<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">作者:浙江警官职业学院副院长 徐祖华<br />
原载于《犯罪与改造研究》2021年第5期(有删减修改)<br />
<strong>摘要:</strong>社区矫正对象外出管理是社区矫正监督管理工作的重要内容,其中的“社区矫正对象确因工作和生活需要经常性跨市县活动”情形的日常监管,更是社区矫正的重点难点和热点问题,在一定程度上说是衡量和检验社区矫正机构及其工作人员执法能力与水平的重要标尺。分析研究实际执行中遇到的困难和问题,提出加强和改进相关工作的意见建议,能够为矫正实践提供参考。<br />
<strong>关键词:</strong>外出管理 经常性 跨市县 监管执行<br />
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<strong> 一、关于问题的提出</strong><br />
2020年7月1日施行的《中华人民共和国社区矫正法》(以下简称“《社区矫正法》”)第27条规定“社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居,应当报经社区矫正机构批准。社区矫正机构对于有正当理由的,应当批准;对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的,可以根据情况,简化批准程序和方式。”该规定对社区矫正对象外出或者迁居的条件、批准机关、程序和方式等作出了明确规定,与刑法第39条、第75条和第84条等规定保持一致。该规定的创新性在于对社区矫正对象确因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动(以下简称“经常性跨市县活动”)情形的审批与管理问题作出了相应规定,既回应了基层社区矫正治理实践的需要;也充分考虑到了当今社会群体在工作模式和生活方式等方面发生的新情况新变化和新需求,体现了立法的实事求是精神和法律的人道主义精神,使得社区矫正对象的外出管理措施与方法更具有前赡性、丰富性和灵活性。当然,该规定的创新性也使得社区矫正外出管理工作特别是涉及社区矫正对象“经常性跨市县活动”情形的日常监管教育活动更富有探索性、挑战性和复杂性。<br />
2020年6月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《中华人民共和国社区矫正法实施办法》(以下简称“《实施办法》”),在贯彻执行《社区矫正法》第27条规定方面,该《实施办法》第29条规定“社区矫正对象确因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的,应当由本人提出书面申请,写明理由、经常性去往市县名称、时间、频次等,同时提供相应证明,由执行地县级社区矫正机构批准,批准一次的有效期为6个月。在批准的期限内,社区矫正对象到批准市、县活动的,可以通过电话、微信等方式报告活动情况。到期后,社区矫正对象仍需要经常性跨市、县活动的,应当重新提出申请。”该规定对社区矫正对象“确因工作和生活需要经常性跨市县活动”管理问题,在事项审批、动态管理等方面作了相应细化和程序性规定,但并未涉及“确因工作和生活需要经常性跨市县活动”情形界定标准等实质性问题,在实际执行过程中产生了许多矛盾困惑和执行难点。</span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> <strong> 二、关于“经常性跨市县活动”相关规定执行中存在的困难和问题</strong><br />
近期,笔者在认真学习研究上海、福建、安徽等省市出台的《社区矫正工作实施细则》等制度的同时,对杭州、湖州和金华等地提供的8个县级社区矫正机构办理的10起社区矫正对象经常性跨市县活动案例资料进行了初步研究分析。从总体上说,社区矫正机构在健全制度、完善机制、强化措施、加强监管等方面进行了积极的探索与实践,取得了一定的阶段性成果,为全面依法准确贯彻执行《社区矫正法》和《实施办法》相关规定,进一步做好社区矫正对象外出管理工作积累了经验、扎实了基础。但从中也发现了执行中存在的一些具体问题和风险隐患。<br />
