,行使对假释的批准、否决、取消、中止权。在美国、加拿大等国家,一般在联邦、州和省一级均设有假释委员会。假释委员会成员实行任期制,他们的职业背景非常广泛,包括司法、执法人员、政府工作人员,从事商业、社会和社区工作人员,大学教授等。假释委员会成员具有较高的资格和条件,通过一定程度的筛选和面试,最后由权力机关的首长批准任命。在决定假释时一般有听证会的程序,听证会一般在监狱中举行,听证会需要评估罪犯在狱中的表现以及在社区中的危险性程度,从而决定犯人是否应获得假释。在听证会上除犯人和假释委员会成员外,犯人也可以选择代理人出席听证会,如犯人的朋友、亲戚、律师等。犯人和犯人代理人可以向假释委员会的申诉部门就有关决定提出上诉。对罪犯的危险性评估并不是基于模糊不清的结论,而一般是通过量化的危险性评估指标。通过假释委员会的工作,可以保证决定假释的质量。我国目前尚没有类似机构,因此,这是我们今后的努力方向。


    (二)社区矫正工作者参与审判活动

    在西方发达国家,社区矫正工作者不仅仅是刑事执法人员,而且参与司法活动。法官在审理案件时,往往让社区矫正工作者作出判决前的报告。作出判决前的报告,需要社区矫正工作者对犯罪嫌疑人的个人情况和在社区中的有关情况进行比较详细地了解,并且分析这些情况与犯罪的关系,同时作出对犯罪嫌疑人的判决建议,包括应在监狱服刑还是在社区矫正。这项活动,有利于法官在审理案件时客观、公正地作出适用监禁刑或非监禁刑的决定。目前在上海和北京刚刚开始这样的尝试,需要尽快形成制度。


    (三)加强社区矫正全过程的监督

    在社区矫正领域,除了一般的法律监督和犯罪当事人的上诉和申诉外,一些国家还设有矫正调查人制度,矫正调查人的职责是根据有关的抱怨和不满以及自己的判断和动议调查任何有疑问的矫正行为(与法律和矫正局的规定不一致的行为,不合理、不公正或不客观的执法行为)。目的是促进矫正工作的改进和完善。对矫正调查人的基本要求是公正、客观、诚实、清廉,经过训练并具备一定的工作能力,能胜任法律执行、矫正管理的工作并具备对公共政策方面的问题进行分析的能力。为了保证矫正调查人的工作不受干扰,矫正调查人的行政关系不是隶属于矫正局,而是直接对政府行政长官负责。例如美国的州一级的矫正调查人是由州长任命,对州长负责。加拿大联邦的矫正调查人是由加拿大总督任命。矫正调查人有权要求矫正局或任何工作人员出示、提供调查所需要的证据材料。这样使得社区矫正工作中的问题以及有关犯罪当事人的权利保障问题可以畅通无阻地得到最高行政长官的关注。虽然调查者人数非常有限,但这一设置的意义重大,它可以对社区矫正的执法活动给予一个严格的制约性的监督。这一制度值得我们学习借鉴。


    注释:


    最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》(司法[2003]12号)。

    张乐平主编:《社会工作概论》,华东理工大学出版社(沪),2003年,第3页。

 

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