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社区矫正立法需重视队伍专业化

发布时间:2017-10-15 20:26:38     访问量:813

来源:来源:《检察风云》第14期 作者:上海政法学院教授 武玉红

志愿者服务的宗旨是不求回报,无私奉献,但并不意味着“志愿”服务就不需要成本。给予志愿者一定的补贴是社会对他们的尊重和认可。

2016年3月召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议明确今年出台《社区矫正法》。立法在即,如何配置社区矫正专业队伍是立法中的重要内容。社区矫正工作队伍的配备适当与否对于社区矫正的运作关系重大,也直接关系到我国这一刑罚执行制度改革的质量。


就目前我国社区矫正工作来说,还不是一个专业化的岗位,因此,其工作人员还谈不上职业化。从职业风险看,当前我国正处于社会矛盾突显期,矛盾的对抗性、敏感性增强,社区服刑人员的管理难度也会随之增加,社区矫正工作人员的风险性增大。现有的社区矫正工作人员保障机制没有充分考虑到其职业特点和职业风险,不利于推动社区矫正队伍的专业化、职业化、正规化建设。因此,需强化职业保障制度,并给予工作人员相应待遇,为这个职业留住人才提供基本保证。


制定社区矫正执法人员准入标准

我国修订后的《法官法》《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业资格的基本条件,监狱人民警察也有专门的公务员招聘和考试系列,这就保证了法官、检察官和狱警的基本素质要求。当然,社区矫正执法者与法官、检察官、狱警对法律的专业要求不同,但这可以给我们建立社区矫正执法人员资格准入制度提供一个思路。

社区矫正作为国家的社区刑罚执行工作,应建立高素质、具有适当学历要求的、稳定的社区矫正执法人员队伍,制定严格的准入标准,实施社区矫正职业资质认定和岗位准入制度。这样才能逐渐改变目前我国社区矫正专职工作者整体素质较为低下的局面,树立社区矫正工作的专业性和权威性。


建立合理的报酬体系和晋级晋升制度

现在各地社区矫正工作人员的组成有司法所的专职人员、司法所招聘的社会工作者以及部分地区监狱公安干警抽调到司法所参与社区矫正。社会工作者较低的收入和超额的付出,难以令这一岗位具有吸引力,频繁跳槽成为常态。抽调的监狱公安干警享受原单位待遇,“身在曹营心在汉”的岗位模式,造成晋升空间受阻。司法所专职社区矫正的司法助理员与司法所从事其他工作的人员相比,不仅有一定的风险性且有较大的工作压力。社区服刑人员重新犯罪与工作人员考核直接挂钩,而司法助理员的工资待遇却没有因此与司法所其他工作人员有所区别,正因为如此,司法所的司法助理员大多不愿意承担社区矫正工作。

为调动社区矫正工作者的积极性,促进社区矫正事业更好地发展,必须建立一套与社区矫正工作相适应的报酬与晋升机制,使社区矫正工作人员付出的劳动得到应有的认可。鉴于社区矫正是在开放的环境中与社区服刑人员打交道的工作,具有一定的复杂性、艰苦性和不同于普通公务员的社会风险,因此,应当参照人民警察的待遇标准,设定社区矫正执法人员的职务序列和工资标准。通过立法的形式确定其执法的地位,借鉴公安、监狱人民警察的晋升制度,确定社区矫正执法人员的级别和专业职称。同时,需建立和完善对社区矫正社会工作者的考核制度。目前,全国社会工作者职业水平考试已启动,这是一种针对社会工作者进行能力甄别的级别考试,合格者可以获得由国家认定的社会工作师职业资格证书,进而对他们的奖励和晋升提供依据,有利于保持社区矫正工作者的职业化和相对稳定,使他们以更大的热情投入到社区矫正工作中。


适当考虑工作人员岗位分工和工作强度

由于社区矫正工作的专业性和复杂性,通过司法所设专职人员以及招聘社工和抽调干警的形式不利于专业化的发展,需要以一个整体团队的形式在专门的社区矫正机构中工作,只有这样,才有可能开展进一步的分工。工作分工的细密有利于提高管理专业化的程度,这是我国社区矫正工作发展的方向。

目前各地区县建立了社区矫正中心,目的之一是解决司法所普遍存在的人员不足、设施条件匮乏、功能任务繁重、执行程序不畅、执行要求较难落实等问题。以率先成立的江苏省“宜兴市方圆帮教中心”为例,该中心设立了安置区、教育区、心理矫治区、劳动区、技能培训区、办公和后勤保障区等多个区域。在多种功能的作用下,使中心成为对社区服刑人员管理教育服务的一个较好平台,工作人员在中心有明确的分工和职责要求。