(一)完善制度难。由于缺乏明确的上位法律法规和制度支撑,各地在细化规定、完善制度等方面遇到了困难。从部分省市出台的社区矫正实施细则等情况看,涉及“确因工作和生活需要经常性跨市县活动”的情形界定等问题,大多采取与《实施办法》第29条规定保持一致的态度,有的在事项审批程序、跨市县活动范围、相关证明材料等方面作了进一步细化。如上海市规定“社区矫正对象确因正常工作和生活需要申请经常性跨市、县活动的,一般应提前一个月向司法所提出书面申请,并提供相关证明材料”。福建省规定“经常性跨市、县活动在福建省行政区域内的,报设区市级社区矫正机构备案;经常性跨市、县活动离开福建省行政区域的,报省社区矫正机构备案。社区矫正对象确因正常工作需要经常性跨市、县活动的,需提供所在工作单位劳动关系、有效的统一社会信用代码证(照)复印件、社会保险、派遣证明材料;确因生活需要经常性跨市、县活动的,需提供生活往来的本人、配偶和子女不动产证明材料。”上述情形,除了法律制度支撑不足外,一个重要的原因在于行刑社会化条件下,如果通过列举等方式界定社区矫正对象“确因工作和生活需要”的情形,制度建设任务与压力都很大,且有一定的风险隐患。<br />
(二)规范执行难。实践中,一个较大的困惑在于如何准确厘清和把握“确因正常工作和生活需要”情形,与《实施办法》第26条第2款规定的就医、就学、参与诉讼、处理家庭或者工作重要事务等外出“正当理由”情形之间的区别与联系。笔者认为,“确因正常工作和生活需要”实际上已经涵盖了“正当理由”的情形。但在实践中存在两者之间不相融、无关联等理解误区,把“确因正常工作和生活需要”情形与“正当理由”情形机械地隔离开来,加之受到经常性外出事由的不确定性、鉴别情形的复杂性、日常监管的艰巨性和安全稳定的风险性等诸多因素影响,执行中产生了一定程度的“宁左勿右”思想苗头和“从严从紧”现象,影响了法律制度实施的政治效果和社会效果。同时,有的认为“确因正常工作和生活需要”与“正当理由”情形之间,在外出理由、实际处遇、审批程序和监管要求等方面存在“前者宽、后者严”现象,实际执行中存在一定程度的把关不严、措施不力、监管不实等风险隐患。再者,基层反映准确把握“经常性跨市县活动”的时间与频次问题存在困难。如浙江某山区县社区矫正对象曹某某以从事农业生产为生,家庭较为困难且无其他技能特长,因本地农田等资源较少,申请赴邻县承包种田。但由于农业生产受时令节气等自然因素影响较大,社区矫正机构对曹某某经常性跨县作业的时间与频次等问题难以把握,给外出审核审批、日常监管等工作带来了一定困难。另外,还有一些经常性跨市县经商办企业活动的审批监管,也存在类似的现象与问题。<br />
(三)风险防范难。由于缺乏全国统一、规范的“确因工作和生活需要”情形界定标准,省际之间、市县之间、司法所之间甚至是社区矫正机构工作人员个人之间,在具体执行《实施办法》第29条规定过程中,可能在执行外出管理规定的宽严程度等方面产生意见分歧和差异现象,影响区域性的执法统一,造成社区矫正工作发展新的不平衡不充分不规范等现象。同时,也极易导致社区矫正机构、司法所及其工作人员自由裁量权过大,留下执法工作隐患和队伍安全隐患。同时,《实施办法》第29条规定“在批准的期限内,社区矫正对象到批准市、县活动的,可以通过电话、微信等方式报告活动情况。”在实际执行中,一方面存在社区矫正对象不如实、不及时报告自己外出活动情况等现象,致使社区矫正机构或者司法所工作人员难以及时、全面、准确了解和掌握外出社区矫正对象的活动情况及其动态表现;另一方面,在社区矫正对象较长时间批准外出和流动状态下,容易导致部分社区矫正机构和司法所工作人员产生麻痹心理、放松警觉,甚至可能出现习惯于或者过度依赖社区矫正对象通过电话、微信等方式报告活动情况的现象,出现监管空白,留下安全隐患。同时,在疫情防控常态化新形势下,社区矫正对象经常性跨市县活动,也给社区矫正机构统筹做好疫情防控与日常监管教育和安全稳定等工作带来了较大压力。<br />
