社区矫正宣传网

来源：湖南省人大网&nbsp; 社区矫正作为一种刑罚执行制度，在我国从试点到全面试行已走过了11个年头。它具体是指将管制、缓刑、暂予监外执行、假释等的罪犯置于社区内，由社区矫正机构（现为司法行政机关）在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，使其顺利回归社会的非监禁刑法执行活动。社区矫正虽然对社会的安定和谐起到了一定的积极作用，但由于目前无法可依，各地只能依据《刑法修正案（八）》和由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》基本规定摸索前进。虽然我省已出台了《湖南省社区矫正实施细则》、《湖南省实行社区矫正调查评估办法》和《湖南省社区服刑人员奖惩暂行办法》，但在实际执行过程中由于各省标准不一，相关部门责权不明，导致社区矫正制度有流于形式和成为“渣滓收纳箱”的趋势。近年，社区矫正人员再犯罪风险逐渐增大，各相关部门在工作中衔接不畅，社区矫正执行工作量巨大，其人员身份和经费问题更成为了制约社区矫正工作发展的瓶颈问题。&nbsp;一、社区矫正工作中存在的问题&nbsp;（一）许多不符合条件的犯罪分子，利用各种途径进入社区矫正范围&nbsp;社区矫正的适用范围应为：犯罪情节轻微、主观恶性不大并对社区危害性较低的初犯、偶犯、过失性犯和轻刑犯。但在实践中，各类暴力罪犯、涉毒、不认罪服法的上访户等都从各个渠道进入到了社区矫正的范围。&nbsp;1、监狱和法院所决定的暂予监外执行（保外就医）罪犯&nbsp;此类一般都是犯有暴力、涉毒或其他重罪的罪犯，且都有严重疾病在身。虽然《刑事诉讼法》第214条第2款明确规定：“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”但由于法律和相关实施细则并没有就“可能有社会危险性的”具体情形细化，在实践中，监狱和法院委托此类罪犯在司法行政机关进行调查评估其实是个形式。尽管一些罪犯“在当地口碑不好、家庭破裂不稳定、没有经济来源”，但只要亲属在保证书上签字，之后不管其亲属是否能真的尽到监管和经济援助责任，都必须无条件地由司法行政机关予以纳入社区矫正范围。而此类罪犯大多认为自己反正身患绝（重）症，监狱已无法再关押，多少会想来一把“最后的疯狂”。甚至还有的罪犯及其亲属将纳入社区矫正这一行为当成是“政府对其可以继续从事犯罪活动的一种默认”来理解。事实证明，正是这一类罪犯最难管理，其脱管的可能性最大，重新犯罪率最高。&nbsp;2、把社区矫正变为政府“排忧解难”的新途径。&nbsp;做为社区矫正的主要执法主体司法行政机关，同时也是在政法委领导下的政法部门，在对社区矫正对象予以接收中，也难免充当着为政府“排忧解难”的角色。劳教制度解除后，如何制裁处理一些无理缠访的上访对象？政法委会召集公检法司四个部门，主持专门的协调会，以会议纪要的形式决定将其做为社区矫正人员予以管理。而此类人员对判决结果不服，仍不停地赴省甚至赴京上访，对社区矫正机构要求的“按规定报到学习、参加义务和在限定区域内活动等”的要求不予理会，完全处于脱管漏管状态。而司法行政机关在未经政法委同意（担心进一步激化矛盾），也不能因其脱漏管状态，而启动收监程序，从而形成了一种“不该入矫的入了矫，该收监的却收不了监”的奇怪现象。&nbsp;3、法院未评先判的个别罪犯的入矫情况&nbsp;由于“对拟适用社区矫正的人员进行社会调查评估”在两院两部制定的《社区矫正实施办法》中并非前置程序，许多外省法院判决的缓刑、管制等罪犯，未经社区调查评估，仅有户籍在本地，根本未在本地居住或一贯表现不佳、家庭关系差、无经济来源的罪犯也需入矫，此类人员一般不服从管理，容易造成脱管漏管。甚至还有些法院进行先判决后评估的委托，而司法行政机关往往在收到判决书时才知道，事后尽管向其提出了违反程序的异议，或向检察机关去函报告其违反程序的情况，但却拿法院不理不睬不予答复的作法毫无办法。