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社区矫正立法有关问题的县域思考 ——兼谈新形势下县域司法行政建设

发布时间:2017-10-15 20:22:52     访问量:683

作者:烟台市福山区副区长、工商联主席 于 泳

    烟台市福山区司法局局长 王纯勇

    烟台市福山区司法局社矫办主任 李家盛


社区矫正作为一项新兴刑罚执行制度,是我国当前司法体制改革的重要内容。自2012年《刑事诉讼法》修订以来,社区矫正立法呼声日益高涨,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》就明确提出了“制定社区矫正法”。去年2月,司法部向国务院提交了《社区矫正法(草案送审稿)》(以下简称草案送审稿),国务院法制办也就此广泛征求意见。为此,笔者结合福山实际,以县域视角就草案送审稿中的有关问题谈些粗浅看法。

一、关于社区矫正机构的性质问题,应当明确刑罚执行机关属性,整合业务职能,强化县域司法行政向一线机关转变

《刑事诉讼法》第258条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行”,在刑事法律层面,明确了社区矫正机构。但囿于刑事程序法律体例,未明确社区矫正机构属性,需要单独立法予以规定。草案送审稿虽然规定“县级人民政府司法行政机关社区矫正机构负责执行社区矫正”,但并未明确社区矫正机构性质,亦未明确社区矫正机构设置,与县级司法行政机关的关系也言之不详。对此,笔者认为,《社区矫正法》应当予以明确。

(一)关于社区矫正机构性质问题。诚如司法部《关于〈中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)〉的说明》中所言,监禁执行与非监禁执行是刑罚执行的基本方式,监狱法与社区矫正法是刑罚执行制度的两个基本组成部分。因此,社区矫正机构应当具备监狱类似属性。《社区矫正法》作为非监禁刑罚执行法,应当借鉴、参考《监狱法》关于监狱属性规定,在总则部分明确规定社区矫正机构的刑罚执行机关属性。

(二)关于社区矫正机构管理体制问题。当前,由司法行政机关负责社区矫正工作,在理论上公认,在实践上必然。司法部已成立社区矫正管理局,全国大部分省(市、区)司法厅(局)也相应成立了社区矫正管理处(局),福山区亦于2010年在区司法局设立社区矫正管理办公室。因此,《社区矫正法》应当明确司法行政机关与社区矫正机构之间的关系。鉴于《社区矫正法》体例难以具体规定社区矫正机构管理体制,可以授权国务院,用行政法规或部颁规章方式,另行规定。

(三)关于社区矫正机构设置问题。笔者认为,可以根据现有工作模式,依托现有司法行政机关框架设置,其中省、市司法行政机关主要承担社区矫正管理、指导、监督职能,县级司法行政机关主要承担社区矫正执行职能。首先,社区矫正作为一项刑事司法制度,需要上级机关的管理、指导和监督,以保障刑罚执行的严肃性、统一性和权威性;其次,社区矫正,顾名思义,必然依附于社区开展矫正,需要其他基层组织部门的协调、配合。省、市司法行政机关作为上级机关,难以直接从事具体矫正职能;再次,目前绝大多数司法所已收编管理,成为县域司法行政机关派驻机构,其职责理应从属于县级司法局职责,县级司法局已成为事实上的社区矫正执行机构。在此情形下,《社区矫正法》再专款规定“司法所承担社区矫正日常工作”,既不适宜,亦无必要。因此,社区矫正机构设置,既要考虑社区矫正机构的统一管理,又要考虑到不同层级机构的职能差异,还要考虑县域司法行政机关的职能发展。为此,笔者建议,社区矫正机构应统一规划为社区矫正局。社区矫正局可以在省级司法厅独立设置,在市、县司法局挂牌设立。其中,县级社区矫正局与司法局合署办公,利用司法局现有职能科室设置相关职能。比如,办公室(综合科)负责综合保障,社区矫正科(室、股)负责监管执法,法制宣传科负责矫正教育,基层科负责警务督查,司法所负责日常矫正。以福山角度来看,仅仅依靠社区矫正管理办公室和司法所来从事社区矫正,不仅力有不逮,也难在司法局机关内部形成工作合力。


