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来源：正义网　《刑法修正案(八)》及新刑诉法从法律层面上对社区矫正工作做了规定,这种规定意义深远,伴随社区矫正不断发展的还有社区矫正法律监督制度,新刑诉法及《社区矫正实施办法》都赋予了检察机关对社区矫正工作的法律监督职能,明确了人民检察院的法律监督地位,然而实践中,人民检察院要真正实现其法律监督的职能,还有很多路要走,本文即以新刑诉法的修改为契机,从社区矫正法律监督概述出发,根据社区矫正法律监督的现状,探讨检察机关在实现社区矫正法律监督职能过程中面临的问题,并提出完善社区矫正法律监督机制建设的一些对策建议。&nbsp; 　　一、社区矫正法律监督的基本概述&nbsp;　　(一)社区矫正的特征&nbsp;　　社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。(1)其特征可以总结为以下几点:&nbsp;　　1.适用对象的特定性。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定,社区矫正的适用对象包括五种人,即被判处管制、宣告缓刑、假释,暂予监外执行或者被剥夺政治权利的罪犯。新刑诉法下,社区矫正的对象范围规定有所变化,新刑诉法第二百五十八条规定“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行”,第二百五十九条规定“对被判处剥夺政治权利的罪犯,由公安机关执行”,笔者认为这一规定已经在实质上将被剥夺政治权利的罪犯从社区矫正对象范围中剔除,这可以认为是对社区矫正试点工作中,被剥夺政治权利的罪犯难以管理、难以矫治问题的解答。&nbsp;　　2.非监禁与受约束并存性。“实施社区矫正的场所并非传统上的监禁机关,而是在社区,因此,对服刑人员执行刑罚和实施矫正时,罪犯不需要与社会隔离,他们仍然可以生活在自己的家庭中,享受较大的自由度。”(1)与传统的刑罚执行方式相比,社区矫正具有非监禁性,然而,同时社区矫正对象又必须受到一定的约束,包括活动范围、活动内容等,这和完全自由的民众有一定的区别,因此,可以认为社区矫正是一种非监禁性与受约束性并存的刑罚执行方式。&nbsp;　　3.惩罚与矫治双重性。社区矫正首先是一种刑罚执行方式,是对法院判决或是裁定的执行方式,因此,社区矫正必然应具有惩罚性。当然,社区矫正的惩罚性严厉程度低于死刑和监禁刑,这种惩罚性主要表现在被矫正对象人身自由和行动受到一定的限制,要服从相关执行主体的管理和监督,必须履行一定法律义务,如定期进行思想汇报,参加公益劳动等,除此还要参加各种矫正项目,按照矫正方案接受社区矫正执行部门的矫治管理,以让其不脱离社会,并能更好的适应社会。&nbsp;　　(二)社区矫正法律监督的特征&nbsp;　　1.监督对象的多元性。新刑诉法第二百六十五条规定“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”《社区矫正实施办法》规定“人民检察院对社区矫正各执行环节依法实行法律监督。”从这些规定可见,社区矫正法律监督的对象不是社区矫正对象,而主要是担负监外执行交付、管理、矫正社区服刑人员的人民法院、司法行政机关和公安机关等部门的司法、执法活动,监督这些国家机关及其履职活动是否合法。(1)因此,所有介入社区矫正中的组织和个人的行为都应纳入检察机关法律监督的范围,成为被监督的对象。&nbsp;　　2.监督方式的多样性。一般认为,法律监督的方式主要分为直接监督和间接监督两种,根据我国相关法律法规的规定,我国社区矫正的法律监督方式主要为直接监督方式,《最高人民检察院关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管法律监督的意见》要求:&nbsp;坚持定期检查与随时检查、全面检查与重点检查、单独检查与联合检查相结合,及时发现监外执行罪犯脱管、漏管的问题。