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谢超:我国社区矫正现状及立法建议

发布时间:2017-12-03 21:09:03     访问量:1378

来源:法学杂志 原文刊载在《法学杂志》2017年第11期  作者:谢超

 内容提要:我国借鉴世界法治文明的优秀成果,从中国国情出发,创造性地引进并积极试点、全面推行社区矫正,取得了显著成绩,积累了许多宝贵经验。党的十八大以来,党中央将社区矫正立法提到议事日程,目前《社区矫正法》已进入立法的最后冲刺阶段。《社区矫正法》中应当明确社区矫正的基本属性是刑罚执行、社区矫正的执行机构是司法行政部门、社区矫正中应当配备警察、社区矫正中各相关机构的职责和任务,需要建立省级以上财政统一保障为主的财政体制和权责利相一致的队伍职业保障机制。

  关键词:社区矫正;法制建设;重点难点问题;对策建议

  我国的社区矫正自2003年开始试点,2005年扩大试点,2009年全面试行,2014年全面推进,无论是在实践创新、制度完善,还是理论探索方面均取得了一系列重要成果,对推进国家治理体系和治理能力现代化,促进社会和谐稳定,具有重要意义。党的十八届三中、四中全会先后作出了“健全社区矫正制度”和“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”的决策部署,提出了“制定社区矫正法”的明确要求。在当前推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的大背景下,把这些实践成果、制度成果和理论成果上升为系统的法律制度,抓紧制定一部专门系统的、符合中国国情的《社区矫正法》势在必行。根据中央决议,国家加快了社区矫正立法进程。2016年12月1日,国务院法制办公室发布《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),向全社会公开征集修改意见;2017年5月2日,全国人大常委会公布2017年立法工作计划,将《社区矫正法》列为今年12月份落实党中央关于全面深化改革、全面推进依法治国、“十三五”规划等部署需要适时安排初次审议的法律案。为此,笔者结合在河北省司法厅挂职分管社区矫正工作的有利机会,深入11个地级市、部分县级司法行政机关和乡镇司法所调研指导社区矫正工作时的所见所闻,以及从事社区矫正工作的理论探讨和实践体会,以河北省社区矫正工作实践为基本视角,就社区矫正立法需要明确的有关重点难点问题进行了深入系统的探讨,以期为《社区矫正法》制定提供一定的实践和理论参考。

  一、社区矫正概述

  社区矫正(community correction )是与监禁矫正(institutional correction)相对应的一种非监禁刑罚执行制度,是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正具有以下四个特点:1.从整体上看,它是一种非监禁刑罚执行活动;2.从主体上看,它是由专门国家机关进行的刑罚执行活动;3.从客体上看,它的对象是符合法定条件的罪犯(目前主要包括被判处管制、宣告缓刑、裁定假释和暂予监外执行的罪犯等四种人);4.从方法手段上看,它充分利用社会力量和社会资源对罪犯进行教育改造。

  社区矫正是西方国家首先推行的一种刑罚执行模式,其理念开始于近代刑事学派的行刑社会化思想,起源于19世纪英美日等国家。西方近代刑事学派的大师们当时就认识到监禁刑的缺陷和不足,提出了非监禁刑罚措施和对罪犯人格的改造,社区矫正便由此发端。

