社区矫正宣传网

来源：江苏司法行政网 &nbsp; &nbsp; 作者：常州市武进区司法局熊琦张浩内容摘要：随着社区矫正工作的发展和适用规模的扩大，建立一支素质作风过硬、专业稳定的社区矫正工作队伍对于实现国家安全、社会稳定、民生幸福至关重要。当前社区矫正队伍建设存在管理体制不顺、人员不足、素质偏低、稳定性差等一些问题，制约影响工作的深入开展，因此，通过借鉴西方发达国家社区矫正队伍建设的先进经验，分析存在不足加以弥补，需要进一步完善机制体制，建立专群结合队伍，加强素质建设，加大宣传力度，培养人才。关键词：社区矫正队伍建设社区矫正是西方国家首先推行的一种刑事执法模式，其理念产生于19世纪末近代学派的行刑社会化思想。20世纪50年代兴起了罪犯再社会化思潮，使社区矫正思想由孕育走向成熟，并逐渐由学说渗透到立法，再转化为各国的行刑实践。社区矫正注重对犯罪人的改造、完善而不是报复，这已成为现代社会的共识，社区矫正比监狱矫正有更大的优越性，目前已成为西方国家占主导地位的行刑方式，也已成为世界各国刑罚体制改革发展的趋势。为顺应国际行刑社会化的趋势，我国自2003年引入社区矫正，结合中国国情，确立了将被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行的罪犯放在社区服刑，由专门的国家机关组织开展，在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，矫正罪犯的<a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" href="http://baike.baidu.com/view/1324065.htm" target="_blank">犯罪心理</a>和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行制度。为继续走中国特色的社会主义路线和顺应国际行刑社会化的潮流，社区矫正适用规模的壮大是必然趋势。目前，我国非监禁刑适用比例还较低，大部分社区服刑人员社会危险性较小，随着社区矫正适用规模的扩大，社区服刑人员的社会危险性和管理难度也会随之日益增大。因此，建立一支素质作风过硬、专业稳定的社区矫正工作队伍至关重要。因此，笔者将针对当今社区矫正工作队伍建设问题进行研究和探讨，并对今后社区矫正队伍建设的方向进行大胆的设想。一、社区矫正工作队伍建设现状（一）国际现状西方发达国家实施社区矫正起步较早，对矫正工作队伍的建立、管理都有相当充足的经验，值得我国借鉴学习。在美国，缓刑和假释工作者绝大多数属于政府或法院的工作人员，一般属于公务员，选拔要通过类似于公务员选择的程序，经过打分、面试再做出综合评定。美国矫正协会对缓刑、假释工作者的准入资格提出了如下标准：“至少需要有学士学位或者完成了一个职业的发展项目，这个项目包括与缓刑假释工作相关的经历、训练和学院的学分足以说明其学习程度相当于学士学位。”<a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" title="" href="http://www.jssf.gov.cn/sfyw/sqjz/llyj/201408/t20140819_57262.html#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>事实上，美国所有的缓刑和假释机构均要求申请人至少应具有学士学位，该学位的专业一般是刑事执法、社会学、心理学等。这个要求高于公安和监狱警察标准，一般公安和监狱警察的准入学历在绝大部分州是高中学历。在美国高校中没有专门的社区矫正专业，但在刑事执法专业和社会学专业中，一般都开设社区矫正课程。在上岗后，矫正工作人员都要接受一定期限的专业培训，每年还要接受在职工作培训。因社区矫正工作具有一定风险，同时又具有较强专业性，因此矫正工作人员待遇收入高于监狱警察。