&nbsp;（二）调查评估工作中凸显的问题&nbsp;1、调查评估衔接不规范&nbsp;根据《社区矫正实施办法》第4条规定，调查评估应当由人民法院、人民检察院、公安机关、监狱将委托函件寄送县级司法行政部门，但在实际工作中，调查评估函件直接交由当事人带来的情况时有发生，让拟适用社区矫正对象对社区矫正工作产生一种不严肃、不规范、形式化的印象，对调查评估也不够重视。&nbsp;同时，委托机关发出的社会调查评估委托函，委托日期与实际收到的日期经常不符。根据最新的《湖南省适用社区矫正调查评估办法》第七条规定“县级司法行政机关应当自收到《湖南省适用社区矫正调查评估委托函》之日起十日内完成调查评估，并向委托机关提交调查评估意见。遇有特殊情况需要延长调查时限的，应当征得委托机关同意，延长时限不得超过五日。”，而法院和监狱往往都将委托函在路上的时间和节假日也计算在内，因此司法行政机关收到委托函的时候，往往是马上就要超过规定期限，有些甚至是已经超过期限。当司法行政机关向委托机关提出异议时，有的法院甚至以“此案为简易程序，必须要在某日前结案，所以时间不能改”的要求来拒绝改期要求。同时《湖南省社区矫正实施细则》第十六条又规定：“县级司法行政机关超过最终委托时限五个工作日未回复委托机关的，委托机关可以自行处理相关案件。”为免超期带来的不利后果，司法行政机关在行使调查评估时十分仓促，来不及在规定时间内完成真实有效的调查评估，容易让社会调查评估沦为摆设，有违社区矫正制度建立的初衷。&nbsp;2、进行社会调查评估对真实情况掌握困难&nbsp;由于群众对社区矫正社会调查评估工作缺乏认知，在调查过程中不容易取得他们的理解和支持。在评估对象亲属心中，公安、检察、法院等已经进行了立案侦查、审查起诉和审判等程序，法院倾向性地适用非监禁刑的判决也即将出来，此时再进行评估可能会影响量刑，因此不愿提供真实情况，多讲好的一面。&nbsp;一般而言，如果调查对象平时表现不好，被调查走访的单位反映情况只是泛泛而谈，而邻居出于人情或怕遭到打击报复等因素，大多不愿意接受调查，或是在调查中敷衍了事不愿深谈。同时，基层组织（社区和村）的调查情况也不容乐观。由于现在的社区辖区范围较大、人口较多，社区对调查对象的基本情况不清楚，出具的评价基本取决于调查对象或其亲属的态度上，也不排除有那种“给点好处就盖章说好话”的情形出现。而村组织的情况略有不同，由于都是本乡本土沾亲带故的人，在调查中容易出现光说好话的一边倒现象。这两种现象都让调查人员很难辨别调查对象的真实表现，评估意见也难以客观。&nbsp;3、调查评估意见被视为走形式&nbsp;虽然根据《湖南省社区矫正实施细则》第十七条规定“社会调查评估意见书应当作为是否适用社区矫正的重要参考。委托机关应当在裁判生效后三个工作日内，将是否采信社会调查评估意见的情况函告县级司法行政机关及同级人民检察院；不予采信的，应当说明理由。”但在实践中，委托机关把调查评估程序当成走过场的并不少。除了之前提出的，某些委托机关有先判决后委托评估现象存在，一些社会调查评估报告委托机关不予寄回回执。作为主要委托机关的法院和监狱，还会有先委托调查，在司法行政机关做出“建议实行社区矫正”结论时，将调查对象判决实刑或不予假释的情形出现；也会有在司法行政机关做出“建议不予实行社区矫正”结论时，将调查对象判决缓刑、管制或假释的情形。且出现此情形后，委托机关既不寄回执，更无“不予采信的，应当说明的理由”。这足以说明了委托机关对司法行政机关出具的意见没有应有的尊重，对被告人（犯罪）有“先定后审”的倾向，司法行政机关一旦出具了与委托机关事先或事后因情况变化而定结论相悖的调查评估意见时，便不予采纳，使社区矫正审前社会调查活动流于形式。&nbsp;同时社会调查评估意见的出具，也受到了大量的外力干扰。虽然在《湖南省适用社区矫正调查评估办法》第十九条规定：“委托机关和接受委托的县级司法行政机关的工作人员不得私自将与案件有关的材料和调查评估意见以任何形式告知案件当事人、辩护人、代理人或者其他利害关系人。”