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张国华 孙冬云 李晶晶:浅析社区矫正法律监督存在的问题及对策

发布时间:2017-10-15 21:56:39     访问量:496

来源:荆门市人民检察院

摘  要:社区矫正是贯彻落实宽严相济刑事政策,降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率的重要司法实践。这一制度的出台,标志着我国法治文明的重大进步,同时也给检察机关的法律监督工作提出了新的更高要求。由于我国长期重视监禁刑罚,忽略非监禁刑,社区矫正法律监督在实践中并没有得到充分重视,且存在法律不完善、机制不健全、程序不规范、监督效果不力等问题。本文将从当前社区矫正法律监督存在的问题进行分析,并就如何完善提出几点对策建议。


关键词:社区矫正 社区矫正法律监督  问题  对策


社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,其适用的深度与广度已成为衡量一个国家文明进步的重要标志。我国《刑法修正案(八)》中明确规定社区矫正制度,既符合世界各国刑罚制度发展的趋势,也是构建社会主义和谐社会的重要举措。社区矫正自2003年试点实施以来,取得了不错的效果,也存在一定的问题。特别是当前社区矫正法律监督中存在的法律不完善、机制不健全、程序不规范、监督效果不力等问题严重影响了社区矫正法律监督的权威。如何才能准确适用社区矫正法律制度,加强对社区矫正法律监督,对检察机关来说面临一个新挑战?实践中社区矫正法律监督面临重重困难,亟需加以研究解决。


一、社区矫正的内涵及价值


社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是一项复杂的社会工作,是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量,对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作,有利于实现法律效果、社会效果与政治效果的高度统一。


一是有利于促进社会和谐。对符合社区矫正条件的轻缓犯依法实施社区矫正,既能够体现刑罚的公平性,也有利于缓和刑罚的严酷性。特别是对确有悔罪表现、赔偿被害人损失、取得被害人谅解的轻缓犯实施社区矫正,可以有效避免家庭破裂,减轻罪犯及相关人员对国家法律和政权的对抗情绪和敌视心理,化解社会矛盾,最大限度的增加和谐因素,维护社会和谐稳定。   


二是有利于预防重新犯罪。社区矫正不脱离家庭、不脱离社会,可以减少和避免监禁场所犯人之间的“交叉感染”,调动他们接受教育和改造的主动性、积极性,消除不安定因素,预防重新犯罪。


三是有利于降低刑罚执行成本。随着犯罪率不断上升,看守所、监狱经常人满为患、不堪重负,相关的财政支出也在逐年增加。对符合条件的罪犯依法实施社区矫正,可以有效降低诉讼成本,节约司法资源。


四是有利于整合社会资源。社区矫正可以积极有效利用各种社会资源、吸收整合社会各方力量,在社区中对矫正对象进行有针对性的帮教。


二、社区矫正法律监督存在的问题


社区矫正法律监督是人民检察院依法履行刑罚执行活动法律监督职责的重要组成部分,也是人民检察院参与社会治安综合治理的重要工作。做好社区矫正法律监督工作,对于保证社区矫正依法公正运行,预防和减少重新犯罪,预防有关职务违法犯罪,保障社区服刑人员的合法权益,促进社会和谐稳定,维护社会公平正义有重要意义。但是在实践中,社区矫正法律监督面临重重困难,存在如下问题:


(一)立法不完善,司法实践中缺少可操作性。《中华人民共和国刑事诉讼法》在第8条明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,第265条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正”明确了检察机关社区矫正法律监督地位。《社区矫正实施办法》进一步明确了检察机关对社区矫正各执法环节依法实行法律监督,但这均是一些原则上的规定,过于笼统。而社区矫正是一项综合性很强的工作,其开展需要公、检、法、司、社区等有关部门依法履行各自的职责,相互配合、相互支持。检察机关在社区矫正法律监督中究竟享有哪些权力、以什么方式进行监督、监督的对象是什么、各机关之间如何配合、拒不执行监督建议的后果等法律均没有明确详细规定,导致检察机关在实际监督工作中遇到重重困难。