二、关于社区矫正机构执法人员身份问题,应当统一确定为人民警察,配备执法标识,强化县域司法行政的政法属性

(一)关于社区矫正执法人员身份问题。刑事法律是国家对公民使用法律强制力最集中体现,而刑罚执行则是最直接表现。为保证刑罚的严肃性和对罪犯的威慑性,国家明确规定由人民警察实施,并派生了公安警察和监狱警察两大警种。社区矫正属刑罚执行,虽然不同于监禁刑罚,但仍然涉及到刑罚权的实现,涉及到社会秩序和公共安全的稳定,应当由人民警察实施。其次,社区矫正虽属非监禁刑罚执行方式,但仍需限制社区服刑人员的人身自由,特别是禁止令制度,禁止罪犯在执行期间进入特定区域、场所,接触特定的人,都需要立即采取强制措施,此权力非人民警察不能行使。第三,矫正期间,社区服刑人员违反监督管理规定的收监执行,属于刑事法律范畴,其证明材料属于刑事证据,证据收集属于刑事侦查,侦查权只能由人民警察实施。同时,收监执行羁押,属人身强制措施,也需要人民警察来执行。因此,设立社区矫正警察队伍,是必要和必须的。当然,如果依照有关学者观点,参照法官、检察官做法,设立社区矫正官,并明确其职权,也不失为一种有效决择。

(二)关于社区矫正机构执法人员问题。草案送审稿规定,“社区矫正机构的人民警察组织执行刑罚”,“社区矫正机构根据需要配备其他执法人员,开展社区矫正工作”。如是,社区矫正机构的执法人员将存在警察、普通执法人员两种身份,这既有损社区矫正机构形象,亦为社区矫正执法人员管理带来极大不便。笔者认为,从社区矫正工作实际出发,《社区矫正法》应当统一社区矫正执法人员身份。首先,统一赋予社区矫正机构执法人员人民警察身份,避免出现“一个机关两张皮”、“同工不同酬”现象,提升社区矫正工作效率。其次,社区矫正机构的执法人员皆是公务员身份,赋予其人民警察身份,既不会加重财政负担,亦不与社区矫正制度初衷相冲突。第三,法规教育、心理矫正、社区服务等教育矫正活动,是社区矫正的法定职责,拒不参加教育矫正活动,会带来刑罚执行方式变更效果,明显带有刑事强制性。第四,社区矫正工作队伍不仅包括执法人员,还包括社会工作者和志愿者,统一赋予执法人员人民警察身份,并不会影响社会工作者、志愿者开展矫正事务,亦不会影响社区服刑人员心理,还能保证社区矫正效果。社区矫正机构的帮扶职能,主要涉及部门协调及政策落实问题,不能成为社区矫正机构执法人员出现两种身份的理由。


三、关于社区矫正机构的执法权限问题,应当赋予相应执法权限,明确工作主体,强化县域司法行政的责任地位

(一)关于治安管理处罚问题。草案送审稿规定,社区服刑人员存在违反社区矫正监督管理规定行为的,由社区矫正机构进行警告;依法应予治安管理处罚的,由公安机关处理决定。依此规定,社区矫正机构的警告,显然不属于治安管理处罚。由此产生问题:此警告属何种性质措施?是行政处分还是行政处罚?如果属行政处罚,那么与治安处罚中的警告有何不同?因此,笔者认为,应当赋予社区矫正机构治安管理处罚权。其一,社区服刑人员违反监督管理规定或者禁止令,应当给予治安管理处罚,是现行法律明确规定的。而是否应当给予治安管理处罚,社区矫正机构作为直接责任机关,最具决定权。公安机关并未直接参与社区矫正日常监管,其作出的治安管理处罚决定,完全依赖于社区矫正机构提供的证据材料,属额外增加执法环节。其二,《治安管理处罚法》以列举的方式,将管制、缓刑及暂予监外执行三种类型人员纳入治安管理处罚范畴,但并未规定假释类型人员。在当前法治要求下,是否说明此类型人员在同样情形下,只能进行司法惩处?其三,《治安管理处罚法》已明确规定了对违反治安管理行为另外情形,由《社区矫正法》赋予社区矫正机构职责范围内的治安管理处罚权,并无法理上的不当。其四,一个合理的惩处措施结构,应该轻重分明,层次递进。设立警告、罚款、行政拘留、收监执行等处罚措施,在惩治力度上逐渐递增,既符合惩罚目的,也符合社区矫正工作要求。因此,笔者认为,草案送审稿应当明确规定,社区服刑人员存在违反监督管理规定或者人民法院禁止令的,由社区矫正机构给予警告、罚款或者行政拘留处罚。当然,亦应当明确,行政拘留由公安机关执行。