  当前,世界各国都面临着如何教育改造好罪犯、促进社会和谐稳定的共同问题。为此,许多国家都积极创新刑罚执行制度,探索采取最有效的措施来教育改造罪犯,现已形成了以下三个发展趋势:一是刑罚文明化、轻缓化;二是从以监禁刑为主向监禁刑和非监禁刑相结合甚至以非监禁刑为主转变;三是行刑社会化。联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》《监禁替代措施》《联合国非监禁措施最低限度标准规则》等国际刑事司法规则均倡导尽可能减少监禁,尽可能适用监禁刑替代措施。世界各国在保留监禁刑的同时,越来越倾向于非监禁性的社区矫正的适用。在许多国家,基于“监禁是迫不得已的最后手段”的理念,只把最严重的罪犯送入监狱,把大多数罪犯都放在社区进行矫正,适用非监禁刑社区矫正人数占全部罪犯人数的50%以上,有的国家甚至达到80%。目前我国社区矫正的在册总人数为70多万,接近全国监狱罪犯总数的1/3。这是体现我国司法文明的重要标志。我国在借鉴世界法治文明优秀成果的基础上,结合社会主义初级阶段的基本国情,依据我国《刑法》《刑事诉讼法》等法律规定,以非监禁方式将缓刑、假释、管制、暂予监外执行四类主观恶性较小、社会危害性不大,不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放到社区,在不脱离家庭和社会的条件下,充分利用社会力量有针对性地对其实施监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶,促进其顺利回归和融入社会。这种具有中国特色的融监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶“三位一体”的社区矫正制度,对于贯彻落实宽严相济刑事司法政策,探索完善中国特色社会主义刑罚执行制度,降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,促进司法文明进步,维护社会和谐稳定,均具有重要意义;不仅顺应了世界刑罚制度发展趋势,而且符合我国现阶段经济社会发展要求,符合人民群众对社会和谐稳定的现实需要,是一项符合中国国情的非监禁刑罚执行制度。引进社区矫正对于我国具有十分重大的现实意义,可以算好政治账、经济账、社会账“三笔账”:从政治上看,社区矫正制度的建立有利于提升中国政府的形象,对于完善我国的政治制度、法律制度,巩固社会主义政权,建设社会主义和谐社会等,意义重大深远;从经济上看,把罪犯放在社区进行矫正,不仅可以减轻监狱的人力、物力、财力负担,而且可以减少国家对监狱的经费投入,降低监狱的行刑成本,缓解监狱人满为患的压力,使得监狱能够集中精力去教育改造那些主观恶性较大、社会危害性较高的罪犯。据不完全统计,我国监狱关押一名罪犯的经费成本为每年2~4万元,而社区矫正的人均成本仅为监狱的1/10,即每人每年2~4千元;从社会上看,将这些罪犯置于开放的社会环境下生活,使他们能够在亲情、友情的感化下最大可能地承担家庭和社会责任,减轻因被监禁给家庭成员所带来的心理和生活压力,促进家庭和谐,并在此基础上对他们进行有针对性的心理引导和行为规范,促进他们形成健康的社会人格,实现再社会化,顺利回归社会,能够减少很多社会矛盾、减少很多社会对立,从而巩固党的执政基础;同时还有利于调动社会力量参与社区矫正,增强全体公民的社会责任感和自律意识,促进社会和谐稳定。


  二、我国社区矫正工作现状及立法必要性

  (一)全国及河北省社区矫正基本情况

  根据中央部署,我国的社区矫正自2003年开始在北京、上海、江苏等6省(市)开展第一批试点,2005年将试点范围进一步扩大到18个省(区、市),2009年在全国全面试行,2014年在全国全面推进,历经了首批试点、扩大试点、全面试行和全面推进四个重要发展阶段。十多年来,我国社区矫正工作发展迅速,社区矫正三大任务得到有效落实,监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶取得了新成绩,有效防止了脱管、漏管,教育矫正质量不断提高,有力促进了社区服刑人员顺利回归融入社会。截至2017年7月底,全国各地社区矫正机构累计接收社区服刑人员298万人,累计解除228万人,在矫70余万人,社区服刑人员在矫正期间的重新犯罪率一直处于0.2%左右的较低水平,取得了良好的法律效果和社会效果。

  社区矫正法律制度初步确立。《刑法修正案(八)》和修改后的《刑事诉讼法》对社区矫正制度均做出了明确规定,在国家基本法律中明确了社区矫正法律制度;《社区矫正实施办法》对社区矫正执行体制、执行程序、矫正措施、法律监督等做出明确规定,各地及时制订出台《社区矫正实施细则》,有力地促进了社区矫正工作依法规范开展。

  社区矫正机构和队伍建设取得了新进展。司法部设立社区矫正管理局,各省(区、市)司法厅(局)普遍设立了社区矫正局(处),上海等21个省(市)司法厅(局)成立社区矫正局。北京、天津、辽宁3省(市)经编制部门批准按队建制设立社区矫正总队、支队和大队。全国98%的地(市、州)和县(市、区)司法局单独设立了社区矫正工作机构,27个省(区、市)抽调3,300名监狱、戒毒等司法行政警察从事社区矫正工作,通过政府购买服务,招聘了8.3万名社会工作者,招募了69万名志愿者参与社区矫正工作。

  社区矫正保障能力有了新提高。财政部、司法部出台《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》,社区矫正经费列入了同级财政预算,社区矫正工作所需技术装备得到保障,场所设施建设、信息化建设不断加强。

  社区矫正工作领导体制和工作机制建设有了新进步。各地普遍建立了党委、政府统一领导,司法行政机关负责组织实施、指导管理,法院、检察院、公安等相关部门协调配合,社会力量广泛参与的领导体制和工作机制,有力地保障了社区矫正工作的顺利发展。