1、矫正人员档案资料如何规范。本院在辖区执法检查中发现各司法所对矫正人员的台账档案资料整理不规范,无统一标准。针对本院提出的矫正人员台帐不统一、档案资料不全、台帐资料记录不全面等检察建议,区司法局结合工作实际,统一制发了工作台账、《社区矫正须知表》、《掇刀区社区矫正人员入矫谈话笔录》、《社区矫正人员走访笔录》、《社区矫正人员每月谈话笔录》等格式文书。


2、矫正人员长期外出务工请假如何规范。《社区矫正实施办法》第十三条明确规定,社区矫正人员因就医、家庭重大变故等原因,确需离开所居住的市、县(旗),经县级司法行政机关批准不得超过一个月。实践中,确因家庭困难,长期外出务工,且居住地不固定的矫正人员该如何管理、帮教。如本辖区矫正人员程某,小学文化,家庭困难,长期跟随亲戚在工地打工,工地项目完工,则辗转到下一个项目地,无固定住所。若严格按要求不允许其请假外出务工,以程某的实际情况,在本地区维持生计就会很困难。若允许其外出务工,则严重违反了请假制度。导致矫正工作陷于被动,法律监督陷于困境。


3、对交付执行环节如何规范。检察机关对社区矫正各执法环节依法实行法律监督,但法律对是否脱管以及帮教的效果、精神病的认定、提请收监执行的期限、交接等问题如何界定、如何监督,并无明确详细规定?如本院办理的建议对涂某撤销缓刑收监执行一案,法院在多次传唤涂某不到庭的情况下,案件审理陷于瘫痪,因法律并无明确规定此种情况下可否缺席裁判。后经本院协商,法院在涂某缺席的情况下举行听证会,并于会后联合司法工作人员、社区工作者走访涂某,倾听其辩解,在其辩解不成立的情况下,最终成功对其收监执行。又如本院办理的建议对泉某收监执行一案,在抓捕泉某执行收监过程中,公安机关很被动,因公安机关只是配合司法行政机关依法履行有关法律程序,具体如何配合,法律并无明确规定,仅凭一份异地法院的收监执行裁定书能否网上通缉?后经本院协调,公安机关在网上通缉,最终将泉某抓获并收监执行。


4、审前社会调查无法介入。《社区矫正实施办法》第四条规定,由县级司法行政机关对拟适用的社区矫正的被告人、罪犯,进行调查评估。而审前社会调查,是适用社区矫正的一个重要依据,司法行政机关要准确把握社区矫正的刑罚执行性质,确保审前调查内容真实完整。而究竟哪些人可以进入到审前社会调查程序,完全由法院决定;司法行政机关的调查评估过程,检察机关也无法介入。由此导致检察机关对社区矫正的适用范围缺乏有效监督。


(二)机制不健全,工作合力不够。社区矫正是党委、政府统一领导,司法行政部门牵头组织,相关部门协调配合,司法所具体实施,社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。检察机关需要对各个执法环节实行法律监督,机制不健全严重影响法律监督工作开展。


1、资源不共享。检察机关对社区矫正法律监督应该是同步动态监督,但是在实践中,由于缺乏统一的矫正人员信息资源共享平台,导致检察机关不能实时掌握矫正人员动态,以致于监督往往具有滞后性。


2、社区不成熟。社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,对罪犯进行管理、教育和改造。社区成熟与否直接关系矫正改造的质量,而我国经济欠发达地区的社区建设基本上不成熟。如本辖区中石化社区管理单位在本地区属于功能比较齐全完善的社区,但在涉及对辖区社区矫正人员的管理、帮教上,中石化社区并未主动履行。该企业对检察机关在社区建立检察服务站以及配合检察服务站工作也并不十分愿意。


3、人、财、物配备不齐全。一是刑事执行部门无专门机构和专职人员。受传统的重刑主义思想影响,刑事执行检察工作侧重于对监禁刑的检察监督,对社区矫正法律监督无专门机构和专职人员。有的地方没有看守所、监狱,甚至取消监所部门,社区矫正工作由公诉部门代替。而且大部分监所检察人员少,经费与物质保障不足,严重影响社区矫正法律监督的执行力度。二是基层司法所,在人、财、物的配备上也严重匮乏,甚至很多单位的辅助工作人员大多是临时聘请或短期借调的非业务力量,导致矫正工作无法有效开展。如本辖区麻城司法所,近一年时间无人驻所,社区矫正工作由当地综治办代为管理,严重影响社区矫正工作的规范化进程。


