社区矫正宣传网

作者：焦暄旺        我国的社区矫正自2003年开始试点，后经历2005年扩大试点，2009年全面试行，2014年在全国全面推进，最后到2020年7月1日《社区矫正法》正式施行，迄今已经近20年。回顾中国社区矫正发展历程，可以说一路走来，我们很多人也见证了这条社区矫正制度不断健全、社区矫正工作不断规范，社区矫正成绩不断攀新的辉煌之路。当然，官方已经做了很多报道，本文不过多赘述。再过几天，就是《社区矫正法》颁布施行两周年的日子，这个时候也是我们应该适时对社区矫正进行回顾、总结、反思的时候，我们回顾过往、总结经验、反思问题，推动社区矫正工作进一步发展。        之所以选“第三只眼看社区矫正：社区矫正理想与现实”之这个题目，有两个原因。首先因为我不是社区矫正工作者，缺少实务工作经验，也不是社区矫正研究者，缺少社区矫正理论水平，所以我是以一个“第三人”，也就是社会普通民众的视角来观察、看待社区矫正。我选取了几个关注角度，来探讨社区矫正的理想状态是什么，现实状态又是是什么，并提自己的几点看法。 一、社区矫正机构应是独立实体还是内设挂牌？        自社区矫正开始试点工作以来，缺少专职机构和专业人员的问题一直被各界诟病。社区矫正法出台前，根据2012年颁布的《社区矫正实施办法》规定，司法所承担社区矫正日常工作。这基本上确立了后来社区工作的主要模式，即依靠司法所开展社区矫正工作。但从司法所实际工作情况来看，在已承担了九项职责之外，已经难以应对对象数量日渐增多，要求日渐严格的社区矫正工作。        为此以上海政法学院刘强教授为代表的社区矫正领域的学者和各地实务部门工作人员也多年呼吁，希冀社区矫正工作实现专职专业。在社区矫正法出台之前，司法部也在部分地区试点推行“队建制”，都希望能把社区矫正机构和工作队伍做实、做专，实现专业的人干专业的事情。值得高兴的是社区矫正机构这一名词也最终写进了法律，而且明确规定了社区矫正机构负责实施具体工作。        在法律出台之后，全国各地同仁普遍欢欣鼓舞，认为困扰多年的无机构、人不够的问题终于迎来了解决的契机。但令人尴尬的是在立法后，各地在推进社区矫正机构设置过程中，由于党和国家机构改革刚刚完成，机构编制收紧，新设机构，尤其增加编制难度极大。最后，在社区矫正机构建设过程中，多地在做强做实实体机构受阻的情况下，很多退而求其次选择了以在原来社区矫正科、社区矫正股的基础上，挂牌社区矫正机构的做法。这样的做法最终导致很多新成立的“社区矫正管理局”成为只有三四个人的局，这可以说是全国最小的局。但是社区矫正工作需要人来完成，没有人，设立的局就是形同虚设，与设立的初衷，也就是实现法律规定的理想状态并不相符。当然，也有不少地区积极采取一些变通的方式来积极推动解决这一问题，典型是就是有些地方推动队建制，设立了矫正支队、矫正大队、矫正中队，也有些地方在社区矫正管理局之外再增设事业单位性质的社区矫正管理服务中心，也有些地方通过政府购买服务的方式设立社区矫正专员。 二、社区矫正的法律目标应如何正确理解？        社区矫正法的条文，已经明确了工作目标是促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪。所以说理想状态下，这两个目标是并行不悖。但是当前在实务工作中，如何理解并实现这两个目标，在孰先孰后的问题上就存在两种观点：一种观点是我们要尽量采取措施，帮扶社区矫正对象，让其融入社会，这样才能防止其再犯罪；一种观点我们要预防社区矫正对象犯罪，在这个基础上才能促进其融入社会。现实中也造成在实务中的两种做法，一种偏教育帮扶，一种偏监督管理，造成实务中社区矫正到底是什么样，应该怎么干的问题存在争议。        我个人理解，监督管理和促进社会融入的目标不能孤立地看，不能脱离中国国情和矫情来考察论证。在中国，社区矫正作为社会治理的一个重要组成部分，其首先考虑的是要确保底线安全观。所以，实务中在不同阶段不同时期下，预防犯罪和促进社会融入两个价值考虑的重点可能就会有所侧重。举个例子，例如说要重大活动或者社会治安不稳定时期，这时可能更多的可能是考虑预防犯罪目标的实现；而在经济环境较好，社会治安稳定时期，可能更多的优先考虑的就是促进社区矫正对象的社会融入。所以我认为几个目标不是并列的，而是在优先选择上是一个动态的状态。 三、规范社区矫正工作的现实需要与基层力量薄弱的现状如何兼顾？        