在美国，公民参与罪犯矫正工作被认为是美国社会的传统，是市民社会自治精神和公益观念的体现，每年大约有30万至50万志愿者加入到社区矫正工作<a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" title="" href="http://www.jssf.gov.cn/sfyw/sqjz/llyj/201408/t20140819_57262.html#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>。英国设缓刑局和假释委员会主管社区矫正工作。缓刑官属于公务员，受国家缓刑局的统一管理。准入条件是在大学学习两年社区司法执法专业，并获得学士学位，至少获得一个二年制的缓刑学的毕业证书，同时要求缓刑官具备以下能力：处理与他人关系的能力、团队工作的能力、对小组和个人工作的认知与理解能力、交往能力、计划和组织能力、自我管理能力、动机和责任、价值观念、创新能力、解决问题的能力，并要求具有一定的实习经历。假释委员会工作人员中部分属于国家公务员，其余人员则由当地具有一定法律知识、相应社会地位的人员组成，包括法官、政府议员和其他人员。能够进入假释委员会工作被认为是一种荣誉，因而申请人趋之若鹜。<a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" title="" href="http://www.jssf.gov.cn/sfyw/sqjz/llyj/201408/t20140819_57262.html#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>其他国家的社区矫正队伍也大体与美英相似，普遍对从事执法工作的人员有着学历、经历、能力等多方面的要求，准入条件较高，后续培训考核等管理机制较为完善。除此之外，这些国家重视如社会福利机构、医疗服务机构、志愿者服务机构、劳工组织和企业家联合会等非政府组织的参与和社区普通公众的参与，将一些具体矫正项目交由非政府组织开展，民众兼职或无偿从事矫正工作在国外也较为普遍，矫正工作者和志愿者社会地位很高，素质较高，奉献精神强。这些经验对我国完善社区矫正制度，加强队伍建设有着很强的指导借鉴意义。（二）我国现状为顺应世界行刑社会化的潮流，我国于2003年开始了社区矫正试点工作。2009年社区矫正在全国全面试行，工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。2011年《刑法修正案（八）》提出对管制、缓刑、假释犯“依法实行社区矫正”，2013年《刑事诉讼法》明确对管制、缓刑、假释、暂予监外执行罪犯“依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。相对于西方国家，我国矫正工作开展历时不长，经验缺乏，机构队伍建设相对较落后，总体体现出较为浓重的行政管理色彩。各地机构队伍建设情况不统一，大体分为北京模式、上海模式和江苏模式。北京着力推行专群结合、专兼结合的“3+N”社区矫正工作模式，在三种模式中行政意味最浓。“3”，即在司法所建立司法助理员、抽调监狱劳教干警、社会工作者三支专业专职力量。抽调监狱劳教干警派驻司法所工作，一所至少一名；招聘社工，一所平均2至3名。“N”，即若干名由社区干部、社区居民和社区服刑罪犯家属等志愿者组成的群众兼职力量。上海则体现出“大社会，小政府”的特点，推崇“政府主导推动，社团自主运行，社会多方参与”，&nbsp;组建了具有民办非企业性质的社团组织“新航社区服务总站”，注重政府购买社会服务，将政府不能管、不该管或管不好的工作交由社会团体或民间组织开展。江苏模式注重规范，社区矫正自上而下建立健全组织工作网络，省、市、县（市、区）三级司法行政机关成立了社区矫正工作机构，组建了以社区矫正执法工作者、社会工作者、以及面向社会公开招募的志愿者 “三位一体”的工作队伍，全省共招聘专职工作者2375名，招募志愿者52000余名，为社区矫正工作发展提供了有力保障。