社区矫正宣传网

作者：九溪烟树        前些日子，一位律师朋友发来微信，问有没有Q市L区司法局制定的《L区社区矫正计分量化考核办法（试行）》全文。笔者看了他发来的省司法厅公号宣传稿后告诉他，这类文件通常是不公开的。随后笔者又到Q市L区网站政务公开栏目检索一番，果然没有找到这份文件。如果这位朋友是受社区矫正对象委托担任其代理人，在对文件内容一无所知的情况下，显然是无法就计分量化考核为社区矫正对象提供服务的。        2020年7月1日起实施的《社区矫正法》明确了律师可以参与撤销缓刑、假释程序。其四十八条规定：“人民法院拟撤销缓刑、假释的，应当听取社区矫正对象的申辩及其委托的律师的意见。”缓刑、假释罪犯被撤销缓刑、假释的情形有三种：一是又犯新罪，二是发现漏罪，三是违反法律、行政法规或者监督管理规定（撤销缓刑需达到情节严重的程度）。而《社区矫正法》第四十八条主要针对的是第三种，即违反法律、行政法规或者监督管理规定的情形。如果社区矫正对象委托的律师对社区矫正机构如何进行考核、如何认定社区矫正对象是否违反监督管理规定以及是否达到情节严重的程度都不了解，显然无法为自己面临收监执行刑罚的当事人提供法律帮助，进而提出代理意见。        当前，我国的社区矫正工作所依据的规范较为庞杂，除了全国人大常委会制定的《社区矫正法》以及最高法、最高检、公安部、司法部联合印发的《社区矫正法实施办法》外，不少省份还制定了应用于本辖区的“社区矫正实施细则”。目前已经制定并颁布“细则”及类似规范性文件的省、自治区、直辖市有湖北、山东、河南、安徽、福建、上海、四川、江西、宁夏等，其中，河南、安徽、福建、上海、宁夏均在政务网站上公开了文件全文，江西、山东在省政府网站和省司法厅网站均无法查询到文件全文，但在这两省的下属的永新、资溪两县和济宁市政务网站却可以查到。四川省无法通过政务网站查询文件全文，只能查到《<四川省社区矫正实施细则（试行）>昨起实施》（四川长安网2020年12月2日刊发）这样的新闻稿。湖北省则只能在司法厅网站查到一份关于印发《湖北省社区矫正对象分类管理办法》（修订）的通知，《湖北省社区矫正考核奖惩执行标准》《湖北省社区矫正收监工作执行标准》等规范性文件则无法查询。        《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明确规定：“行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”通过上述情况可知，作为我国社区矫正制度建设重要环节的省级社区矫正规范性文件，大部地区能够按照国务院要求对本省社区矫正规范性文件进行公开，但仍有部分地区未能及时予以公开。总所众知，存在“实施细则”这样的贯彻性规范性文件的情况下，直接作为工作规范的往往不是法律和中央层面的文件，而是层级更低的“实施细则”。律师要担任社区矫正对象的代理人，就必须了解和掌握这些规范性文件。当然，前提是它们都是公开的。        从上述情况中可以发现目前制约律师参与社区矫正工作的几个问题：        一是社区矫正执行依据制定主体复杂，门槛偏低。社区矫正被认为是一项刑事执行制度，其中对管制犯的监督管理属于对刑罚的执行，暂予监外执行则涉及到对刑罚的变更执行。按照《立法法》第八条第四项，犯罪和刑罚属于法律保留事项，刑罚的种类和执行方式只能制定法律，对执行中需要细化、解释的问题，也只能通过司法解释或中央一级的文件加以解决。而社区矫正却不然，除了省一级的“细则”，还有像本文开头提到的《L区社区矫正计分量化考核办法（试行）》这样由区县一级司法局自行制定的规范性文件。随着检察机关对社区矫正对象外出申请难问题的关注，一些地区的检察机关也联合当地司法局出台了关于外出审批的规范性文件，如江苏省镇江开发区检察院联合区司法局制定《涉民企社区服刑人员外出请假监管实施办法》、黑龙江省大庆市检察院联合市司法局制定出台《大庆市社区矫正对象外出请销假管理办法（试行）》等。由此可见，在目前的社区矫正实务中对规范性文件的制定缺乏应的有规范，从国家法律到区县司法局的内部红头文件，都可以作为刑事执行的依据，甚至陷入了层级越低、越神秘，现实效力反而越高的怪圈。这样纷繁复杂、且呈现出封闭性特征的规则体系，显然是作为社会法律工作者的律师难以掌握的。        二是社区矫正规范性文件性质不明，透明度低。社区矫正的性质问题历来是容易在学术和实务界引起激烈争议的话题，甚至在立法前夜，依然难有定论。这一情况导致立法机关在《社区矫正法》在立法中回避了这一问题，改用较为中立的“执行判决、裁定和决定”来表述社区矫正的性质，由此引出了“社区矫正是具有中国特色的刑事执行制度”这一论断。但这一模糊化处理也带来了一些问题，那就是作为社区矫正执行依据的各级规范性文件的性质究竟是什么？是行政规范性文件还是司法规范性文件，如果是前者，就应当受到国办发〔2018〕37号文件的制约，未向社会公开的社区矫正规范性文件不能作为社区矫正工作的依据。但如果是司法规范性文件，目前在备案审查及公开方面尚未有明确规制。《各级人民代表大会常务委员会监督法》只规定了司法解释性文件应当进行备案审查，对其他规范性文件未作规定。正是这一性质的模糊，导致了不少社区矫正规范性文件尚处于不透明状态，成为律师介入社区矫正工作的现实障碍。        三是律师参与撤销缓刑、假释程序缺乏制度性保障。《社区矫正法》第四十八条在规定人民法院于撤销缓刑、假释程序中听取社区矫正对象委托的律师的意见时所用的词是“应当听取”。如果社区矫正对象因为经济或者其他原因没有委托律师，这一条文的立法目的就无法实现。同时由于本条对律师的表述是“委托的律师”而非“辩护人”，故也无法纳入刑事案件律师辩护全覆盖，由法律援助机构为其指派律师。        律师参与社区矫正工作，是《社区矫正法》的一个立法亮点，但上述问题的存在，让这个亮点暗淡了不少。对此问题，不妨通过以下途径加以解决：        一是建立社区矫正规范性文件备案审查和公开制度。目前，行政性规范性文件的备案审查部门是各级司法行政部门，但社区矫正矫正规范性文件的制发机关往往也是司法行政部门，但目前部分地区出现的文件不公开，甚至被同级人大在备案审查工作中纠正违法的情况表明，司法行政部门的自我审查难免灯下黑之嫌。故笔者建议，对于司法行政部门、社区矫正机构单独或联合印发的社区矫正规范性文件，均应交由同级人大常委会法制工作委员会及监察司法委员会进行联合审查。这在某省人大常委会纠正省政府司法行政部门制定的社区矫正规范性文件违法案中已有先例。        二是将拟撤销缓刑、假释社区矫正对象委托律师纳入法律援助范围，对于因经济困难或其他原因没有委托律师的，由法律援助中心指派律师开展代理工作。

浅谈律师参与社区矫正工作的障碍