县(&nbsp;市、区)&nbsp;人民检察院每年至少集中开展两次监外执行定期检察活动。这些规定明确了检察机关在预防罪犯脱管、漏管问题上采用的直接监督的方式,具体监督方式多样,可由检察机关根据监督需要采取相应方式。&nbsp;　　3.监督与配合交叉性。社区矫正的有效开展,靠的是很多职能部门的共同努力,检察机关在对社区矫正工作实现其法律监督职能的同时,更应根据我国社区矫正的特征、社区矫正的现状,将注重实现法律监督与社区矫正服务相融合,把监督的着眼点放在为矫正机构提高矫正效果的出谋划策上,在加强监督的同时,发挥好检察机关监督、指导、服务三位一体的作用,从而保证和协助社区矫正的合法进行、顺利推进。&nbsp;　　(三)社区矫正法律监督的法律意义&nbsp;　　1.社区矫正法律监督有利于维护司法公正与权威&nbsp;　　公正是司法的最高价值目标,可以说任何司法权力的设置以及制度的构建都是以维护司法公正为目标。社区矫正作为刑罚执行权力,同样适用“没有监督的权力必然腐败”的规则。(1)由于多年来,我国刑罚执行方式以监禁刑为主,而社区矫正制度在我国的实施从试点工作到现今不足十年,很多法律、法规、制度尚不健全,还需要不断的探索,对于执法机关来说,如何保证不滥用权力,如何确保公正执法,还需要强有力的外部监督,因此,社区矫正法律监督即充当了这样的监督角色,检察机关通过行使其法律监督职权,规范社区矫正执行机关严格公正执法,从而有利于维护司法公正与权威。&nbsp;　　2.社区矫正法律监督有利于促进社会和谐,实现公平正义&nbsp;　　2006&nbsp;年&nbsp;5&nbsp;月,最高人民检察院在《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》中提出:“在社区矫正试点工作中开展法律监督,是人民检察院依法履行刑罚执行活动法律监督职责的重要体现,也是人民检察院参与社会治安综合治理的重要工作。做好社区矫正试点工作中的法律监督工作,对于保证社区矫正依法公正进行和非监禁刑罚正确执行,预防和减少重新犯罪,保障社区服刑人员的合法权益,促进社会和谐稳定,维护公平正义具有重要意义。”社区矫正法律监督的重要任务除合法性监督外,还包括促进社会矛盾化解,保障社区矫正帮教管理,推动教育改造的质量提升,实现刑罚目的的同时,促进社会和谐。&nbsp;　　3.社区矫正法律监督有利于保障社区矫正工作取得实效、健康发展&nbsp;　　不容否认的是,社区矫正的健康有序发展离不开检察机关的法律监督,以江苏省盐城市某区为例,在江苏省实行首批社区矫正试点工作以来,该区检察机关始终坚持实现对社区矫正的法律监督职责,针对社区矫正工作中存在的尚未完善问题,通过参与社区矫正工作领导小组,提供工作机制方面的法律支撑,完善相关的工作措施,提出检察建议或意见等方式,积极实现法律监督权。几年来,该区的社区矫正各相关职能部门在检察机关的支持和帮助下,各项工作都逐步步入规范、有序、健康发展的轨道,各方面工作得到社会各界的肯定,并取得较好的法律效果和社会效果。&nbsp;　　二、社区矫正法律监督的现状&nbsp;　　(一)社区矫正法律监督的立法现状&nbsp;　　社区矫正作为一项严肃的刑事执行活动,作为一种刑罚执行方式,根据我国《立法法》的规定,对于犯罪和刑罚,对于公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人民代表大会和全国人大常委会以法律的形式加以规定,作为刑罚执行方式的社区矫正,也应该由法律做出规定。然而,目前我国关于社区矫正工作法律层面的规定仅有2012年3月出台的《刑法修正案(八)》及2013年即将实施的新刑事诉讼法中的部分规定。