(四)监管教育难。《实施办法》第29条规定“批准一次的有效期为六个月。在批准的期限内,社区矫正对象到批准市、县活动的,可以通过电话、微信等方式报告活动情况。”另外,据有关解释,“经常性跨市县活动”的范围覆盖全国。在日常工作中,由于经常性跨市县活动一次性批准时间较长和外出活动情况报告方式简单、要求不严等原因,存在部分社区矫正对象借此逃避监督管理和参加日常教育学习活动等现象,一定程度上造成其他社区矫正对象思想攀比和情绪波动,影响区域内社区矫正活动正常开展和秩序稳定。同时,根据《实施办法》第28条第二款规定,社区矫正对象外出期间,执行地县级社区矫正机构根据需要,可以协商外出目的地社区矫正机构协助监督管理。从调研来看,部分执行地认为跨市县协调时间紧、手续多、变数大,增强了日常工作量;而外出目的地则担心增加自身监管教育压力,双方之间不同程度地存在积极性不够高、制度执行不到位、异地协管措施不落地等现象和问题。</span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong> 三、关于执行“经常性跨市县活动”相关规定需要把握的几个关系</strong><br />
从实际执行中反映的情况和矛盾困惑来看,准确理解和贯彻执行“经常性跨市县活动”相关规定及其立法精神,社区矫正机构需要重点处理好下列三个方面的关系问题,在确保法律规定得到正确有效执行的同时,依法维护社区矫正对象合法权益,帮助其解决在学习、工作和生活等过程中遇到的实际困难和现实问题,不断提升贯彻执行《社区矫正法》和《实施办法》的政治效果、法律效果和社会效果。<br />
(一)正确理解和把握“正当理由”与“经常性跨市县活动”的关系。《实施办法》第26条第2款规定的正当理由“五种情形”,具有以下三个特点:<br />
一是排他性。必须由社区矫正对象本人应到场办理或处理的重要事务或活动,属于他人不可替代的情形如就学等。<br />
二是被动性。情形发生或存在并非社区矫正对象可以预见或者故意而为之的,属于被动应对或处理的活动或行为。<br />
三是偶发性。此类情形具有突发性、不可预见性,而且经过批准外出活动或行为,可以在一个较短的时间内消除的。如就医、参加诉讼、处理家庭或者工作重要事务等情形。<br />
对于“经常性跨市县活动”情形而言,其主要特点在于:<br />
一是必需性。社区矫正对象的“确因工作或生活需要”情形在一定时期内客观存在,有些情形可能涉及生存与发展等问题,需要主观努力并必须应对和处理的相关活动和行为,比如需要经常性跨市县作业的客运或货运司机等职业行为,而非外出旅游等非工作和生活所必需必为的活动。<br />
二是持续性。该行为或者活动在一个较长的时期如6个月内持续或者连续发生或者存续的,需要社区矫正对象经常性、不能间断地跨市县作业或者应对处理。<br />
三是稳定性。该行为或者活动外出目的地、事由、活动线路、频次等相对固定,有一定的规律性和稳定性,需要社区矫正对象经常性往返于执行地与目的地之间,动态性、常态化地应对或者处理的活动或行为。如跨市县就学就业且每天返回执行地居住,需经常性跨市县处理公司或企业相关业务以及开展营商活动,等等。<br />
综上所述,可以看出“经常性跨市县活动”的主要事由是建立在“正当理由”基础上的,只不过其表现形式更为特殊,由此构成了一个较为全面、系统的社区矫正对象外出管理法律制度体系和监督管理内容。两者之间的主要区别在于发生频次、所需时间、监管难易程度等方面存在较大差异。这从《社区矫正法》第27条规定相关表述的前后逻辑关系也可以得出这样的推论。<br />
(二)正确理解和把握“经常性跨市县活动”与变更执行地的关系。对于变更执行地,《社区矫正法》第27条第2款规定“因社区矫正对象迁居等原因需要变更执行地的,社区矫正机构应当按照有关规定作出变更决定”。《实施办法》第30条规定“社区矫正对象因工作、居所变化等原因需要变更执行的……”从中可以看出,当社区矫正对象工作或者居所发生变化时,由对象本人自行决定是否需要变更执行地。目前,有一种观点认为,可以通过变更执行地方式以减少或者消除“经常性跨市县活动”现象,减轻监管压力、确保矫正安全。从法律精神及其相关规定分析,“经常性跨市县活动”是社区矫正对象在现执行地接受社区矫正期间可能会发生的情形。