<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">作者:刘强(上海政法学院教授)</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">该文原载《中国司法》2021年第2期</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 依法加强县级社区矫正机构建设是做好社区矫正工作的前提保障。如何建设好县级社区矫正机构,既是我们司法行政机关在全面实施《中华人民共和国社区矫正法》(以下简称《社区矫正法》) 过程中面临的挑战,也是对我们在社区矫正领域提高社会治理体系和治理能力现代化的一个检验。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><strong><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">一、对《社区矫正法》关于社区矫正机构规定的解读</span></span></span></strong></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 2020年7月1日正式实施的《社区矫正法》第9条规定:“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构,负责社区矫正工作的具体实施。社区矫正机构的设置和撤销,由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见,按照规定的权限 和程序审批。司法所根据社区矫正机构的委托, 承担社区矫正相关工作。”</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 2012年《刑事诉讼法》修改,首次增加了社区矫正机构的提法,第269条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”但是对 什么是社区矫正机构,并没有做具体的解释。在 2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布并实施的《社区矫正实施办法》中,对社区矫正机构有了进一步的说明。该办法第三条 规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮扶。司法所承担社区矫 正日常工作。”这一规定首次在国家层面的法律性文件中,明确了社区矫正机构归属于县级司法行政机关管理,同时又明确了司法所作为社区矫正执法主体的地位。但是这一规定存在着与上位法相冲突的问题,因为上位法(《刑法》《刑事诉讼法》)没有明确司法所作为社区矫正的执法主体。据2018年统计,全国4万多个司法所中,两人所(有公务员 编制的工作人员)以下的司法所占52%。①我国社区矫正自试点开始就由司法所承担社区矫正日常工作,尽管司法所工作人员作出了积极的努力,但是难以实现对于社区矫正的专业化管理。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 2016年原国务院法制办起草的《社区矫正法(征求意见稿)》第四条规定:“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。” 这一规定在2012年《刑事诉讼法》修改的基础上,进一步明确了社区矫正机构是由司法行政部门负责,取消了2012年《社区矫正实施办法》中“司法所承担社区矫正日常工作”的规定,这样,社区矫正的执法主体就由司法所转到了县级社区矫正机构。但是对“社区矫正机构”如何设置仍然没有更加明确的规定。《社区矫正法(征求意见稿)》出台后,对社区矫正机构的认识存在着分歧:一种观点与征求意见稿一致,认为社区矫正工作专业性很强,需要设置专门的机构。另一种观点主张需要将司法所写入社区矫正法,因为司法所是司法行政机关的最基层单位。他们贴近基层,对当地情况熟悉,有利于开展社区矫正工作。但是研究表明:以司法所为主承担社区矫正管理会存在以下方面的问题:一是人力资源分配的不平衡。如果机构设置和人员配置大范围铺开,分层级进行,势必会导致工作人员分配不均衡,忙闲不均。二是法律适用的不匹配。人力资源配置不到位的地方,可能会影响开展工作的积极主动性。三是增加额外的财政负担,不符合社区矫正节省行刑成本的初衷。四是司法所受县级司法机关和乡镇(街道)双重管理,职能多,人手缺,力量弱,造成专业能力与高水平社区矫正工作的要求还存在差距,影响社区矫正工作实效。②因此,《社区矫正法》从着眼长远和考虑现实需要出发,作出了第9条的规定。“司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作”,这是考虑到目前还是由司法所承担社区矫正的日常管理工作,受编制的限制,县级社区矫正机构的设置尚不到位。对于《社区矫正法》第9条,笔者做以下四点解读:一是社区矫正的执法主体是县级以上社区矫正机构而非司法所。县级以上社区矫正机构 应是独立的执法主体,③承担县级以上行政区划社 区矫正对象的执法管理。该机构不应是县级司法行 政机关的内设机构。