这两个刑事法均仅从法律层面确认了社区矫正的地位,对社区矫正法律监督工作的规定则微乎其微,其它指导社区矫正实践的法律、法规依据主要有:2003年&nbsp;7&nbsp;月“两院两部”的《关于社区矫正试点工作的通知》、2004&nbsp;年司法部发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》及各试点省市的规范性文件,如2004年1月15日江苏省颁布的《江苏省社区矫正试点工作实施意见》,此外,还有2012年1月出台的《社区矫正实施办法》,对社区矫正法律监督的相关工作也做了相对详细的规定。&nbsp;　　(二)社区矫正监督主要监督内容&nbsp;　　根据多年的实践,笔者认为可以将社区矫正法律监督的内容分为两大部分,一部分是对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督,包括对社区矫正决定适用阶段的监督和实际执行阶段的监督,这其中既有实体方面的监督也有程序方面的监督。在决定适用环节的监督内容主要包括对人民法院适用非监禁刑和裁定假释的监督;在实际执行阶段各环节的监督内容主要包括对交付、变更及终止的手续是否合法完整、相关执法机关是否存在徇私枉法等情况的监督。另一部分是对社区矫正对象的教育与帮助。社区矫正法律监督不仅是为了确保社区矫正全过程合法开展,更要注重其参与社会治安综合治理,维护社会和谐稳定的职责,在开放式的刑罚执行环境中,检察机关通过广泛动员和利用社区资源,采用沟通、帮扶、教育等方式,协助把罪犯改造成为遵纪守法的公民,适应并再度回归社会。&nbsp;　　(三)社区矫正法律监督的主要方式&nbsp;　　从目前的实践看,社区矫正法律监督的主要方式以直接监督为主,其中最常用的手段是通过定期专项检察、定期全面检察、随时检察及全面检察与突出重点检察相结合等方式开展。定期检察制度,是指检察机关对社区矫正的交付执行、教育矫正、监督管理社区服刑人员的执法活动在一年中定期开展情况的专项检察活动。随时检察是指检察机关对认为有关机关相关的执法活动中可能存在的严重违法问题和社区矫正的重大事件随时进行检察活动。(1)目前以定期检察为最常见的检察方式,同时也是各检察机关必须履行的检察任务,其他的检察方式是社区矫正法律监督的辅助方式。此外,在具体法律监督过程中,发现执行机关存在违法或不当行为时,检察机关的主要监督方式是通过口头或书面纠正违法、口头或书面检察建议等方式实现其监督的目的。&nbsp;　　三、社区矫正法律监督存在的问题&nbsp;　　社区矫正试点工作开展以来,相应的法律监督工作也取得了一定的成效,但是,由于社区矫正本身是一种新事物,缺乏配套措施,对其进行的法律监督仍处于探索阶段,不可避免地存在一些问题,主要包括:&nbsp;　　(一)法律监督观念滞后、适用法律依据不足&nbsp;&nbsp;　　在我国,检察机关对社区矫正的法律监督,是刑罚执行的法律监督。刑罚执行的法律监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分。相对于侦查监督、审判监督而言,执行监督处于整个诉讼活动的终结部分,具有很重要的地位。如果刑罚得不到完全有效地执行,那么整个刑事诉讼的目的就无法最终实现。但是,在我国,传统上存在“重审判轻执行”,“重打击轻改造”的思想,使得对刑罚执行的监督在我国刑事诉讼中实际上成为一个薄弱环节。实践中,刑罚执行监督的重要地位和意义并没能完全体现,检察机关的刑罚执行监督职能相对于其他职能来说,地位不高,监督效果不明显。(1)这就给检察机关对社区矫正这种新的刑罚执行方式的监督带来了新的挑战。此外,从目前的立法现状看,虽然《社区矫正实施办法》对社区矫正的相关工作做了相对详细的规定,然而对于如何实现社区矫正法律监督效果,如何正确应用社区矫正法律监督手段、方式等,目前尚没有相应的法律法规予以明确,即使是新刑诉法对社区矫正的法律监督规定也限于简单的授权,条文粗疏、笼统导致缺乏可操作性,使得检察人员在适用时无所适从,检察机关行使监督权时难作参照,因此,在司法实践中社区矫正法律监督的很多工作仍处于不断的摸索中。