但在实践中，委托机关有时出于自己的某些倾向性意见，在收到司法行政机关出具“建议慎用社区矫正”和“建议不予实行社区矫正”的社会调查评估意见书时，没有尽到保密义务，有些甚至是有目的地将调查评估意见告诉被调查对象或其亲属，明示或暗示被调查对象或其亲属上门来找司法行政机关。有些人会动用身边所有人脉资源，找领导打招呼，有些人更是使出一哭二闹三上吊的办法，在司法行政机关缠闹，要求更改已出具的社会调查评估意见书的结论，导致司法行政机关在出具社会调查评估意见书时压力很大，让本就紧张的人手和时间，浪费在被调查对象及其亲属的无穷纠缠中。在实践中，这种情况的普遍出现，不但浪费了本来就已严重不足的社区矫正管理工作资源，更将社会调查评估程序虚化，使其最终沦为摆设。&nbsp;（三）由于决定社区矫正机关的法律文书制作不规范且经常拖延过期，导致社区矫正对象处于暂时脱管漏管状态。&nbsp;根据《湖南省社区矫正实施细则》第二十、二十一条规定：“人民法院在判决或监狱在收到人民法院裁定书之日起三个工作日内填写社区矫正文书交接（移交）通知书，并向罪犯居住地县级司法行政机关送达判决书副本、执行通知书、接受社区矫正保证书等法律文书。”在实际交付接收工作中，决定机关判决或裁决后，寄到司法行政机关的法律文书材料不齐全，有些决定机关在让罪犯在法律文书上签字的时候，执行通知书上没有写明到司法局的报到时间期限，有的甚至连罪犯签字的落款时间也没有。司法行政机关既无法判断法律文书的交接时间，也无法确认罪犯是否属于“超期报到”。而往往很多时候，社区矫正对象都已先行来到司法行政机关报到，但因缺少法律文书做为依据，司法行政机关不宜先行接收。收到的文书材料时间超过矫正人员报到期限的情况时有发生，有些甚至法律文书还未收到，矫正执行时间已经开始了几个月，导致矫正对象处于一种被动的“漏管”状态。&nbsp;（四）主要执行机关司法行政机关的社区矫正机构面临的人员、经费、身份和追责等现状堪忧&nbsp;1、社区矫正工作人员严重不足&nbsp;社区矫正工作大量的事务都在基层，县市级司法行政机关的情况略好，有条件的都已成立了一定编制和级别的社区矫正局或社区矫正中心，而区级司法行政机关目前基本上还是由社区矫正股来开展工作，定编也只有一个人。社区矫正工作要肩负起社区调查评估、接收和解除社区矫正对象、与相关部门衔接（法院、公安、检察、监狱等）、进行业务学习和业务培训、接受各级人大和政协的调研任务等，目前还把刑释解教工作也纳入了社区矫正工作范围，这样大量的工作，让一个工作人员来承担根本不现实。况且由于司法行政机关隶属于政府的组成部门，不但要参与很多中心工作，有时候还会被党委、政府以其他名义将原本就很缺少人手的社区矫正工作人员借调到其他部门。&nbsp;各司法所工作人员的情况也不容乐观，由于地方财政还未能保证每年的司法行政编人头经费到位，许多区级司法行政机关还未能将司法所收编。目前司法所工作人员普遍年龄偏大，却没有新鲜血液补进，司法所长即将退休却面临着青黄不接，业务知识无人可授的尴尬情况。司法所工作人员除了开展社区矫正工作外，还有人民调解、安置帮教、法制宣传，并且各乡镇（街道）还将综合治理、信访、纪委等多项工作也移交到许多司法所长身上，这让许多年龄偏大又不懂电脑的司法所长干起工作来就象老牛拉破车，身兼数职、压力巨大，很多工作都兼顾不上，更谈不上如何做好，只能到处“救火”。&nbsp;2、社区矫正工作开展经费缺口问题&nbsp;2012年底，司法部会同财政部联合制定了《财政部司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》确立了全国统一的经费保障政策，明确并细化了社区矫正经费开支范围。2013年，湘财行〔2013〕72号文件精神和省政府会议纪要湘府阅（2013）90号又规定，县级司法行政部门社区矫正经费，需按照社区矫正人员每人每年不低于1500元的标准纳入同级财政预算。