  河北省作为第二批试点省份,自2005年开始社区矫正试点工作以来,社区矫正工作取得了长足发展。省委、省政府高度重视,省委常委会对社区矫正工作进行专题研究,就加强社区矫正机构建设、队伍建设、经费保障等问题作出重大安排部署,并以省委、省政府名义召开“全省社区矫正工作会议”推动落实,确保了社区矫正工作的健康发展。目前,经编制等部门批准,省厅、11个设区市、168个县(市、区)司法局专门成立了社区矫正管理局、处(支队)、科(局、股),实现了工作机构的正规化;各级司法行政机关积极协调编制、人力社保等部门,通过公务员招录、基层政法干警委培、调任等方式,近3年为司法所充实公务员900余人,大大充实了一线执法力量;各地积极争取财政支持,省级财政每年向各县(市、区)司法局拨付社区矫正专项经费2,000万元,各市、县财政积极配套,全省年度社区矫正专项经费达到5,000余万元,同时,各级财政支付政府购买社区矫正服务经费4,000余万元,为社区矫正工作发展奠定了坚实基础。全省各级司法行政机关严格落实社区矫正监管制度,切实履行教育矫正职责,积极开展对社区服刑人员的社会适应性帮扶,促进了社区服刑人员顺利回归融入社会。截至2017年7月底,河北省累计接收社区服刑人员15.5万余人,累计解除11.4万人,在册近4.2万人(在矫总人数在全国名列第三,排在山东、河南之后),没有出现社区服刑人员涉嫌个人极端事件、重大群体性事件和重大恶性犯罪案件,再犯罪率一直保持在全国平均水平以下,实现了“管得住、矫得好、不出事”的工作目标,有力维护了社会和谐稳定。

  (二)当前社区矫正工作面临的主要短板

  尽管我国的社区矫正制度取得了显著的成绩,但同时在司法实践中也面临着不少困难和突出问题,主要表现在:一是法律法规不健全、法律依据不足、制度规范零散、执法标准不统一;二是执法主体不明、机构体系不顺、专职工作力量不足、社会力量参与度不高、管控手段不强、保障水平不高、执法不规范、部门配合不力;三是有的地方对社区矫正工作在认识上还存在一定偏差,将严肃的刑罚执行活动混同于一般行政工作,对社区矫正管理重视不够、投入不多,导致管理不严、不实,个别社区矫正工作人员刑罚执行意识淡薄,规范执法水平不高,随意执法、懈怠执法,甚至失职渎职,徇私舞弊等问题仍然存在,社区矫正工作人员违法违纪案件时有发生。例如,2014年,河北省社区矫正工作人员被检察机关立案追究20人,2015年15人,2016年8人。

  究其原因,主要有以下两个方面:一是立法滞后,缺少指导社区矫正的权威规范,法律强制性不足。社区矫正是一项严肃的刑事执法活动,必须有相应的立法作为支撑,而我国社区矫正立法尚不完善,对罪犯进行社区矫正还没有一套行之有效的机构和制度保障。社区矫正是在开放的社区环境下执行国家刑罚,教育改造罪犯的活动,既具有刑罚执行的性质,又具有依靠社会力量积极参与的优势,要同时实现上述两个特点,最好且最行之有效的方式就是通过立法,法律独有的强制性是社区矫正工作推广的保障和前提。由于缺乏指导社区矫正工作的立法,目前实践中还不同程度地存在着执法人员短缺、重视程度不够、经费保障不到位等突出问题。二是制度不系统、体系不完备,责权利不统一。尽管试点以来建立了一套社区矫正工作规章制度,但在法律效力位阶上仅仅具有司法解释的地位,对协调党委政府相关部门工作的权威性不够,特别是对司法行政部门只规定了责任义务,而没有相应的权力和利益,违背了职权法定、用权受监督以及责权利相统一的法治原则。

  (三)社区矫正立法的必要性

  首先,从国际刑罚制度建设来看,美国、加拿大、日本等发达国家在立法上均制定了明确的规范性法律,实体上参与社区矫正的各方的权利义务非常明确,程序运作上有严格的规范保障。美国明尼苏达州在1973年由州议会通过了世界上第一部《社区矫正法》,到1996年美国相继有28个州通过了类似的社区矫正地方性法规;1992年加拿大颁布了《矫正和有条件假释法》,对社区矫正作了较为完善的规定;1949年日本在《罪犯更生保护法》中对社区矫正的问题作出了规定。因此,要想进一步推进我国的社区矫正工作,首先必须通过立法的方式将有关重点难点工作规范化、体系化、程序化,通过法律独有的权威性、强制性保障社区矫正工作的顺利有序开展,确保有法可依、有法必依。