&nbsp;　　(二)法律监督方式简单、监督阶段过于单一&nbsp;　　从前述社区矫正法律监督的现状,我们知道检察机关行使法律监督权的方式主要是通过检察方式开展,而这种“检察”往往局限于对台账资料的“检查”,检察方式上相对简单,在台账资料相对全面的情况下,很难发现执行过程中的违法违规行为,即使发现了违法违规行为,也只能通过口头提出或者书面送达《纠正违法通知书》或《检察建议》的方式进行监督,没有足够的强制力,很难达到法律监督的真正目的。此外,对于刑罚执行的监督应贯穿到刑罚执行的全过程,减刑、假释、暂予监外执行的裁定与刑事裁判的本质是一致的,均决定着对被告人的实际处刑,法律监督自然也应该包括裁定过程的监督。而目前的情况是,检察机关的监督基本上是在裁定或决定作出后的事后监督,虽然检察机关可以提出纠正意见,但提出纠正的时间往往已经超过法定期限或是裁定已经执行完毕,从而给法律监督工作带来难度。此外,法律对生效的裁定抗诉程序的缺失也直接影响了法律监督的力度和效果。在实践中,法院的生效判决和裁定作出后还存在交付不及时的问题,而对迟缓交付应承担的责任没有相关的规定,这就更加重了检察机关监督的难度。&nbsp;　　(三)基础保障缺失、机构设置不健全&nbsp;　　在司法实践中,作为监督机关的检察机关自身也存在很多问题制约了社区矫正法律监督的发展,如许多基层检察院承担社区矫正法律监督职责的监所检察部门摊子大、人员少、任务重,人少事多的矛盾突出,导致工作中重“墙内”,轻“墙外”,(1)把对监管场所的派驻检察作为硬任务,而把对社区矫正检察工作视为软任务,甚至还有个别基层检察院因为没有看守所等先天原因,干脆就没有设置监所检察部门,其职责由其他部门如公诉部门代为履行,即使有的基层检察机关设有监所检察科,但也形同虚设,机构设置上的缺陷,必然给社区矫正法律监督工作带来困难。在人员、基础设施等的基础保障上,很多检察机关也存在不足,很多从事社区矫正法律监督的人员由该单位的合同制书记员担任,部分基层检察机关的监所检察部门仅有科长一人,人员不足导致社区矫正检察官办公室等创新型法律监督模式无法运行或无法达到实效。监所检察部门的信息化设备往往也很欠缺,与社区矫正的执行机关无法实现联网、实现信息共享等,这也在一定程度上制约了社区矫正法律监督的发展。&nbsp;　　(四)社矫奖惩机制缺失,监督标准无法把握&nbsp;　　社区矫正奖惩机制缺失,已成为影响我国社区矫正工作长远健康发展的一个瓶颈问题。根据司法部基层工作指导司编辑的《社区矫正试点工作资料汇编二》,社区矫正奖惩分两种,一是行政奖励和行政处罚,另一是刑事奖励和刑事处罚。前者包括表扬、评选矫正积极分子、减短矫正期、警告处分、治安管理处罚等奖惩形式。后者包括减刑、收监执行、撤销缓刑、撤销假释等奖惩形式。实践中,各地也都在积极探索社区矫正奖惩方案、措施,并纷纷出台各项工作意见或实施方案,但这些制度的落实和操作中的量化评定没有一个统一的标准,导致同样的行为表现在各地得到不同的奖惩。惩罚机制的严重不足和分级处遇制度的缺位使得矫正人员难以甄别和确定具体犯人的矫治情况和矫治效果,难以检测和保证社区矫正的“产品”质量。(1)这自然也使得检察机关在对奖惩执法行为的法律监督的标准难以把握。&nbsp;　　四、加强和完善社区矫正法律监督机制建设的对策建议&nbsp;　　社区矫正的发展在我国尚处于初期,而其法律监督工作仍然是一项实践性、探索性极强的工作,在实践过程中存在一些需要完善和改进的地方,实为难免,针对目前检察机关在社区矫正法律监督工作中存在的问题,从促进社区矫正健康发展,提升社区矫正法律监督质效出发,笔者认为可以从以下几个方面对社区矫正法律监督机制予以完善:&nbsp;　　(一)完善社区矫正法律监督介入机制&nbsp;　　完善社区矫正法律监督的介入机制,主要包括介入方式和介入阶段的完善。