机关与基层呢，本来是一个是规范指导部门、一个是具体施行部门。目前很多地方新挂牌的社区矫正管理局受制于编制没有增加，只能根据《社区矫正法》以委托方式让司法所承担社区矫正相关工作。事实上又通过委托的方式，把社区矫正工作的大部分内容交给了司法所。所以在不少地方的实际工作模式并没有改变，这也是为什么很多基层司法所感觉《社区矫正法》出台对实际工作没有变化的重要原因。同时，作为省一级的社区矫正管理局在贯彻落实《社区矫正法》过程中，为健全制度、规范工作，又纷纷出台了“细则“，又进一步细化了《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》的监督管理内容。本来是一件好事，是履行职责的重要举措，但在部分地方的细化措施以及考核中却忽视了基层没有人这个最大的实际情况，导致部分基层同志对繁杂的规范、考核产生些许排斥。        为此个人建议，我们在制定细则也好、规范台账、完善考核也罢，要考虑到基层同志的承受能力。如果设计的制度，基层同志已经很难完成了，这个制度便会成为达摩克里斯之剑，会转手成为追责制度。举个不恰当例子，如果一个司法所只有两个人，每个所有五十个社区矫正对象，你要他每个人每个月开展个别谈话、每个月要上门走访，每个月要公益活动，那他如何能完成？如果根据现有力量完成不了，这样的制度就脱离了基层的实际。 四、社区矫正作为社会治理的一项制度，各部门衔接配合如何完善？        社区矫正作为一个多部门参与的工作，有决定机关、执行机关、监督机关，还有其他参与主体。其任意一个主体参与不足、不够或者不当，都会影响社区矫正效果的实现。当前这个制度设计的前提是建立在各部门都能按照《社区矫正法》依法履行好自身在社区矫正法中赋予的职责上，但现实中我们发现并不是法律预设的理想状态，很多部门并未依照法律来履行自身职责，导致很多问题最后都最终积压到社区矫正机构，成为社区矫正机构的难解之题！        回顾过去，事实上衔接问题从社区矫正试点之处就已经存在。为此在2016年，“两高两部”还专门出台了《关于加强社区矫正衔接配合工作的若干规定》，就衔接配合进行了规定。2020年7月1日，“两高两部”出台的《社区矫正法实施办法》亦对各部门的职责进行了进一步规定。但现实中，有些地方的衔接配合并不顺利，相关部门并未严格按照社区矫正法的要求落实。诸如法院在判决后未及时寄送文书的、公安机关在对社区矫正对象进行治安管理处罚后并依法及时通知社区矫正机构的、社区矫正机构提请撤销缓刑时人民法院未在法定期限处理等等。在这种情况下，这些问题导致的不良后果最终又全部反馈到社区矫正机构，再加上现行法律并未对这些问题有明确规定，就导致社区矫正机构在遇到衔接问题时左右为难，需要花费大量时间去协调、处置这些因为其他机关未依法履职带来的问题。        当然，现在实务中也有不少地区探索出有益的做法，值得关注的是是借助社区矫正委员会机制，定期研究、解决衔接中的问题，取得了良好的效果，实现了不少老大难问题的突破。也有一些地方，通过开展公检法机关的社区矫正同堂培训，不仅提高社区矫正工作者对社区矫正的认识，也提高了其他参与部门工作人员的责任意识。可以说现在还有不少一些地方，也在不断完善衔接配合的相关制度，我觉得都值得学习！ 五、社区矫正理论研究与实务工作如何相辅相成，相互促进？        理论来源于实践,理论指导实践,理论不能脱离实践,实践也离不开理论，两者相辅相成，互相促进。据本人了解，全国有十余所司法职业警官学院，5所本科院校开设了社区矫正专业，应该来说，社区矫正研究具有一定的基础。        但现实中，在接触实务和理论界发现，目前研究纯理论的偏多，结合实务性研究的偏少，就在社区矫正领域出现一个很有意思的现象，不少学院老师研究自己的内容，实务干实务的，两者联系并不紧密，甚至在两条平行线，甚至不少实务工作者排斥、反感部分纯理论研究，认为是脱离实际，空中楼阁。我们也呼吁，我们实务和理论能否联系了更深一点、更多一点，我们理论工作者也能关注一些实务性、应用型研究，以此实现理论与实务的共同促进、良性发展。我们也对此做了一些探索，如我们模仿检察机关的检答网搭建了矫答网，让实务工作中对遇到的实务问题提问，让理论工作者或实务工作者可以结合自己的研究和实务经验进行回答，以更多关注、解决实务中关注的问题与痛点、难点。 六、责任追究与免责机制的界限在哪里？        