  其次,从完善我国法律制度体系来看,党中央、国务院高度重视社区矫正立法工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“健全社区矫正制度”作为深化司法体制改革的一项重要内容;十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出了“制定社区矫正法”的决策部署。2014年4月21日,习近平总书记作出重要指示,要求把社区矫正工作作为司法行政的一项重点工作,科学谋划,深入推进,指出:“社区矫正已在试点的基础上全面推开,新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度,加快推进立法,理顺工作体制机制,加强矫正机构和队伍建设,切实提高社区矫正工作水平。”2016年12月,国务院法制办公室发布了《征求意见稿》,公开征集意见;2017年5月,全国人大常委会公布将《社区矫正法》列为今年12月份安排初次审议的法律案。这些都为社区矫正立法及社区矫正工作的改革发展确定了目标、指明了方向。

  再次,从我国10余年的社区矫正工作实践来看,我国社区矫正已经具备了较好的工作基础,法律制度初步确立,领导体制和工作机制逐步完善,机构队伍建设明显加强,保障能力进一步增强,社会参与积极性不断提高,《社区矫正法》已经列入立法规划,社区矫正立法的时机和条件已经完全成熟。


  三、社区矫正立法需遵循的主要原则

  立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳,是立法指导思想在立法实践中的重要体现。《立法法》明确规定了中国立法基本原则有四项,即:宪法原则、法治原则、民主原则、科学原则。十八届四中全会公报明确提出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”为此,制定《社区矫正法》应当遵循以下四项主要原则:

  (一)宪法和法治原则

  立法的法治原则要求一切立法活动都必须以宪法为依据,符合宪法的精神;立法活动都要有法律根据,立法主体、立法权限、立法内容、立法程序都应符合法律的规定。《征求意见稿》未对立法依据予以明确,这既不符合《立法法》的法治原则,也不符合我国传统立法的法律要求。笔者认为,《社区矫正法》应当规定“根据宪法,以刑法、刑事诉讼法为依据,制定本法”,为今后社区矫正制度的拓宽与发展提供法律依据。虽然我国宪法目前没有关于社区矫正的规定,但是依据《宪法》制定的《刑法》《刑事诉讼法》对社区矫正做出了规定,而且,这样规定也便于厘清《社区矫正法》与《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》以及《监狱法》之间的关系,有利于法律位阶之间的协调。

  (二)民主原则

  《征求意见稿》在网上公开征求社会各界意见正是遵循民主原则的具体体现。社会各界对《征求意见稿》反响强烈,法学界专家学者对社区矫正法的属性,机构的设置,各有关部门、社会力量参与等提出了许多客观见解和理性思考。特别是从事社区矫正工作的实务界,以广大基层同志为代表,在对社区矫正刑罚执行、机构、各部门职责关注的同时,对社区矫正执法队伍能否配备警察、能否入警,职业保障,权责义务等尤其关心。笔者调研发现,基层的社区矫正工作者对《征求意见稿》颇感失望,他们认为该稿既没有反映工作实际,又没有回应基层呼声,甚至个别地方影响了社区矫正工作开展。因此,社区矫正立法也应遵循立法法要求的民主原则,体现广大人民的意志和要求,确认和保障人民的利益;应当通过法律规定,保障人民通过各种途径参与立法活动,表达自己的意见;立法过程和立法程序应具有开放性、透明度,立法过程中要坚持群众路线。

  (三)科学原则

  立法应当实事求是、从实际出发,尊重社会的客观实际状况,根据客观需要反映客观规律的要求;要以理性的态度对待立法工作,注意总结立法现象背后的普遍联系,揭示立法的内在规律;应重视立法的技术、方法,提高立法的质量。我国社区矫正制度已历经十多年的试点,在机构建设、制度建设、队伍建设、社区矫正三大任务等各个方面积累了许多经验,一些较为成熟的经验及典型做法已经在全国进行推广,并通过最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台的《社区矫正实施办法》《关于进一步加强社区矫正衔接管理意见》等予以确认。社区矫正立法时,有关部门应当对此深入调研,认真总结,以期以法律的形式予以固定。