(二)关于调查取证问题。草案送审稿规定了社区矫正机构调查取证权。社区矫正中,其警告、治安处罚的调查取证,属行政法律范畴,而建议撤销缓刑(假释)、收监执行等调查取证,则属刑事法律范畴。根据《刑事诉讼法》规定,刑事证据的调查取证,除非有法律明确规定外,应当由公安机关及检察机关行使。因此,社区矫正机构的调查取证权属何性质权力,《社区矫正法》应当予以明确。否则,社区矫正机构调查收集的证据,能否直接成为法院裁决依据,将存在法理疑问和实践困难。因此,笔者认为,《社区矫正法》应当明确赋予社区矫正机构在职责范围内可以行使刑事侦查权,或者明确社区矫正机构调查收集的证明材料,直接作为刑罚执行变更证据使用。

(三)关于收监执行建议问题。草案送审稿规定,对符合收监执行条件的社区服刑人员,社区矫正机构应当依法向人民法院或原批准、决定机关提出收监执行建议。在此,笔者有如下疑问:收监执行建议是社区矫正执法职权还是社区矫正工作程序?如果属社区矫正执法职权,则社区矫正机构可自行决定是否行使,如何行使,且行使该职权时,必然带来刑罚执行变更决定权的行使问题。如果是社区矫正工作程序,社区矫正机构则不应自行决定,且提出收监执行建议时并不必然带来刑罚执行变更决定权的行使。实践中,基层司法行政机关曾与公安机关就收监执行建议属性出现分歧,亦曾遭遇原批准、决定机关拒绝接收收监执行卷宗且不给予书面答复等情形,导致陷于尴尬执法境地。

当前,部分省(市区)在贯彻落实《社区矫正实施办法》时,将收监执行建议确定为社区矫正机构职权,由社区矫正机构对社区服刑人员是否符合收监执行条件进行审查,自由行使。同时,当社区矫正机构提出收监执行建议时,原批准、决定机关应当给予书面答复。因此,笔者认为,《社区矫正法》应当汲取此实践经验,在法律层面明确收监执行建议的权力属性,避免出现原批准、决定机关拒不接收社区矫正机构的收监执行卷宗情形。


四、关于社区服刑人员的奖惩问题,应当规定具体奖惩情形,明确执法标准,规范县域司法行政机关的执法程序

草案送审稿汲收、借鉴实践经验,并参考监狱法,提出了表扬、记功、警告、治安处罚及收监执行等,应当予以坚持和完善。

(一)关于表扬、记功问题。草案送审稿对警告、收监执行等惩处措施,都以列举方式规定了具体情形,却对表扬、记功等奖励措施进行了原则性规定。由于表扬、记功涉及到社区服刑人员的刑罚执行变更问题,笔者认为,《社区矫正法》应当明确规定具体的给予奖励的情形。在此方面,《社区矫正法》可以借鉴《监狱法》关于表扬、记功的规定,并吸收最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》规定标准。