(三)观念陈旧,监督意识片面。受传统的重刑主义思想影响,罪犯理应受到刑罚,而且越是在监禁中,人民群众的安全感越强。将罪犯置于社区中管理、教育,部分民众存在一定的反感情绪,认为矫正人员毕竟是罪犯,不能等同于普通公民,也不应该保持正常生活。检察机关受这种传统思想的影响,主要侧重对矫正人员应尽的义务、应遵守的法律法规监督,而忽视对矫正人员合法权益的保障。《社区矫正实施办法》明确规定司法所应当为社区矫正人员制定有针对性的监管、教育和帮助措施。实践中,社区矫正人员合法权益受到侵害时该如何救济,如何加强对矫正人员的帮困扶助?法律并无明确规定,导致部分真正需要帮助的矫正人员合法权益无法保障。


(四)手段单一,监督效果不力。根据社区矫正违法情节轻重,检察机关主要采取发送“检察建议书”、“纠正违法通知书”、口头纠正等形式进行监督,涉及职务犯罪的,移送犯罪线索。但是法律法规对提出纠正的后果及救济措施并无明确规定,完全依靠相关机关自行纠错,导致检察机关法律监督效力具有不确定性。


三、完善社区矫正法律监督的对策


(一)完善社区矫正法律监督体系


1、加强立法。我国对社区矫正法律监督的规定散见在刑法、刑诉法中,且过于原则,比较笼统。在实践中主要依据位阶较低的《社区矫正实施办法》来开展工作,严重影响了监督的权威性,亟需制定一套较为科学的、严谨的、权威的法律监督体系即《社区矫正法》,提高法律监督质量。


2、制定细则。社区矫正一项系统的、复杂的、综合性很强的工作,开展社区矫正法律监督是一项线长、面广的工作。随着当今社会刑罚轻缓化的发展趋势,适用社区矫正的人员将不断增多,亟需配备相应的实施细则,明确社区矫正的内容、方式、统一规范社区矫正工作,明确各部门的具体职责,明确检察机关监督的范围、内容、方式,进一步细化完善法律监督程序,确保社区矫正法律监督职权依法准确行使,使检察机关开展社区矫正法律监督有法可依。


(二)健全社区矫正法律监督机制


1、构建统一的刑罚执行信息平台,实现资源共享。应打破不同地区、不同司法机关间的信息壁垒,建议将原来散见在不同信息系统中罪犯交付、接收、执行信息衔接起来,构建统一的刑罚执行信息库,推动司法机关及时交流和检察机关动态监督、同步监督。


2、落实社区矫正执法联席会议制度。社区矫正工作是一项系统复杂工程,必须加强与法院、公安局、司法局、社区等有关部门的协调沟通,充分发挥监管执法与检察监督职能,形成齐抓共管局面,促成执行、矫正、帮扶工作互动,既有效避免了脱管、漏管、又犯罪的发生,又促使矫正对象积极创业就业融入社会。如近期,我院会同市社区矫正局、区司法局、市公安局月亮湖分局、中石化社区管理单位联合召开社区矫正安置帮教衔接工作联席会议,就月亮湖分局黑风口派出所管辖的10名社区矫正人员(原属石化厂内社区自治管理模式)全部移交至辖区白庙司法所及后续有关的监督管理与帮教达成一致意见,各方工作配合默契,形成齐抓共管局面,确保社区矫正对象全部监管教育到位。


3、建设成熟社区。我国目前社区建设尚不成熟,特别是经济落后地区社区建设更不完善成熟,这直接关系矫正对象的管理、教育和改造。而社区是居民自治组织,社区建设基本上是社区组织自行建设,这迫切需要国家出台相应的社区建设和标准,引导居民建立完善成熟的社区,充分发挥社区的教育、管理、服务功能。


4、设立专门的社区矫正机构。社区矫正工作是一项系统复杂的社会工作,应设立专门的社区矫正机构,配备专业工作人员,对各基层司法所要及时落实工作人员编制,确保社区矫正工作规范有序发展。