三种模式各有特点，在矫正工作发展的起步阶段较好地适应了地方情况，取得了一定成效。但随着矫正工作的深入发展，一些问题也越发显现，制约了工作的进一步开展。二、当前社区矫正队伍建设存在的问题（一）各地矫正工作队伍管理体制不统一。与公检法以及监狱管理机构统一的管理体制相比，各地社区矫正队伍管理体制不统一。从机构名称看，司法部建矫正管理局，部分省司法厅设矫正管理局或工作局，市县一级有矫正管理局、工作局，有执法支队、大队；乡镇司法所一级有属司法行政机关直管的，也有司法行政机关与乡镇政府双重管理的。从工作人员名称看，名称性质五花八门，有社区矫正执法人员、社区矫正专职工作者、社会工作者、协管员等等，有属于公务员序列的，也有属于全民事业编制的，更多的属于乡镇事业编制和聘用合同制，较显凌乱，也不专业。执法者和从事事务性工作的辅助人员职责混淆。很多基层司法所所长要主管司法所全面工作以及配合政府中心工作，无充足时间精力专管社区矫正，一些司法所除所长外无其他公务员，有的所甚至连所长都不是公务员，导致部分或全部执法职能由社区矫正专职工作者代行，缺乏严肃性与规范性。（二）人员偏少，收入偏低。一些地区重经济发展，轻社会稳定，重眼前利益，轻长远安定，政法专编被挪用的现象普遍存在，司法所有政法专编身份的人员数量不足，专门从事社区矫正工作的政法专编人员更不足。从我区来看，社区矫正专职工作者与社区服刑人员的总配比为1:20，存在地区差异和不平衡，不少所实际从事矫正工作人员仅有一名，存在挂名现象，80%以上社区矫正专职工作者需兼职从事司法行政其他工作以及其他政府工作。从目前的情况来看，社区服刑人员人数每年增长10%，而工作者却基本维持在试点工作开始时的数量，增长缓慢。基层司法所社区矫正专职工作者全年平均收入3万元，与上级日益规范的工作要求、日益增加的工作量和肩负的重大工作责任不相协调。江苏省委省政府转发的《关于进一步加强全省社区矫正工作的意见》要求到2013年年底社区矫正专职工作者与社区服刑人员配比不低于1:15，真正实现难度较大。（三）素质偏低，专业化、职业化程度不高。基于基层司法所管理体制尚未统一，目前不少地区矫正专职工作者是由乡镇政府自行录用的，录用条件、进入门槛较低，普遍年龄偏大、学历不高、素质偏低，存在一定廉政风险。工作者大多非法律专业，更非社区矫正专业，从事矫正工作前仅参加过短期速成业务培训或自学，在平时工作中缺乏系统的理论和经验指导，且大部分要兼职从事其他工作，无充足能力和精力深入研究思考社区矫正工作。对形形色色的社区服刑人员缺乏个性化矫治的概念与手段，敷衍应付的情况较为普遍。（四）队伍稳定性差。由于待遇低、压力大，职业上升空间有限，有些人员转而报考公务员事业单位，有些辞职另谋出路，加上司法所社区矫正工作人员人事上不受司法行政机关管理，经常被调动到其他岗位，导致社区矫正工作队伍稳定性差，容易流失人才。（五）志愿者“被志愿”现象普遍。目前，不少地区志愿者均为政府指定人员，如村调解主任或治保主任，出自内心认同社区矫正、投身社区矫正工作的积极性不高。加上“上面千条线，基层一根针”，这些“志愿者”往往要应付多条线工作，因而被动参加社区矫正，缺乏工作动力和热情。三、产生问题的原因产生以上问题的根本原因在于国家重视不足，体制机制不够完善，社区矫正在国家的刑罚体系中的地位还不高。我国社区矫正工作发展起步晚，经验欠缺，发展速度缓慢，法律滞后于形势和工作发展需要，社区发展成熟度不够，队伍准入、考评、培训等制度不完善，人、财、物政策配套保障落后。（一）法律滞后于形势和工作发展需要。在矫正试点工作开始，社区矫正机构的地位就未得到法律层面的确认。虽然2011年《刑法修正案（八）》和2013年《刑事诉讼法》明确缓刑、管制、假释、暂予监外执行罪犯由社区矫正机构执行社区矫正，社区矫正入法是个重大进步，但“社区矫正机构”还是个含混的概念，究竟是单列还是归属于哪个部门、谁是真正的执法主体、社区矫正工作人员是什么性质身份等问题仍未得到明确清晰的法律层面的承认，因此广大司法行政从事社区矫正工作的干警缺乏归属感和认同感。