而且,社区矫正对象在现执行地接受矫正必须符合居住地执行条件,也就是说该对象的工作和生活基础在执行地。哪怕是社区矫正对象因工作、居所变化符合变更执行地条件,但其本人没有提出变更执行地的申请,社区矫正机构不能违规为其办理变更执行地手续。同时,从上述10个具体案件来看,有7人在执行地所在的地级市范围内或者虽属其他地级市但与执行地交界的市县活动;有1人系货车司机每日往返执行地与其他市县之间活动,这些对象的共同点在于当日可以实现往返且生活基础均在执行地,此类情形显然不需要变更执行地。因此,上述观点是单纯的安全底线思维和本位主义思想影响使然,既不符合法律规定,也容易形成错误的工作导向,产生执法风险和隐患。<br />
(三)正确理解和把握“经常性跨市县活动”与促进就业、保障合法权益的关系。实践表明,帮助有劳动能力、有就业愿望和需求的社区矫正对象实现就业,是社区矫正机构困难帮扶工作的重点,是促进社区矫正对象再社会化、防范和减少再犯罪现象的重要措施。在上述10个社区矫正对象经常性跨市县活动案件中,有9人因工作或就业需要;1人因经常性赴省城医院陪护身患重病孩子的生活需要。可见,工作和就业需要是社区矫正对象经常性跨市县活动的主要原因。从上述9名社区矫正对象跨市县工作或就业情况分析,一是经济社会高质量发展带来的发达交通、便捷工具以及就业环境等,为社区矫正对象实现跨市县就业创造了条件、提供了可能;二是除了当地经济社会发展水平、就业状况以及自身技能或特长所限等因素外,部分社区矫正对象中可能存在一时难以面对和承受犯罪后产生的环境压力与心理负担,以及不愿或不想被原单位同事或他人获知其罪犯身份等原因,在一定程度上促使其选择跨市县工作或就业;三是部分社区矫正对象确因所在单位工作需要异地就职或者从事经常性跨市县业务往来活动,有的因为自身职业特点所需如从事物流业或运输业等;四是也不排除存在部分社区矫正对象意图通过跨市县工作或就业逃避日常监管的可能性。因此,在实际工作中:<br />
一是要坚持以人为本。充分发挥“经常性跨市县活动”相关规定在促进社区矫正对象就业、帮助解决实际困难、维护合法权益等方面的法律保障作用,建立实施社区矫正对象困难帮扶需求定期调查排摸制度,强化“精准帮扶”;加强部门沟通协调,着力推动《社区矫正法》相关法律规定转化为政策措施并落地落实,完善社区矫正工作保障机制;深化社会力量参与,加强就业安置等基地建设,加大职业技能培训力度,积极帮助社区矫正对象实现就近就地就业。<br />
二是要坚持制度先行。认真研究和合理界定社区矫正对象外出“正当理由”和“确因工作和生活需要”的具体情形,完善制度依据,提高刑事执行水平。在这方面,安徽省做法值得学习借鉴。该省的《社区矫正工作实施细则》以列举方式对社区矫正对象外出的“正当理由”作了较为合理的细化,如“本人就医、结婚、离婚、生育、参加考试等需要离开执行地的;涉本人的仲裁、登记、许可、调解、复议、诉讼等活动确需本人赴外地参加的;法定节假日需离开执行地探亲、祭祖的;本人近亲属婚嫁、病重、亡故等,确需本人赴外地处理的;因生产经营等工作需要,确需本人赴外地处理的,不包括赴外地务工”等等。在“经常性跨市县活动”方面也作了相应规定,如“每月至少往返所跨设区的市、县(市、区)三次及以上”、“跨设区的市、县(市、区)活动的出行目的地和出行路线明确、固定,出行时间、频次规律”、“除必须途经外,不包括经常性跨设区的市、县(市、区)活动外的第三地”,等等。<br />
三是要坚持科学管理。健全完善社区矫正机构审查审核机制,建立实施“谁审批、谁负责”岗位责任制,严格审查把关社区矫正对象“经常性跨市县活动”目的地、事由、活动线路、频次及其相关证明材料,严防弄虚作假等现象发生;加强“智慧矫正”体系建设,完善社区矫正信息化管理平台功能,努力实现外出管理事项审批、通信联络、信息化核查、实地查访、异地协管等各项工作智能化闭环管理,确保矫正安全;健全完善部门衔接机制,充分发挥公安机关、检察机关等职能作用和资源优势,完善法律监督、检查核查等制约监督和协同配合机制,提升外出管理工作水平;健全完善村(社区)等社会力量参与机制,畅通监督管理与教育帮扶“最后一公里”,协助配合社区矫正机构做好外出管理等各项工作。</span></span></p>