  (四)实事求是、与时俱进原则

  立法还需结合实际,坚持实事求是、与时倶进地出台法治成果。我国的社区矫正是借鉴人类法治文明成果,结合我国实情而推进司法体制改革的重要成果。因此,社区矫正法应在结合中国实情、解决现实问题上下功夫,特别是司法行政部门在制度设计、平台搭建等方面应当有所突破和创新,保障社区矫正工作有效运行。社区矫正立法要对原有试点中的行之有效的做法,正在运行良好、衔接顺畅、效果明显的规定、机制等予以提升、固化,上升为法律。社区矫正立法要特别注意以下几个问题:一是《社区矫正法》应坚持问题导向,着眼于解决社区矫正的实际问题,切实体现责权利的相互统一;二是《社区矫正法》应立足中国国情,立足基层社区矫正工作实际;三是《社区矫正法》应吸收现有的行之有效的社区矫正法律法规并协调统一,避免法律冲突;四是《社区矫正法》应固化社区矫正实践成果,体现社区矫正实践中好的经验与做法;五是《社区矫正法》应借鉴国外社区矫正工作经验,并与中国社区矫正工作实际结合。


  四、亟待社区矫正立法解决的重点难点问题探讨

  《征求意见稿》阐明了社区矫正的立法目的,明确了社区矫正的适用范围和基本原则,对司法行政部门、法院、检察院、公安机关和其他部门的相关工作进行了基本分工,细化了实施社区矫正的程序,并对社区矫正的监督管理和教育帮扶作出了规定,体现了以矫正及回归为重的现代刑罚理念以及社区矫正制度的开放性,在保障人权和调动社会力量等方面表现较为充分,符合未来社区矫正的发展方向。但因条文较少,内容抽象,未能充分吸收近年来社区矫正的实践经验和关于社区矫正理论研究中形成共识的研究成果,需要明确的问题相对模糊,对社区矫正法的性质、社区矫正的性质、社区矫正机构的性质、设置以及工作人员身份等问题予以搁置或者回避,亟需进一步完善、补充与丰富。笔者通过对社区矫正工作实践中需要在立法层面解决的突出问题进行认真梳理研究后认为有以下五个方面的重点难点问题亟需在《社区矫正法》中进一步明确规定:

  (一)社区矫正属性及社区矫正立法性质问题

  1.社区矫正的基本属性是刑罚执行。社区矫正与监禁矫正一样,本质上属于刑罚执行活动。社区矫正的根本目的是惩罚和改造罪犯,预防和减少重新犯罪,维护社会安定稳定。与监狱采取监禁刑罚执行方式不同,社区矫正是把符合法定条件的罪犯放在社会上监督管理和教育改造。这一非监禁刑罚执行方式,是社区矫正的显著特征。同时,社区矫正还具有司法行政的性质,与监狱狱政管理的性质相似,社区矫正法应满足其司法行政的性质要求。不过,无论从法律层面、执行部门,还是管理对象看,社区矫正的首要的性质仍是刑罚执行。

  首先,从国家现行法律层面看,社区矫正刑罚执行属性已被法律确认。我国《刑法》第38、76、85条规定,对被判处管制、宣告缓刑和假释的犯罪分子,依法实行社区矫正;我国《刑事诉讼法》第258条规定,对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正。

  其次,从相关工作部门制度看,社区矫正刑罚执行属性已被“两院两部”文件确认。早在2003年7月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》已将社区矫正性质界定为“非监禁刑罚执行活动”,我国社区矫正相关的法律、政策也都是基于这一规定逐步丰富、完善和发展的,并且在10余年的工作实践中已形成普遍共识。

  再次,从管理对象看,社区矫正应是执行刑罚。社区矫正管理的对象是管制、缓刑、假释和暂予监外执行四类人,虽然被判处的刑罚较轻,或因身体原因暂时在社会上服刑,但没有改变刑罚处罚的性质,归根到底,他们都是罪犯,是触犯了刑法、依照刑事诉讼法有关程序被追究刑事责任的人。他们虽然在社会上服刑,但他们的罪犯身份毋庸置疑,对他们进行监管、教育和改造,是我国宽严相济刑事政策的具体体现,但这改变不了他们是在接受刑事处罚的本质。因此,社区矫正立法中应明确,社区矫正的根本属性是刑罚执行。

  2.《社区矫正法》是一部刑事执行法,是与《监狱法》处于同一层面的法律。理论上将矫正刑分为监所矫正和社区矫正,对应我国立法即《监狱法》和《社区矫正法》。之所以这两种刑罚需要进行单独立法原因就在矫正刑与生命刑、罚金刑的内在性质存在差异,死刑、罚金刑的执行虽然也有相应的规范内容,但是由于其时间跨度和刑罚客体(生命、财产)的不同,后者便没有单独进行立法的必要,而监狱服刑和社区矫正由于时间跨度较长,涉及内容也更为多样,因此就有必要对其进行单独立法。社区矫正作为与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行方式,应明确社区矫正法作为刑法、刑事诉讼法执行法的法律定位,体现社区矫正刑罚执行和司法行政管理的双重性质。笔者认为,《社区矫正法》是一部刑事执行法,确认和调整行刑主体和受刑主体之间的权利义务关系,是与《监狱法》处于同一层面的法律。