虽然这部分经费正在慢慢得以解决，这经费的解决将对司法行政机关的调查评估、业务培训、信息系统运行维护、档案文书制作、临时救助帮扶、突发事件处置、业务装备购置，对社区矫正对象的集中教育、社区服务等方面工作的开展，给予及时的经费补充。但同时，根据社区矫正工作的深入发展，新的经费问题也不断涌现出来，如社区矫正中心的规范化建设、适应性帮扶、心理矫正工作的开展都成为社区矫正工作经费上新的缺口。&nbsp;3、未明确社区矫正工作者的警察身份，在管理罪犯这种特殊工作中带来了许多的不便&nbsp;社区矫正是非监禁刑执行活动，社区服刑人员是罪犯，而社区矫正工作者缺乏执法主体资格的确认，不具备执法者身份，这让许多社区矫正工作者在执行中感到十分尴尬。大部分司法行政工作人员的职业思维还停留在过去的调解劝和等“和事佬”角色中，还无法适应管理罪犯的身份转变，又缺少身份上的认同，使他们在工作中不愿与罪犯发生正面冲突，大大地降低了社区矫正执法工作的严肃性和权威性。社区矫正对象是社区服刑人员，一线执法活动具有一定的风险性，缺少警察身份，让许多罪犯分子对社区矫正工作人员缺少敬畏感。如他们对评估意见不满，就能带上亲属来纠缠哭闹；入矫之后，有些对象不服管的现象也时有发生，一旦不服管，他们就会明示或暗示“要你好看”、“大不了同归于尽”等威胁；在矫正对象有违法行为时，对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等限制人身自由的强制性措施，还需请求公安协助，导致司法工作者在社区矫正工作中安全感尽失、管理手段“疲软”的特点。这些情况都充分地说明了没有警察身份，社区矫正工作者对社区矫正对象没有震慑力。&nbsp;4、社区矫正对象的现实接收情况“泥沙俱下”，社区矫正工作者的职权与责任严重脱节&nbsp;社区矫正做为一种刑罚执行制度，要求社区矫正工作者有足够的责任心，并且要对一些失职行为做出处理，这是正当可行也是必须的。目前从省到各地市州的《社区矫正工作综治考评实施细则》中，社区矫正工作占1.5分，在这中间又特别强调“脱管、漏管和重新犯罪占1分”。&nbsp;社区矫正工作应考核的是社区矫正工作者有没有正确完整地履行职责，那些在社区矫正工作者负责地履行了所有职责后的重新犯罪情况，应该与失职或故意包庇、掩盖违规行为所造成的重新犯罪情况区别对待。由于罪犯处于在一个没有围墙的监狱中，他们的心理状态和临时起意的各种情况，作为社区矫正管理者不可能完全清楚，更不可能24小时贴身监管，是否重新犯罪无法保证。再加上现阶段司法行政机关对社区矫正对象的接收没有话语权，这让许多社区矫正工作者被迫背上了“被扣分、被处分”的沉重包袱，在这种情况下许多社区矫正工作者有苦说不出，同时生出了对这项工作的抱怨之情，对社区矫正工作的良性发展极为不利。&nbsp;在这样缺人、少经费、没有身份认可和责任与职权严重错位的工作环境下，让许多社区矫正工作者都萌生去意，严重制约了社区矫正工作的进一步发展。&nbsp;二、对社区矫正工作的建议&nbsp;针对在社区矫正工作中遇到的这些棘手问题，为充分发挥社区矫正在社会中管理矫正轻刑犯的作用，建议尽快完成对社区矫正各项工作程序予以立法，并在机构人员设置和经费上予以保障，这样才能在社会中发挥对罪犯的矫正作用，使其顺利地回归社会。建议在以下几个方面做好工作：&nbsp;（一）将审前社会调查评估设定为管制、缓刑、暂予监外执行、假释等非监禁刑判决或决定的前置必经程序，并进一步明确委托社会调查评估的范围。&nbsp;1、对未经委托评估擅自判决或决定的管制、缓刑、暂予监外执行、假释人员，司法行政机关不予接收。&nbsp;2、对属于下列几种被告人（罪犯）情况的，应明确不应被纳入社区矫正范围：&nbsp;（1）将暂予监外执行（保外就医）中的涉毒、暴力犯罪的（强奸、抢劫、故意杀人等），应另行设立专门收容治疗机构予以安置；&nbsp;（2）对累犯、多次重新犯罪的被告人（罪犯）；&nbsp;（3）对因上访而致罪且坚决不认罪服法的被告人（罪犯）；&nbsp;（4）居住地无任何亲属，本人生活不能自理的；&nbsp;（5）患有精神病、艾滋病或其他严重传染性疾病的罪犯，居住地政府或相关机构没有治疗、监护条件的。