(二)关于收监执行条件问题。草案送审稿中,就撤销缓刑、假释收监执行和暂予监外执行的收监执行情形,采取列举式和概括式,进行了规定。其列举式的做法,为社区矫正执法带来了便利,但其概括部分,却给社区矫正机构提请收监执行建议带来难题。一方面,当前我国并无其他法律明确规定了“应当撤销缓刑、假释,予以收监执行情形”和“应当收监执行的情形”,实际执行中社区矫正机构如何去认定和把握是个难题,难免出现自由心证情况,难以保证刑罚执行的统一性。另一方面,实践中经常存在社区服刑人员因其他违法行为被公安机关治安管理处罚,或因涉嫌犯罪后不予批捕、决定不起诉等情形,哪些属“应当收监执行情形”?2014年,福山区共办理收监执行案件6起,全部是因公安机关治安拘留后,被建议收监执行。其中有两起案件,司法行政机关与公安机关曾因就收监执行情形的不同认定,而引起了极大争议。因此,《社区矫正法》应当专款就 “其他应当收监执行情形”进行明确界定。

(三)关于收监执行问题。草案送审稿关于收监执行程序规定,解决了目前《社区矫正实施办法》的不足,但在收监实施上,却基本上延续了其规定:“人民法院决定收监执行的,由社区矫正机构将罪犯送交监狱或者看守所执行”。《社区矫正实施办法》的收监执行规定,在实践中就已经引起了不少争议,并对基层司法行政机关的收监执行工作带来了不小难题:一是原被判处有期徒刑撤销缓刑的罪犯,是应当送交监狱收监还是应当送交看守所交付执行?是送社区服刑人员居住地看守所还是裁决机关所在地看守所?二是被裁定撤销假释的罪犯,是应当送交监狱收监还是送交看守所交付执行?现实中,撤销假释的罪犯,看守所不予收押,只能送交监狱收监。但送交监狱是指哪所监狱?是原服刑监狱还是居住地临近监狱?三是《监狱法》(2012年)明确规定“人民法院裁定撤销假释的,由公安机关送交监狱收监”,《社区矫正法》如是规定,必然存在被撤销假释罪犯是由社区矫正机构还是公安机关送交监狱收监的两难问题。因此,《社区矫正法》应当更为明确、清晰地规定收监执行实施程序,避免可能存在的法律冲突。


五、关于社区服刑人员的监督管理问题,应当明确规定监督管理方式,活化业务内容,强化县域司法行政的工作职能

草案送审稿规定了分类管理、报告、会见、外出、迁居等日常监管方式,明确了通讯核查、电子定位等技术监管措施,并创立了集中管理制度,为社区服刑人员有效监督管理提供了足够的法律支撑。但部分规定,笔者认为值得商榷,需要修订完善。

(一)关于集中管理问题。集中管理制度是何性质的制度?是一种矫正措施还是强制措施?从其规定来看,集中管理制度属于前置性的矫正防范措施。如果对社区服刑人员进行集中管理,必然带来机构、人员管理和安全防范问题,如何解决?按照草案送审稿的规定,既然已“对其提出收监执行建议的”社区服刑人员进行集中管理,为何又规定“对宣告缓刑、假释、暂予监外执行的社区服刑人员收监执行的,公安机关应当立即将其羁押”?收监执行决定是一经做出立即生效,在已集中管理的情况下,可由社区矫正机构直接送交监所执行,还有由公安机关羁押必要吗?因此,《社区矫正法》应当综合考虑,科学规定。

(二)关于矫正中止问题。草案送审稿仅规定了矫正终止和解除,但对社区服刑人员因涉嫌违法犯罪而被羁押的情形如何处理,未做出相关规定。当社区服刑人员因涉嫌违法犯罪被羁押,必然出现无法开展矫正情形。由于刑罚执行的严肃性和权威性,如果不确立矫正中止,从法理上易出现渎职情形,带来必然但不必要的职业风险。因此,《社区矫正法》应当规定社区矫正中止情形。同时,还应当明确有关机关在对社区服刑人员采取治安拘留、刑事强制、强制戒毒等措施时,有责任将情况通报社区矫正机构。


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