  (二)社区矫正机构设置问题

  职权法定是法治国家的基本理念,是国家机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则。通过组织法制,确定国家机关的成立缘由、权利来源、法定权限,进而规定该国家机关的机构设置与人员配备,解决国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题。职权法定是对国家权力主体的规范,是现代法治国家设置职权的基本要求。党的十八届四中全会提出要“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”,从我国现有的刑罚执行体制和未来发展趋势来看,非监禁刑罚执行和监禁刑罚执行应由同一部门管理负责。从法律分工角度讲,社区矫正作为刑罚执行的一部分,应同监禁刑执行一并由司法行政部门统一负责,这符合“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则,有利于提高刑罚执行效益,也符合刑罚执行一体化、专门化的发展趋势,符合优化司法职权配置的司法体制改革精神。

  1.《刑事诉讼法》已明确社区矫正机构的执法主体资格,新法应体现一致性。《刑事诉讼法》第258条规定“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”设立专门的社区矫正机构有上位法依据,同时,根据立法稳定性、统一性原则,应当在《社区矫正法》中明确社区矫正机构负责社区矫正的执行,并进一步对社区矫正机构的设立以及职责作出规定。

  2.司法行政部门负责社区矫正工作获得理论支持、实践验证并取得了突出成效。目前,司法行政部门负责社区矫正已为理论上公认,并在实践中得到各省(直辖市、自治区)一致采用。试点以来,特别是全面试行后,“两院两部”《社区矫正实施办法》反复明确司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作,司法行政机关负责社区矫正工作已为不争的事实。

  从全国情况来看,各省(市、区)各级司法行政部门全部成立了社区矫正机构,其中,北京、四川、江苏、浙江等一些地方在社区矫正队建制上进行了探索与实践,上海等21个省(市、区、)司法厅(局)成立了社区矫正管理局;河北省在省厅、11个设区市、168个县(市、区)司法局均成立了社区矫正管理局、处、科(股),张家口、廊坊等市、县正在探索社区矫正队建制做法,可以说,河北省实现了管理机构的正规化、专业化。


  3.机构设置“统一”的原则客观要求由司法行政部门负责刑罚执行工作。从法律分工角度讲,社区矫正作为刑罚执行的一部分,应同监禁刑执行一并由司法行政部门统一负责。这符合“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则,也有利于优化资源配置、提高刑罚执行效益,符合刑罚执行一体化、专门化的发展趋势,符合优化司法职权配置的司法体制改革精神。

  2012年修改后的《刑事诉讼法》第258条明确规定,社区矫正工作“由社区矫正机构负责执行”,但社区矫正机构由谁设立没有明确,因此,《社区矫正法》作为关于社区矫正的专门法律,应当对“社区矫正机构”的设置及其职能、属性等作出明确具体的规定,建议具体表述为:“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作,设置专门的队建制社区矫正机构,省、市、县司法行政机关分别建立社区矫正执法总队、社区矫正执法支队和社区矫正执法大队”。

  (三)社区矫正工作人员身份问题

  一直以来,社区矫正工作人员的身份问题是社会各界争论较多的问题,也是制约社区矫正工作顺利开展的难题之一。从多年的社区矫正工作实践来看,社区矫正工作由具有警察身份的人员来执行是非常有必要的。

  1.配备警察是社区矫正非监禁刑罚执行属性的要求。社区矫正作为刑罚执行活动中非监禁刑罚执行部分,属于刑事司法程序中的执行环节,与侦查、公诉、审判共同组成刑事司法活动四个阶段,是保障刑事司法活动效果的最终和最重要一环,应当由国家强制力保障实施,需要有具有特定身份的人员代表国家公权力来组织实施,从而体现国家意志和司法的公平正义。从我国现行法律规定看,与罪犯有关的执法活动均由人民警察实施。从社区矫正工作内容看,对社区服刑人员实施监督管理、执行禁止令等需要采取强制措施。因此,确有必要明确在社区矫正机构配备一定数量的专职人民警察,确保刑罚执行的有序开展和实施效果。从目前北京、上海一些地方监狱、戒毒人民警察参与社区矫正工作的情况看,其保障了刑罚执行的顺畅性、有效性。从刑罚执行一体化的角度来看,刑罚执行活动所具有的惩罚性、强制性、严肃性和统一性,要求社区矫正应当有社区矫正警察参与管理,监禁刑罚和非监禁刑罚应统一交由司法行政机关人民警察执行。