矫正机构在从事执行工作时，部分执法职能如押送罪犯等限于身份、物资装备、经验等原因仍要依赖公安机关协助。（二）社区发展成熟度不够。西方国家的社区矫正植根于高度发展成熟的社区，有着广泛的社会支持和社会认同，很多人志愿无报酬从事这项工作或有兴趣、有能力参与这项工作，乐于为此奉献时间、精力甚至金钱。很多民间组织或非政府组织也积极参与其中，配合政府执行矫正项目。我国有着高度集权的传统，长期以来政府在社会管理中扮演着家长角色，虽然近些年政府转变职能，逐步放手，鼓励社区自我发展自我管理，民众民主意识和参与社区管理的意识逐渐觉醒，但总体来看社区发展程度还是远远落后于发达国家，我国是传统的重刑主义国家，群众对人性化行刑方式的认同需要时日。加上矫正机构对社区矫正宣传不足，社区矫正的概念、意义、工作方式、工作内容等没有深入人心，难以引起社会广泛关注，难以吸纳社会人才，难以得到社会群众认可，难以调动社会各界力量开展工作，愿意为社会公益工作无偿付出时间、精力、金钱的人还不够多。&nbsp;（三）队伍管理制度不够完善。现有队伍的准入门槛较低，矫正执法人员一般是通过公务员考试进入司法行政机关的公务员，也有相当一部分是军转干部，普遍缺乏执法理念和实践经验；社区矫正专职工作者一般是原司法所工作人员直接担任，面向社会招聘的人员较少，这些工作人员没有接触过刑罚执行工作，也缺乏管理矫正经验，经过短期培训便匆匆上岗。进入矫正队伍后，缺乏系统专业培训和有效的管理考核，干多干少一个样，干好干坏一个样，没有有效的考核激励措施和退出机制。（四）人财物等配套保障较落后。在得不到法律的支持与确认的情况下，司法行政机关从事社区矫正工作只能是因陋就简，起点较低。司法行政机关的管理体制不统一的问题长期以来备受诟病，在行使非执法的如法制宣传、人民调解等职能时，矛盾尚不显得十分突出，但社区矫正工作性质与司法所其他职能有本质的区别，对工作人员素质要求很高。在行使社区矫正这一刑事执法权时，基层司法所由于管理体制原因，人、财均在乡镇，影响到执法权的规范行使和队伍的素质与稳定。不少地区自试点工作开始至今仍然由司法所原有工作人员开展社区矫正工作，力量薄弱，经费不足，车辆等物资装备落后，不能完全适应刑罚执行工作需要，客观上影响了工作质量。虽然有些地区逐步加大人财物保障，但整体来看，基层司法所人员力量薄弱、经费装备落后的现状未得到根本改变。中央关于加强“两所一庭”建设的要求在落实到基层司法所时还存在很大困难。矫正工作人员整体待遇偏低，人才流失严重。（五）教育体制与社会需要存在一定距离。社区矫正在我国尚属新生事物，社会接纳度还较低，高校教育与社会需求脱节的情况较严重，缺乏资深人才和缺乏人才的系统培养。四、加强社区矫正队伍建设的设想无规矩不成方圆，同样,更好地开展和发展社区矫正也需要体制机制的保障。就目前形势来看，社区矫正体制机制的完善迫在眉睫，而且需要彻底地自上而下的完善。上要完善法律法规，做到有法可依，如应明确赋予矫正机构执法人员执法身份和完整的执法权，不再依赖公安协助；下要理顺队伍管理体制，建立健全各项队伍管理制度，加强宣传力度，营造社会广泛参与氛围，培养引进人才，进一步提升整个矫正队伍的素质。不狠下决心理顺队伍管理体制，社区矫正将出现“杂牌军挑大梁，正规军为点缀”的局面，与严肃的刑罚执行性质要求背道而驰。（一）加快立法进程，为社区矫正队伍建设提供法律支撑。虽然《刑法》《刑事诉讼法》中出现了“社区矫正”字眼，但对矫正执行机构地位、职责、权利义务等仍不明确。与《监狱法》相对应，社区矫正工作迫切需要出台《社区矫正法》加以进一步规范。建议在《社区矫正法》中规定社区矫正工作由司法行政机关社区矫正机构负责组织实施，并参照监狱管理机构职责、权利义务赋予司法行政机关社区矫正机构完整的执法权。同时，也要出台配套政策，为社区矫正工作提供人财物的充足保障。（二）理顺队伍管理体制，统一建立社区矫正机构和队伍。