社区矫正宣传网

作者：九溪烟树7月20日社区矫正宣传网刊发的《社区矫正立法后的缺憾》一文对《社区矫正法》实施过程中出现的一系列问题做了分析和评价，但就像马克思说的：“哲学家们只是用不同的方式解释世界,而问题在于改变世界。”如何破解《社区矫正法》实施过程中的难点、堵点和痛点，笔者在此提出一点自己的看法。一、对社区矫正监督考察和教育帮扶工作进行合理定性，使其工作属性符合法定工作机构的性质和层级。按照《社区矫正法》第九条的规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。社区矫正机构的设置和撤销，由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见，按照规定的权限和程序审批。” “司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”同时，根据“两院两部”颁布的《社区矫正法实施办法》社区矫正监督考察和帮扶教育工作主要由县级社区矫正机构和受委托的司法所具体承担。根据上述规定，社区矫正监督考察和帮扶教育工作主要是在县乡两级政府开展，属于基层政府的一项工作内容，这显然同作为中央事权，执法活动主要在中央和省级开展的刑罚执行相去甚远。同时，《社区矫正法》对社区矫正工作内容的表述为“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”，删除了草案中“正确执行刑罚”的表述，这即表明立法机关并不认为社区矫正的性质是刑罚执行。那么社区矫正的性质是什么呢？诚然，社区矫正工作是我国刑事执行制度的一部分，但若加以细分，性质又有所不同。社区矫正决定机关作出社区矫正决定、对矫正对象的减刑、收监执行等无疑属于刑事执行范畴，但社区矫正机构和司法所的监督考察活动的性质应当属于行政管理和行政执法。以公安机关对于剥夺政治权利罪犯的监督考察为例，此项工作当然属于刑事执行制度的一部分，但是在公安机关内部分工中，这项工作却是由治安部门负责的，其工作性质属于治安行政管理，发现剥夺政治权利罪犯有违反法律、法规和监督管理规定的行为，也是依据《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中的实体及程序条款进行行政处罚。举这个例子可以说明，刑事执行制度中既有像监狱监管那样的刑罚执行工作，也存在着像对剥夺政治权利罪犯的监督考察那样的行政执法工作。而对缓刑等四类罪犯的监督考察，原本同对剥夺政治权利罪犯监督考察一样，属于治安行政管理工作，在移交给司法行政机关后，其性质自然不应当、也不会发生变化。笔者认为，虽然法律没有规定社区矫正监督考察工作的性质，但是作为一项执法活动，其不能没有一个根本属性。将社区矫正监督管理活动定性为行政管理和行政执法，既符合法定社区矫正工作主体作为县、乡政府组成部门也就是行政管理机关的现实定位，也有利于社区矫正监督考察工作在执法程序上依托《行政处罚法》《行政强制法》等程序性法律推进执法规范化建设，从而破解执法属性同机构配置不匹配对社区矫正监督考察工作的制约。在教育帮扶方面，只有社区矫正机构联合有关行政管理部门，在社区矫正工作中正确适用《社会保险法》《慈善法》《未成年人保护法》等法律，才能确保教育帮扶工作顺利开展，因此社区矫正教育帮扶活动，同样也应定性为行政管理活动。由于社区矫正机构和司法所主要从事监督管理和教育帮扶工作，也应相应定性为行政机关，其所属人员也应定性为行政管理、执法人员，按照行政法律的要求规范开展工作。二、全国一盘棋，自上而下建立社区矫正机构我国国家机构依据《宪法》第三条实行民主集中制原则，在中央与地方关系问题上，该条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”也就是说地方机构的设置应当在中央统一领导的前提下进行，如果没有统一领导，那么主动性、积极性也无从谈起。例如在各地劳动人事争议仲裁机构的建立过程中，人力资源和社会保障部就联合中央编办、财政部下发了《关于加强劳动人事争议处理效能建设的意见》（人社部发〔2012〕13号）对仲裁机构实体化建设、仲裁工作人员配置（包括专兼职人员考录聘用、作风能力建设、统一着装保障等）、仲裁基础设施建设（包括仲裁场所建设、基础设备的配备和更新、信息化建设等）、落实仲裁经费等方面都做出了明确而具体的规定。社区矫正机构的建设也可以参考此模式，在司法部及有关部门的统一领导下，自上而下建立具有独立建制和专兼职工作人员，能够独立行使社区矫正职能的各级社区矫正机构，彻底摆脱目前依靠司法所兼职搞矫正的不利局面。三、建立统一执法规范和工作模式社区矫正工作自2003年试点以来，其工作模式及制度规范一直以地方探索为主，虽然2012年《社区矫正实施办法》颁布后，对一些基本制度进行了规范，实际执行上却依然是五花八门。但在《社区矫正法》颁布后，这种情况应当改变，法律应当成为社区矫正工作的唯一准绳，各地社区矫正工作实践也应当逐步统一。国务院司法行政部门作为全国的社区矫正工作的主管机关，应当依据《社区矫正法》第八条的规定，发挥主管作用，进一步细化监督管理规定和执法程序规范，实现社区矫正工作模式的全国统一。尤其是在监督管理措施方面，应禁止地方进行自主探索，在法律之外设定监督管理措施，搞“法外施刑”，把“法无授权不可为”的基本法理融入到社区矫正工作中。有的同志可能认为，如果把地方探索关进制度的笼子，会不会打击地方的工作积极性呢？笔者认为恰恰相反，建立统一的执法模式，更加有利于基层开展工作，避免因为上级领导机关的政绩冲动而频繁变更执法模式，导致基层无所是从。再者，从十余年间社区矫正地方探索并没有形成可以上升为法律规范的成果，以及地方在没有中央统一规划的情况下缺乏建立独立执法机构的能力这两个基本事实来看，地方探索确实应该成为历史了。四、及时制定出台《社区矫正法实施条例》目前虽然两院两部出台了《社区矫正法实施办法》，对社区矫正工作进行了一定程度的细化，但毕竟《社区矫正法实施办法》只是一份规范性文件，而非法律规范，无法对四部门以外的国家机关、企事业单位、社会组织等产生约束力，如此势必会在机构建设、人财物保障、部门协作、社会参与等方面制约《社区矫正法》的有效实施。因此，制定出台《社区矫正法实施条例》是必要的。笔者认为，目前的《社区矫正法实施办法》只能是《实施条例》出台前的过渡性文件，按照《立法法》第六十五条的规定制定作为行政法规的《实施条例》，才是落实好《社区矫正法》的必由之路。

如何破解社区矫正法“执行难”