对于编制部门而言,应尽快依法解决社区矫正机构的编制问题。社区矫正机构需 要有单独的编制,依法独立行使国家刑事执行权。二是县级以上社区矫正机构委托司法所承担社区矫 正相关工作是从实际出发的过渡措施。目前,全国 普遍没有建立起法律意义上的社区矫正机构,客观上是司法所在承担社区矫正的执法管理,应当清醒 看到,在一些省(区、市)司法所的人财物问题还没有得到较好解决。从长远考虑,如果司法所长期 承担社区矫正管理工作,既不符合党的十八届四中 全会提出的关于法治队伍正规化、专业化、职业化 建设的要求,也不符合十九届三中全会关于深化机 构改革的要求,无论从提高行政机关工作效率的角 度,还是提高执法机关的严肃性和权威性角度,社区矫正执法工作都不宜长久放在司法所。三是为省级以下地方人民政府采用垂直管理模式留有空间。根据该条的规定,省、市、县三级都可以设置社区矫正机构,这样各省市区机构设置的模式可以多样 化。例如在省级和地级市设置社区矫正机构,在下设置分支机构,实行垂直管理,都是在法律许可的范围。四是根据法律的规定,社区矫正机构可以委托,也可以不委托司法所承担社区矫正相关工作。如果社区矫正机构有适当的编制和足够的力量成为独立的工作实体,不一定必须委托司法所。另外,《社区矫正法》对于委托相关工作的具体事项没有明确。笔者认为,对于带有一定强制性的执法工作,不适合委托司法所承担。对于教育帮扶工作, 可以委托司法所也可以委托其他更专业的社会机构和社会力量承担。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 根据以上解读,在我国《社区矫正法》实施后,目前全国各地尚没有真正意义上的县级社区矫正机构。全国大多数县已经建立的社区矫正中心、执法大队或管理教育服务中心等类似的从事社区矫正管理的机构,其性质是县级司法行政机关的内设机构,尚不能对外独立行使国家的刑事执行权。作为一个工作实体,编制问题普遍没有得到解决,许多社区矫正管理工作还需要依靠司法所来承担。浙江省天台县是最早通过建立执法大队、中队的形式将社区矫正执法工作与司法所剥离,他们的改革创新与党的十八届四中全会提出的法治队伍正规化、专业化、职业化建设的要求相吻合,对我国《社区矫正法》作出社区矫正机构的相关规定发挥了积极的作用。但是在《社区矫正法》实施后,他们在对社区矫正机构的建设方面也存在一定的瓶颈问题。笔者在2020年11月到该县学习调研,希望进一步探索依法尽快建立社区矫正机构的路径。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><strong><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">二、天台县建设中国特色社区矫正机构的实践探索</span></span></span></strong></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 天台县在2008年开始社区矫正试点。在2014 年队建制改革之前,该县司法局下辖15个乡镇街 道,由15个司法所承担社区矫正的日常管理工作。司法所具有正式编制的工作人员只有12人(指 公务员或事业编制),其中1个所有2名正式工作人员,而4个所没有正式工作人员,10个所是1人所,招聘的社工有17人。这样的编制状况,凸显专职社区矫正工作人员的匮乏。司法所管理社区矫正的突出困难是:其一,精力不足。社区矫正是司法所九项任务中的一项,由于任务繁多、人手不 足,缺乏兼管社区矫正的精力,工作人员难以提高管理执行社区矫正的专业能力。其二,工作不规 范。司法所管理往往是单人和兼职,缺乏团队的合作和业务的交流,不便形成统一规范的监督管理模式。其三,效率低下。社区矫正工作责任大、任务重、有风险,司法所工作人员没有执法权,工作不当还有可能被追究刑事责任,造成工作人员的积极性不高,工作中出现顾此失彼、疲于应付,工作质 量和效率难以保证。针对以上问题,天台县司法局领导在县委及台州市司法局的支持下,于2014年7 月率先在全国进行了社区矫正机构的“队建制”改革:在县级建立了社区矫正执法大队,下设5个执 法中队,将原来全县15个乡镇街道司法所管理社区矫正的工作转交执法中队,实行县级垂直管理,社区矫正执法工作与司法所剥离,中队管理打破了 乡镇街道行政区划的界限。执法大队对中队的垂直 管理,有利于保持执法的相对独立,减少地方政府 的干预和对工作人员的临时抽调,执法中队也不必 承担司法所原有的多项工作。打破行政区划的适当集中,可以使执法人员以团队的形式开展工作,有利于加强业务交流和在工作中的互相配合。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 经过6年的实践和完善,目前的社区矫正执 法大队为天台县司法局负责业务指导的内设机构,中队为一线执法的派出机构。在社区矫正工作中建立了“1+5+X” 的三级动态管控体系,即1个执 法大队为“监管指导”,5个中队为“监管主体”, X个村居矫正工作站为“监管前哨”,形成立体管 控网络。目前社区矫正工作队伍共有政法专编人员17名,社工42人。天台县队建制改革的具体成效表现为:一是实现了社区矫正执法机构的专门化。执法中队是专门从事社区矫正工作的机构,名正言顺。二是实现了社区矫正执法队伍的专业化。