部、省、市、县设社区矫正管理局，乡镇设社区矫正管理所，人员、机构均直属于司法行政部门管理。司法行政机关自接受社区矫正工作职能以来，在整个刑事司法体系中处于最后一道执行环节，地位、职级应与法院、检察院、公安、监狱等机关部门相对等，工作人员性质和称呼也应与这些部门工作人员相对应。要建立专业人员为主、志愿人员为辅的社区矫正工作者队伍，统一规范工作人员性质和称呼。可参照法院设立法官与司法警察的队伍模式，设立矫正官与矫正警察，均为通过考试考核、取得职业资格的公务员，矫正官依法从事监管审批、调查取证等矫正执法工作，矫正警察从事交接、押送收监等具体执行工作；也可参照公安设立警察与联防队员的队伍模式，将执法人员全部明确为警察身份，统称“矫正官”；从事事务性工作的辅助人员为全民事业编制人员或公开招聘的合同制人员，称“协管员”或“社工”；社会其他力量称“志愿者”。矫正官可以由政府统一公开招录选拔，也可以是由公检法、监狱劳教等部门人员自愿转岗，或设定一定的交流年限实行制度转岗，以确保执法人员的高素质。社工队伍在矫正工作队伍中也处于重要位置，为确保队伍素质及稳定性，建议社工需由政府设定条件公开招考选拔录用，性质明确为全民事业编制或合同制，合同制待遇参照全民事业编制待遇。由于志愿者是一个颇具流动性的社会群体，构成稳定的志愿者队伍的形成需要大量的时间、精力和资金投入，按照志愿参与某项活动的时间长短，可以分为长期、短期、临时志愿者；按照参与志愿活动的空间，可以分为社区内、社区外志愿者；按照参与志愿活动的程度，可以分为全面参与、专题参与、暇时参与等不同类型。在市场经济条件下，志愿者的参与纯粹出于内心对某项事业的认同，其队伍的建设更需要摆脱计划经济的惯常思维与模式，采用更加灵活多样的形式，比如可设立矫正项目，实行项目负责制，由一名专职人员带领若干名志愿者共同完成项目。（三）建立健全队伍管理制度，加强矫正队伍素质建设。首先要增加数量，提高质量。应由司法行政部门联合人事、财政部门发文设定矫正官、社工录用条件和门槛，明确矫正官、社工与社区服刑人员配备比例、明确矫正官、社工工资报酬待遇，用增加人员数量，提高准入门槛，提高收入待遇的办法提高社区矫正工作者队伍的整体素质，用以事业留人、待遇稳人的办法增强队伍的稳定性。其次要注重培训，广泛交流。要运用现场观摩、业务培训、理论研讨等多种形式，加强对工作人员的培训，加强兄弟单位之间的沟通交流，学习先进地区先进做法，不断提升社区矫正工作者业务水平和能力。从监狱劳教机构、公检法队伍中抽调、借调人员到矫正机构工作，建立部门间制度转岗和人才对口交流培养的长效机制。第三要细分专业，精细矫治。在矫正工作发展到一定阶段，人员数量较为充足的情况下，可以摆脱“大而全”的粗糙模式，试行“小而精”的精细模式，细分专业，提高工作专业化、精细化程度，提高工作效率。如根据矫正类型确定假释矫正与缓刑矫正，根据工作性质确定审前调查、监督管理和服务，根据罪犯类型分未成年人与女性管教、酒精与毒品管制、过失犯罪矫正与故意犯罪矫正等工作方向，由专人实施，同时加强协作配合，最大限度提升矫正效果和质量。第四要加强管理，经常考核。司法行政主管部门要加强对社区矫正工作人员的管理考核，对执法人员与专职工作者的业务水平能力考核要常态化，实现矫正工作队伍能者上、庸者下，能进能出的良性健康发展趋势。建立绩效考评和分级激励制度，参照事业单位人员职称评定，设定等级，按不同等级实行差别化待遇报酬。对经培训考核素质能力仍不能达到工作所需的，扣减工资报酬或调离社区矫正岗位，从事其他工作，唯此才能真正激发矫正工作人员工作积极性。（四）加大宣传力度，吸纳融合社会各界力量。社区矫正的关键在“社区”。发展方向是要更多的社会组织、社会力量加入到矫正工作队伍行列，既然需要社会力量的支持，就需要社区矫正“到群众中去”，让群众知晓司法行政机关在做的社区矫正工作具体做什么、为什么要做，要让社会大众明白中国社区矫正的来龙去脉。这就需要加大针对社区矫正的宣传力度，要让社区矫正深入学校、深入企业、深入社区、深入单位，深入人心，使得群众理解、支持进而积极参与社区矫正。