首先,在介入方式上,除了普通的检察监督之外,还应赋予检察机关参与社区矫正过程的监督,包括矫正方案制定,定期的矫正效果评估等,此外还应当增强检察监督介入方式的刚性,以法律形式明确社区矫正各职能部门在社区矫正工作中的职责,明确不接受甚至抵制检察机关法律监督应承担的法律后果。其次,在介入阶段上,为有效解决法律监督限于事后监督问题,应建立有效的减刑、假释、暂予监外执行运行机制,加强检察机关对裁决过程的事前、事中监督,包括检察机关介入对以上裁决的呈报讨论和开庭审理或书面审理工作。有学者提出,可以尝试建立减刑、假释、暂予监外执行委员会之类的机构,机构的成员可以由行刑、检察、公安等机关或律师、法律、教育等专家担任,行使类似审判机关之“裁判”和决定的权力。(1)笔者认为,这种设想并不可行,除了检察机关目前的各项保障措施不能保证外,检察机关参与了减刑、假释、暂予监外执行的裁定,也超越了法定的监督功能,导致检察机关行使了决定和监督的双重功能,从而无法实现监督职能。笔者认为可以通过法律明确规定检察机关参与裁决过程,作为第三方实施监督,针对法院迟缓交付问题,可以规定送达时效,增加迟缓交付的法律责任,对不按期交付的,可以以超期羁押论。&nbsp;&nbsp;　　(二)完善社区矫正法律监督执行保障机制&nbsp;　　完善社区矫正法律监督执行保障机制,主要应该包括立法保障、基础保障及机构设置保障的完善。首先,在立法保障上,针对现有的法律条文已明显不能适应改革、完善和扩大社区矫正工作的实际需要,为顺利开展社区矫正工作,加强对社区矫正人员的监督管理,确保社区矫正的有效性,实现刑罚的目的,笔者认为有必要制定一部统一的《社区矫正法》或者《刑事执行法》,以法律的形式明确检察机关对社区矫正法律监督的具体内容、工作方法和监督纠正程序,确保可操作性和实践性,为检察机关实施法律监督提供更全面的法律依据。其次,在基础保障及机构保障上,由于基层检察院管辖的行政社区比较多,社区矫正对象多,进行法律监督的任务十分繁重,这就需要基层检察院的高度重视,严格按照规定设立监所检察部门,并配备足够的人员编制,尤其是在没有看守所等羁押场所的基层检察机关,更应高度重视社区矫正法律监督工作对于刑罚执行的重要意义。在设有监所检察部门的同时,检察机关应积极加强人员配备,并指派专人负责社区矫正法律监督工作,避免重“墙内”,轻“墙外”的发生。此外,加强监所检察信息化建设,增强信息化实力,通过信息化和自动化建设实现与被监督单位资源共享和网上动态监督,从而促进法律监督成效。&nbsp;　　(三)完善社区矫正责任追究与奖惩机制&nbsp;　　完善社区矫正责任追究与奖惩机制,主要包括对社区矫正工作责任追究机制及社区矫正奖惩机制的完善。首先,在责任追究机制上,有学者建议,“在对社区矫正的决定适用过程进行监督时,为了防止社区矫正被滥用,发现滥施社区矫正的行为之后,检察机关的监督部门应该建议原公诉部门通过检察长启动审判监督程序进行抗诉。”(1)还有学者建议,“在社区矫正检察监督中,还应该赋予检察机关对不当社区矫正措施的否决权。”(2)笔者认为,赋予检察机关在社区矫正监督中行使抗诉权及否决权均具有一定的可行性,能够增强监督的效果,强化法律监督的权威,也有利于及时纠正社区矫正工作人员的不当矫正行为,有利于社区矫正依法规范、健康顺利地发展。此外,再配以相应的责任机制和处罚机制,因为“对于人类腐败的一切原因的研究表明,腐败不是由于刑罚的宽和,而是因为对犯罪不加处罚。”(3)只有建立相应的责任追究机制和处罚机制,才能真正对社区矫正过程中的违法腐败行为起到威慑作用,才能运用纠正违法的处置权对社区矫正中的滥用职权及违法违规行为进行相应的惩罚。