&nbsp;3、对《刑事诉讼法》第214条第2款明确规定：“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”中，“可能有社会危险性的”具体情形作出明确规定：&nbsp;（1）在当地表现不好，群众评价不好的；&nbsp;（2）家庭破裂，家庭关系不好，且家人不愿与其同住的；&nbsp;（3）家庭经济困难，没有生活来源，且家人也无提供经济援助能力的。&nbsp;（二）对委托和决定机关在委托社会调查评估和接收社区矫正对象过程中违反规定程序的行为明确监督机构责任、违反者所承担的后果及补充纠正措施和途径。&nbsp;1、对“建议不予实行社区矫正”社会调查评估意见不予采信的，此类社区矫正对象一旦发生脱管、漏管或重新犯罪现象的，应根据实际情况采取责任倒追制，不能将全部责任都推卸给执行社区矫正管理的司法行政机关。如果是因为执行社区矫正工作人员渎职或失职而造成脱管、漏管或重新犯罪后果的，要追究相关社区矫正工作人员的责任；如果执行社区矫正工作人员在其中没有渎职或失职情况，而是因为该社区矫正对象本就不具备社区矫正条件，而被决定机关在不予采信直接被判决或决定予以社区矫正的，应追究决定机关相关办案人员的责任。&nbsp;2、对于委托机关认为符合判决管制、缓刑或决定暂予监外执行、假释条件的被告人（罪犯），向司法行政机关提出委托社会调查评估函的，在司法行政机关经过实地走访调查后，做出“建议实行社区矫正”调查评估结论的，最后委托机关却做出实刑或不予假释等与调查初衷相违背的判决或决定的。对于这种浪费司法行政资源，不以谨慎态度发出的审前社会调查委托函，委托机关应向司法行政机关做出具体的情况说明，否则就要承担相应的行政处罚。&nbsp;3、具体明确委托调查社会调查评估的时间起算点、被判决或决定的管制、缓刑、暂予监外执行、假释人员的社区矫正入矫法律文书的送达和接收时间点，以及违反法定程序的要受到的具体处罚方式。&nbsp;4、对委托机关和被委托机关违反保密义务，将社会调查评估中与案件有关的材料和调查评估意见告知案件当事人、辩护人、代理人或其他利害关系人的，应根据其行为所造成后果，明确对违反保密义务责任人的处罚内容和处罚方式。&nbsp;（三）为保证社区矫正工作的顺利开展，在政策层面要明确社区矫正工作岗位的人员保障、经费保障和身份保障。&nbsp;1、在一座没有围墙的监狱中管理犯罪分子，这项工作必须引起高度重视，一旦出现薄弱环节甚至漏洞，产生一系列的社会连锁效应的话，那将可能造成引起社会动乱、危害人民生命安全的大事。因此根据社区矫正工作专业性强、工作量大、责任重大、危险系数高的特点，一定要设置合理的机构编制，保证工作人员配备数量且专人专用（不能出现身兼数职的情况），方能够按职按质完成任务，而不是眉毛胡子一把乱抓。&nbsp;2、社区矫正工作经费必须要由省级财政单独划拨且专款专用才能得到保障。管理好犯罪分子是保证社会安全稳定的首要基础性工作，必须引起高度重视，如果没有经费的保障，一切都将成为空话。如果大量的犯罪分子涌向社会，但经费保障却跟不上来，容易造成很大的社会管理危机，对和谐社会的影响将是巨大而危险的。&nbsp;3、为顺利地开展社区矫正工作，应对社区矫正工作人员授予相应的警察身份&nbsp;社区矫正是一种刑事制裁，这种属性要求执法人员具备人民警察身份。社区矫正要放在社区内执行，这就需要维持好社区秩序，加强对犯罪人的监督和管理，降低社区居民的不安全感，由警察担任社区矫正执法人员符合社区矫正的内在要求。早日为社区矫正工作人员授予警衔，是能够保证工作顺利高效开展的有效措施。&nbsp;

湖南省人大代表肖启斌关于对社区矫正工作实践操作进一步规范并对机构人员经费予以保障的建议