  2.配备警察是维护社会安全稳定的需要。社区服刑人员仍是具有人身危险性和社会危害性的人群,需要切实加强对他们的安全管控。目前,河北省在矫社区服刑人员4.2万人,超过全省监狱服刑人员的半数,司法所政法专项编制干部仅有2,796人,平均每名政法专项编制干部管理15~16名社区服刑人员,薄弱的司法所专职力量,加之缺乏有效的执法权,脱管、漏管、抗管甚至袭警、再犯罪时有发生,执法形势十分严峻。据司法部社区矫正管理局的统计数据,目前全国有27个省3,300余名司法行政机关人民警察从事社区矫正工作,如北京、上海、吉林等省在劳教制度废止后将原劳教所部分警察抽调做社区矫正工作,广西、云南、湖南、安徽等省选派监狱戒毒人民警察参与社区矫正工作,工作开展快、执法规范,彰显了刑罚执行的严肃性,保障了社区安全稳定,社区矫正效果明显。因此,无论是从社区矫正工作实践还是社会需要来看,在社区矫正机构配备一定数量的专职人民警察能够更好地开展社区矫正工作,对维护社会稳定具有重要意义。在目前情况下,可通过内部调剂选派监狱、戒毒警察通过延伸监管的方法参与社区矫正工作,以保证社区矫正工作日常用警,保证刑罚的顺利有效执行。

  3.配备警察是社区矫正执法工作的需要。社区服刑人员具有潜在和现实的人身危险性,同时,普遍服刑在刑意识薄弱,特别是目前占到社区服刑人员总数超过90%的缓刑犯、管制犯,大多数没有监狱服刑经历,甚至未曾被羁押,认为适用缓刑、管制后就没事了,想方设法逃避监管教育。由于从事社区矫正工作的司法行政人员不具备警察身份,没有警察服饰、警用警械等外部标识和执法装备配备,缺乏相应的职权和执法手段,无法对社区服刑人员形成有效震慑力。在开展居住地核实、社会调查评估时普遍存在调查对象不配合、不信任的现象;对社区服刑人员不遵守社区矫正制度、不配合社区矫正等情形,没有强制措施来保障;在提请公安机关治安处罚、纠正制止违法违规行为或收监执行时,公安机关普遍表示无暇抽出警力参与社区矫正工作。对社区服刑人员违法行为不能及时有效制止,社区矫正执行的严肃性和权威性大打折扣。


  4.配备警察并不影响对社区服刑人员教育及帮扶。配备警察及其他执法人员是为了“管得住”,并在此基础上充分开展社会化、人性化管理,大力开展教育转化和困难帮扶,使其尽快融入社会、适应社会,实现“矫得好”。“管得住”是“矫得好”的前提,“管不住”根本无法实现“矫得好”。

  综上,赋予社区矫正工作人员警察身份,对加强社区矫正执法规范化、促进执法队伍专门化、提高执法效率和降低执法成本、创新执法工作机制都将起到非常积极的作用。建议《社区矫正法》明确规定:“社区矫正机构配备一定数量的人民警察,负责执行刑罚,对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。社区矫正机构根据需要配备其他执法人员,开展社区矫正工作。”

  (四)社区矫正各相关部门职责问题

  社区矫正工作不是司法行政一个部门的“私属领地”或“单打独斗战场”,社区矫正程序的启动和终结、社区矫正前后环节的过渡和衔接、对社区矫正全过程的法律监督等,离不开人民法院、人民检察院、公安机关等部门的通力合作和密切配合。近年来,“两院两部”认真总结梳理社区矫正工作实践存在的问题,在开展调研、征求意见、认真研究、达成共识基础上,制定出台了《社区矫正实施办法》《衔接配合管理的意见》等文件,对社区矫正工作中涉及的人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关的职责以及衔接配合的问题作了明确规定,确保了社区矫正工作依法适用、规范运行、顺利健康发展,为发展完善社会主义刑罚执行制度探索、积累了成功经验。近年来,河北省司法厅联合省法院、省检察院、省公安厅等联合出台了《刑罚执行工作有关问题的会议纪要》《进一步规范罪犯收监等工作会议纪要》《关于进一步社区矫正审前调查评估和衔接管理工作的通知》等一系列文件,在规范执法、衔接配合等方面做出明确规定,提出具体要求。