在社区矫正责任追究中，我们一直认为尽职免责，《社区矫正法实施办法》第五十六条也规定：对社区矫正工作人员追究法律责任，应当根据其行为的危害程度、造成的后果、以及责任大小予以确定，实事求是，过罚相当。社区矫正工作人员依法履职的，不能仅因社区矫正对象再犯罪而追究其法律责任。但现实中，基本就是社区矫正涉嫌恶性犯罪，就会进行倒查社区矫正工作者是否规范，是否有纰漏，亦有不少被追求责任。        去年，我写过一篇文章，不能让《善待社区矫正工作者不能让他们靠“天”吃饭》，阅读量接近两万，留言接近200条，引起了很多实务工作者的共鸣，主要内容是因为如果按照社区矫正对象有恶性犯罪，就倒查社区矫正工作是否有疏忽，然后将两者建立因果联系，那就十分可怕。搞过执法工作的人都知道，现实工作中的不可能没有疏忽，关键疏忽是否跟社区矫正对象重新犯罪有关系，而现实中却比较淡化这种是否有直接的因果关系的考量。也是因为这种追责机制，犹如达摩克利斯之剑，压在社区矫正工作者心头。就我自己看法而言，我是比较反对因为社区矫正对象重新犯罪简单因工作者疏忽而因此就追究责任的，就社区矫正工作者监督管理而言，其主要考察的是社区矫正是否遵守社区矫正的相关法律法规，而对社区矫正对象的犯罪而言，其并没有脱离社会，社会一员，本身是否犯罪属于社会管控的一部分，其责任主体在公安机关等部门。从这个角度因为社区矫正对象犯罪就倒查工作者是否工作有疏忽，有疏忽就追究责任的思路是有问题的。打个不恰当的比方，药店属于食品药品监督局监管，如果药店卖了假药，而食品药品监督管理局对此有比较明显的失责，才会考虑追究他们的责任，如果药店的两个店员在药店打架，你说也要追究食品药品监督管理部门责任吗？明显不对。        现实中，前两年，社区矫正工作者已经成为追责的重灾区，人数占比（全国社区矫正工作者约1.2万左右），就是被追究责任的工作者与工作者总人数的占比已经在公检法中比较高。党的十九大报告指出,要建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。建议司法部应当会同最高检、国家监委，各省社矫局应会同省级检察部门、省级监委根据社区矫正工作的特点、现状出台一定的容错机制，科学界定追责，让社区矫正工作者能大敢干、放手干、放下担子干！ 七、社会组织参与的意义到底在哪里？        社区矫正工作有监督管理和教育帮扶两块内容，两块用一句不恰当的比方：一个是黑脸、一个是白脸。从立法精神来看，国家是鼓励专业的机构来参与社区矫正对象教育、心理辅导、社会关系改善、职业技能培训等方面内容的，而这几块内容本身都有一定的专业性，要达成效果，需要一定的专业技术水平。《社区矫正法》第四十条　社区矫正机构可以通过公开择优购买社区矫正社会工作服务或者其他社会服务，为社区矫正对象在教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面提供必要的帮扶。社区矫正机构也可以通过项目委托社会组织等方式开展上述帮扶活动。        但在现实中，不少地方但这些专业力量所参与的教育帮扶与监督管理混为一谈，实际中变为辅助力量，变成“专业不专”，专业力量的专业角色发挥不明显。亦或有些地方异化教育，如有些地方自己委托技术公司搭建了教育平台，让技术公司从网上自行下载了部分视频要求社区矫正观看，那这些教育如何有针对性、如何有专业性、如何有教育性，缺乏了这三性的，就异化了一种特殊的管理措施。所以，建议对于社区矫正教育帮扶在具备条件的情况下，还是应该专业的人做专业的事情，真正发挥专业力量在教育、心理、职业技能培训、社会关系改善方面的专业知识，让教育帮扶真正起到教育帮扶作用。        当然，除以上外，还有很多值得我们关注与思考的，如社区矫正监督管理的外延界限在哪里，法律规定的是社区矫正对象遵守国务院司法行政部门关于报告、会客的规定，在司法部没有规定下，各地社区矫正机构能否具体规定？社区矫正对象的帮扶界限在哪里，是否包括困难的救济？对社区矫正对象节日慰问的界限是否合适，是否会产生负面社会影响与导向？社区矫正宣传的点在哪里，我也一直在比较我们和检察机关在社区矫正宣传，哪些点能真正起到宣传效果，等等……        当然，以上仅仅是个人的理解与思考，欢迎大家留言批评指正！        （该文为在纪念《中华人民共和国社区矫正法》实施二周年暨社区矫正法及其适用成就与问题专题研讨会发言材料）

第三只眼看社区矫正：社区矫正的理想与现实