5、充分发挥社区检察服务站的职能。检察机关要在人、财、物上加强对社区矫正法律监督工作的配备,充分发挥社区检察服务站的前沿阵地作用,加强与社区综治人员、社区监管人员的工作信息互通,适时掌握社区矫正工作动态及重点人员的苗头性问题,确保监督同步有效。


(三)创新社区矫正法律监督方式


 1、探索运用信息通讯等技术手段,提高社区矫正工作的科技含量。基层司法所一般只有一至二名工作者,矫正人员则几十上百人,常常存在档案资料不规范、台账资料不齐全、脱管、漏管等情形,必须利用手机定位、信息通讯、矫正管理系统等科技手段对矫正人员进行监管教育,以减轻工作压力。如本辖区司法行政机关利用手机管理平台对矫正人员日常活动范围进行监控,一旦矫正人员离开本辖区,系统会自动报警。且统一制发了工作台账、《社区矫正须知表》、《掇刀区社区矫正人员入矫谈话笔录》、《社区矫正人员走访笔录》、《社区矫正人员每月谈话笔录》等格式文书,并将格式文书纳入社区矫正工作综合管理系统,既提高了工作效率,又提高了执法规范化水平,有效避免了脱管漏管虚管等现象发生。


2、探索建立全程动态跟踪监督机制。一是审前社会调查,检察机关应介入,确保真正符合条件的人员纳入矫正对象,调查过程客观真实。二是健全完善对社区矫正人员考核奖惩机制。检察机关应抓住确认矫正对象、交付执行、执行矫正、执行变更、执行终止等社区矫正环节,建立对矫正人员的日常考核与司法奖惩衔接机制,确保监督实效。三是建立跟踪监督机制。对每一起监督案件的调查过程、处理结果和情况反馈均建立监督台帐,做好备案存档工作,并与被监督单位保持经常联系,全程跟踪其执行情况,帮助解决在落实中遇到的困难,确保意见落到实处。四是努力争取地方党委、人大的支持。检察机关社区矫正监督的权威性和效力不强,对应当纠正而不予纠正的行为,应将纠正违法通知书送抄送同级人大常委会、政法委,并报告上级检察机关,借助人大常委会、政法委和上级检察机关的力量督促其纠正,提高监督效果。


3、加强对社区矫正人员的帮困扶助。检察机关要不断加强自身队伍的教育培训,组建专业的社区矫正队伍,树立正确的监督理念,克服传统重刑主义思想的影响,加强对社区服刑人员的帮困扶助。积极协调民政、人力资源和社会保障等部门,将符合最低生活保障条件的社区服刑人员纳入最低生活保障。充分整合利用社会资源,为社区服刑人员提供免费技能培训和就业指导,提高就业谋生能力。如本辖区社区矫正人员田某,丈夫在监狱服刑,其一人抚养6个孩子(包括姐姐的孩子),本院了解情况后,立即向当地政法部门汇报,联合司法所、政府部门对田某开展救助,协调教育部门对田某家6个小孩上学生活等费用全免,让其子女能安心就读。每年多次去看望慰问,不定期送去油、米等物资,并给田某小孩购买新衣服、发压岁钱,让其小孩感受社会温暖。这种行为既感化了田某,也感化了其丈夫,其夫发誓在监狱好好改造,回报社会。


4、调动社会公众全员参与。社区矫正是一项综合性很强的工作,社区矫正法律监督离不开社会各方面力量参与。检察机关应加强对广大民众的法制宣传教育,让其认识到对矫正人员的教育、帮教对构建和谐社会的重要性,与我们每个人的利益息息相关,从而调动广大民众积极参与到社区矫正工作中。同时检察机关应该吸收更多的专业人士加以培训学习,成立一支专业的社区矫正帮教志愿队伍,可分为心理辅导类、就业帮助类、法律援助类、医疗保健类等,有针对性地为矫正人员提供心理健康教育、技能培训指导、医疗咨询等,促使矫正人员早日回归社会,融入社会。


 


参考文献:


[1]王顺安,吴宗宪,周伟《检察机关如何有效开展社区矫正法律监督工作》,载《人民检察》2010年21期。


[2] 尹笔锋 ,《完善社区矫正法律监督的制度建构》,载《人民检察》2011年4期。


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