其次,在奖惩机制上,主要是针对社区矫正机构如何应用奖惩机制,实现对社区矫正对象的有序管理,实现积极配合矫治、参加矫治与对抗矫治、消极对待的区别对待,当然完善奖惩机制,应该具有统一的标准,可以通过量化形式,如参加几次公益劳动,完成多少劳动量作为获得口头表扬或书面表扬的标准,几次书面表扬可以获得减短多少天的矫正期奖励,这样的标准便于社区矫正机构操作,同时也使得检察机关能够更好的实现对奖惩行为的法律监督。&nbsp;&nbsp;　　(四)完善社区矫正法律监督主体自身监督能力机制&nbsp;　　对于法律监督主体自身监督能力机制的完善,主要包括明确法律监督的职能定位,寻求专业化的监督之路,并坚持积极向上的工作态度。检察机关的重要职责是实现法律监督,严格按照相关法律规定,找准职责定位,正确处理好监督与配合的关系,从履行法律监督职能的角度积极参与社区矫正工作,做到配合而不越位,把社区矫正法律监督工作落到实处的同时,促进社区矫正工作的不断发展。其次,监督主体自身的专业化水平具有举足轻重的作用,这种专业化不仅包括法律监督的专业认识和专业水准,更包含对社区矫正工作的专业化,通过不断学习,不断培训,提升执法能力,提升对社区矫正工作的理解能力、参与能力和支持能力,这样才能更好的实现监督职能。专业化离不开责任心,责任心离不开工态度,培养积极向上的工作态度,正确认识社区矫正法律监督的重要作用,提升监督主体强烈的事业心和责任感,把工作做深、做细、做透,只有这样才能实现法律监督主体自身能力机制的完善。&nbsp;　　(1)参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部&nbsp;&nbsp;《关于开展社区矫正试点工作的通知》&nbsp;　　(2)&nbsp;张建明主编:《社区矫正理论与实务》,中国人民公安大学出版社2008年版,第10页。&nbsp;　　(3)&nbsp;章建明&nbsp;&nbsp;《新刑事诉讼法理解与适用》&nbsp;中国检察出版社&nbsp;2012年版&nbsp;第251页。&nbsp;　　(4)&nbsp;肖扬:“我们的理想:实现司法公正与效率”,《人民司法》,2002&nbsp;年第&nbsp;1&nbsp;版,第&nbsp;1&nbsp;页。&nbsp;　　(5)&nbsp;林礼兴:“社区矫正法律监督方式:定期检察和随时检察”,《检察日报》,2010&nbsp;年&nbsp;3&nbsp;月&nbsp;22&nbsp;日第&nbsp;3&nbsp;版。&nbsp;　　(6)罗昌平&nbsp;《检察工作创新与机制研究》,中国检察出版社2009年版,第81页.&nbsp;　　(7)&nbsp;张智辉&nbsp;《检察权研究》,中国检察出版社,2007&nbsp;年版第&nbsp;67&nbsp;页。&nbsp;　　(8)&nbsp;王顺安&nbsp;《社区矫正的几个法律问题》载于&nbsp;《法学杂志》,&nbsp;2003年第9期&nbsp;&nbsp;第24页。&nbsp;　　(9)&nbsp;杨文艳、桂忠孝、崔杰:《论罪犯监外执行工作的实践与思考》,载《犯罪研究》2002&nbsp;年第&nbsp;5&nbsp;期第&nbsp;58&nbsp;页。&nbsp;　　(10)雷蕾:“检察机关参与社区矫正工作初探”,载王俊主编:《检察理念与执法规范》,中国检察出版社2006年版,第&nbsp;212一220页。&nbsp;　　(11)刘强主编:《社区矫正制度研究》,法律出版社2007年版,第493页。&nbsp;　　(12)〔法〕孟德斯鸿:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆2000年版,第250页。　　(作者:江苏省南京市秦淮区检察院&nbsp; 郭彦珍 )

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