完善非执法人员的招募和聘用制度

在建立专业化的社区矫正执法队伍的同时,也需根据本地的情况和条件,适当招聘一部分非执法人员(如社会工作者或一些地方的公益性岗位)参与社区矫正工作。这些人员的特点是未纳入国家公务员系列,他们通过签订合同的形式为社区矫正工作提供服务。这是因为执法人员受国家编制的限制,而社区矫正工作有一部分内容不属于执法的性质。这样可聘用一部分非执法人员来承担,有利于降低刑罚的成本。一些地区聘用了专职的社会工作者协助社区矫正工作。笔者认为可继续研究探讨和完善这项制度,但重要的是需要根据这些人的工作性质,合理安排工作任务,并合理提供劳动报酬,使他们能够相对安心稳定和较长时间地从事这项工作。


完善志愿者的激励和考评机制

2014年12月司法部等六部门联合出台《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,明确要“切实加强社区矫正志愿者队伍建设以及进一步加强矫正小组建设”。社区矫正的“非监禁刑”性质,决定了社区矫正工作既应具有社区矫正机构专门性特点,也应具有社会力量参与社区矫正工作广泛性特点。司法所虽设有社区矫正专职人员,如同全国大多数地方一样,不能专岗专用,无论是在时间上还是精力上,对社区矫正工作的投入有限。社区服刑人员实行居住地管理,地域广,人员分散,也需要整合地方资源,借助社会力量参与管理。

志愿者在社区矫正中的作用无可置疑,其存在的问题具有普遍性,社会阶层相对较高特别是有专长的人员参与度不高;社会环境培养不足,社区矫正知晓度不高,社会影响力不广;认识上的偏差,认为社会上需要帮助的弱势群体很多,对这类犯罪人群体的帮助积极性不高;帮教志愿者协会属社团组织,所需经费不属政府保障范围,志愿者的活动因经费紧张而受到一定的影响;各项规则制定不规范,如志愿者的招聘、培训、权利与义务、考核、奖惩等规定内容不够明晰;安帮内容较窄,仅局限于户口在辖区内的部分特困社区服刑人员及其家庭的帮扶、帮困,帮教活动次数少且形式单一,效果不尽如人意。

对此,需要建立志愿者的激励机制;建立考核制约下的效果评价、对志愿者进行培训。


确立部分社区矫正工作人员的警察身份

由于社区矫正是社区刑罚执行工作,在执行中对社区服刑人员具有一定的法律强制性。对于社区服刑人员的违法犯罪行为,需要迅速采取强制措施,不能消极地等待公安机关的配合,以免对社会秩序和公共安全造成负面影响。这里涉及社区矫正工作人员是否应具有警察身份的问题。笔者认为,结合我国国情,需要在县级社区矫正执法实体中设置一定数量的执法警察,类似法院、检察院设置的法警,主要是为了保障社区矫正执法中强制措施的实施。

对于在社区矫正工作队伍中保留少数人具有警察身份可作两种选择:一种是在社区矫正专业化队伍中根据需要设定少量的人民警察岗位,将其纳入刑事执法人民警察系列,包括监狱和社区矫正人民警察,名称统一改为刑事执行警察,与最高人民检察院将“监所检察厅”更名为现在的“刑事执行检察厅”相一致。刑事执行警察在没有强制执行任务时,协助社区矫正机构承担对罪犯管理和教育矫正的相关工作。但在社区矫正的行政管理机构中不应设立警察岗位。另一种选择是在当地的公安机关选调少量人民警察参与社区矫正工作。这就需要将社区矫正基层机构由乡镇、街道司法所上提到县(市区)一级的执法大队或社区矫正(惩教)中心,有利于建立适合国情的正规化、专业化、职业化的执法人员管理制度。如果以现在的司法所社区矫正岗位设置,将一个公安人员派到司法所协助社区矫正工作是不现实的。就全国司法所平均管理社区服刑人员的数量而言,让一个公安人员承担一个司法所对社区服刑人员强制措施的任务是资源的浪费。因此,地方公安人员应在县(市区)一级层面参与社区矫正工作。

公安人员参与社区矫正工作主要任务是负责强制措施的实施以及犯罪预防工作,因为社区矫正与公安机关的社区警务工作有密切关系。由于公安机关与社区矫正机构拥有的信息资料系统不同,由公安人员直接参与对社区服刑人员的管理,可以及时与社区矫正机构分享公安机关掌握的更为全面的社区犯罪预防和犯罪控制信息,资源共享、优势互补,有利于充分利用公安系统强大的网络信息优势及时掌握社区服刑人员动向,加强对社区服刑人员监管和追逃并预防其在社区的重新犯罪。当社区服刑人员有紧急情况时,如果社区矫正机构的处置资源不足,公安人员也可及时调动公安资源。


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