这样才能吸纳有志于从事社区矫正工作、有一定能力水平的人才加入矫正队伍，融合社会各界力量，共同做好社区矫正工作。（五）改革教育体制，注重人才培养。以上笔者谈到加大宣传力度，吸纳人才，而人才的发掘途径有多种，一是发掘培养既有人才，也就是已经在工作者队伍中的佼佼者，有些沉在基层的“金子”还未发光，要善于发现；有些已经崭露头角，要善于培养，通过输送其至高校学习专业知识等途径进一步培养。这是当前社区矫正群众知晓率还不够高，绝大多数社区矫正工作者从事社区矫正工作后才知道何为社区矫正，社区矫正还处于发展起步阶段的情况下人才发掘和培养的主要途径。另一方面，人才的培养可以有另一种途径，从高校抓起。就江苏省而言，高校设立社区矫正专业的唯有司法警官学校,其他高校设置专业与此相近的有社会工作、法律事务等，但并不能完全适应社区矫正工作需要。当然这也是社区矫正发展处于起步阶段，本身比较冷门的缘故。应该看到，社区矫正在我国属于“朝阳”事业，随着与世界主流刑罚执行方式潮流接轨、融合程度的加深，随着我国人权事业的发展，随着非监禁刑适用的优越性的进一步显现，社区矫正工作将迎来更为灿烂的春天，对社区矫正专业人才的需要将大大增加。为进一步发展壮大社区矫正事业，除了加强宣传、提高社会知晓度之外，有必要在各类高校开设社区矫正专业或专业课，定向培养社区矫正专业人才，或鼓励其他相近专业学生到社区矫正机构实习实践，自愿参与社区矫正，使社区矫正专业人才的培养提前4到5年，充实壮大社区矫正后备力量。&nbsp;参考文献：1、司法部社区矫正管理局编，《全国社区矫正理论研讨会资料汇编》，法律出版社2011年9月第1版2、姜金兵主编，《社区矫正行为导航》，南京大学出版社2011年9月第一版3、刘强主编《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年9月第一版4、吴宗宪主编《社区矫正比较研究》（上），中国人民大学出版社，2010版 <hr size="1" width="33%"/><a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" title="" href="http://www.jssf.gov.cn/sfyw/sqjz/llyj/201408/t20140819_57262.html#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>&nbsp;Abadinsky,Howard.2003.Probation and Practice.Upper saddle river,NJ:prentice Hall.p.340.&nbsp;<a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" title="" href="http://www.jssf.gov.cn/sfyw/sqjz/llyj/201408/t20140819_57262.html#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>&nbsp;刘强：“对美国社区矫正组织管理机构和人员配备的借鉴与思考”，载《全国社区矫正理论研讨会资料汇编》2011年2月<a style="FONT-SIZE: 20px; TEXT-DECORATION: underline" title="" href="http://www.jssf.gov.cn/sfyw/sqjz/llyj/201408/t20140819_57262.html#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>&nbsp;http://www.cambridgeshireprobation.gov.uk/careers/index.htm

关于社区矫正队伍建设若干问题的思考