  同样,明确各相关部门的职责权限应是一部完整法律的重要内容之一,在社区矫正立法中应明确人民法院、人民检察院和公安机关、司法行政(包括监狱、司法局、司法所)各部门的职责和任务,以及未按规定履责应承担的法律责任,为建立统一的刑罚执行体制提供健全完善的、相互衔接、相互配合和制衡的制度链条。

  除此之外,社区矫正还兼具社会属性,社会力量广泛参与是其显著特征。在工作力量上,社区矫正工作既需要专门执法机构、专职执法队伍,也需要社会工作者、志愿者以及社会组织、社区服刑人员所在单位学校、家庭成员等各种社会力量;在工作方法上,需要充分发挥专业组织、专业人员的专门技能、知识等,综合运用社会学、心理学、教育学、法学、社会工作等专业知识,实现对社区服刑人员的科学矫正;在工作体系和工作机制上,需要依托民政、财政、人力资源和社会保障等政府职能部门,以及村(居)民委员会等基层组织的力量,充分发挥各有关部门的职能作用,做好相关社会组织、社会工作者等服务管理工作。近两年来,河北省司法厅联合民政、财政、综合等10余部门出台了《关于社会组织参与帮教社区服刑人员、刑满释放工作的实施意见》《关于组织开展“五老”社会帮教工作的指导意见》等,建立了工作体系和工作机制,落实相关帮扶救助的政策和措施,为社区服刑人员顺利回归社会创造条件。仅2016年以来,全省对社区服刑人员开展技能培训4,505人次,指导就业就学9,070人次,协助落实承包田19,567人次。

  《社区矫正法》应对社区矫正工作中社会力量的法律地位、法定职责和义务、参与社区矫正的范围、内容及保障等进行明确,还应明确各类社会力量主管机关,如综治、民政、财政、人力资源和社会保障、教育、团委等有关部门的职责任务,使社会力量参与社区矫正工作有法可依、落实有据。

  (五)社区矫正执业保障问题

  军队、警察、法庭、监狱是国家机器。刑罚执行属于专政手段的实施和国家机器的运转,属于中央事权,应该由国家财政提供经费保障。从目前的试点经验来看,应当将社区矫正视为监狱延伸过来的一种非监禁刑罚执行活动,具有公权力的性质,以便为国家在此方面投入一定的人力和物力提供理论依据和法治保障。关于社区矫正的执业保障至少包含工作经费保障和队伍职业保障两个方面。

  1.工作经费保障方面,需建立省级以上财政统一保障为主的体制。目前,社区矫正经费主要由省级以下财政负担,这种保障模式存在诸多困难。以河北为例,省级每年以“以奖代补”形式将2,000万元转移支付各县(市、区),地方予以配套,要求达到每名社区服刑人员每年不低于2,000元的标准,并列入财政年度预算,较好地保障了全省社区矫正工作正常开展。省财政厅、司法厅联合制定《河北省省级社区矫正经费使用管理办法》,明确社区矫正经费使用范围、使用要求,强化纪律要求,提高经费绩效。从近年来社区矫正经费保障的运行情况看,因各地重视程度、经济发展水平差异,社区矫正经费保障中的地方配套部分,实际到位的资金达不到配套标准,甚至是没有配套,严重影响了司法行政机关社区矫正机构全面、正确、有效地开展工作,影响了社区矫正适用前调查评估、交付接收、监督管理、教育矫正、收监执行等各环节的工作质量和效果。从司法体制改革任务来看,我国是单一制国家,司法职权是中央事权,法院、检察院系统都开展了经费保障体制改革,其经费由省以上直接保障,根据《监狱法》规定,国家保障监狱改造罪犯所需经费,同样作为刑罚执行的社区矫正经费,却缺乏坚实财政基础。将来需要在立法层面明确经费保障体制,实行中央和省级分级财政负担,将社区矫正经费保障纳入中央和省级财政预算,建立统一的经费保障体制,并明确中央财政与省级财政承担社区矫正经费的合理比例。

  2.队伍职业保障方面,应建立权责利相一致的相应制度。社区矫正管理的对象为四类罪犯,社区矫正执法人员的工作本质是刑罚执行工作,《刑法》第94条规定:“本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”从这一规定看,司法行政机关中从事社区矫正的工作人员应属司法工作人员,与人民警察、法官、检察官一样需要法律的保护和保障。社区矫正法可参照《人民警察法》《法官法》《检察官法》等相关条文规定,根据权责利相一致的原则,在规定社区矫正工作人员法律责任的同时,明确具体职业保障,如表彰奖励,人身、疾病等风险金补贴,因公致残、牺牲的抚恤优待等,实现社区矫正工作责权利对等,以保障社区矫正工作的有效实施。  




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