工作人员的全部精力围绕社区矫正,心无旁骛,有利于不断提高工作的技能和积累工作的经 验。三是实现了社区矫正执法监管的规范化。以 团队的形式开展工作,有利于制定和不断完善相应的规章制度,并通过团队之间的合作与监督, 促进规章制度的落实。四是实现了社区矫正工作场所的专属化。社区矫正作为刑事执行工作,在工作场所上需要有相对健全的“功能室”,如果 以司法所为单位开展社区矫正,那么意味着每个司法所都要建立相应的工作场所。按照2019年全国4万多个司法所,共有67万社区矫正对象计算, 平均每个司法所管理的对象为十六、七个。如果每个司法所都要建立相对完善的“功能室”,无疑是对资源的浪费。在发达国家设置的缓刑办公室和假释办公室,管理的缓刑、假释犯少则数百人,多则两、三千人。建设场所的资源能够相对集中,场所的功能能够相对健全,有利于提高工作效率。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 台州市司法局及时总结“天台模式”并在全 市推广。目前全市的各区县普遍采用了队建制管 理模式,取得了积极的成效。湖南省怀化市淑浦县、张家界市以及安徽省蚌埠市等一些地方也采取了类似的尝试,取得了积极的效果。可以说“天 台模式”作为在我国法治建设中的改革创新,是对建设中国特色社区矫正机构的重大贡献。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><strong><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">三、天台县社区矫正机构建设深化发展面对的困境</span></span></span></strong></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 天台县和台州市对社区矫正机构设置进行了积极的探索,但是按照《社区矫正法》的要求并基于前瞻性思考,仍然面临着一定困境,有些问题在县级或地级市一级解决是非常困难的,需要从国家层面来进行统筹设计。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (一)社区矫正机构编制</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 《社区矫正法》第 9条第一款规定:“ ……社区矫正机构的设置和撤销,由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见,按照规定的权限和程序审批。”这就是说 按照规定的权限和程序审批的社区矫正机构,需要有正式的编制。目前天台县并没有解决这一 问 题,在2014年建立社区矫正执法大队时,经过县司法局的积极努力,县编办给了4个公务员编制。而5个执法中队的编制,完全由司法局内部调剂了13个公务员编制(2020年受新冠肺炎疫情影响,社区矫正对象数量有所减少,现在大队中队的实 际编制数为13人)。但是这些编制并没有被县级 编制部门认可成为社区矫正机构的正式编制。县编办的理由是上级编办没有明确的相关文件和规定。《社区矫正法》已于2020年7月1日正式实施,需要国家和省级相关部门尽快推动社区矫正机构编制的落实。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (二)社区矫正机构定位</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 《<中华人民共和国社区矫正法〉释义》中指出,“社区矫正机构负责社区矫正工作的具体实施,即对社区矫正对象进行监督管理和教育帮扶工作 ……社区矫正机构可以自行履行监督管理和教育帮扶工作,可以委托司法所承担社区矫正相关工作,也可以组织社会工作者开展社区矫正相关工作,还可以通过购买社会服务或者项目委托社会组织等方式开展教育帮扶工作 …… ”④从这里可以看出,社区矫正机构的定位应该已不是在《社区矫正法》生效之前在县级设立的执法大队、社区矫正中心、管理教育服务中心、中途之家等这些属于司法行政机关的内设机构,而是一个能够独立行使执法权力直接 管理社区罪犯的工作实体。过去县级设立的机构 不具有法人资格,在行使权力时需要盖当地司法局的公章而没有自己的公章。而目前天台县社区 矫正执法大队仍然是县司法局的内设机构,相当 于司法局内部的一个科室。这样的状态不利于按 照《社区矫正法》的要求与公检法等相关部门开展业务工作和进行必要的相互制约。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 如果社区矫正机构作为一个独立的工作实体, 还涉及到县级社区矫正机构的职级问题。目前天台县社区矫正执法大队的级别是正股级,执法中队的级别也是正股级。笔者认为,县级社区矫正 机构的行政级别至少应确定为副科级,如果县级 社区管理机构根据需要设置必要的分支机构,分支机构的级别是正股级。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 在对县级社区矫正机构定位的同时,还涉及到对该机构性质的明确。《监狱法》第2条明确规 定了监狱是国家的刑罚执行机关。社区矫正机构的性质是什么?在《社区矫正法》中理应做出明 确规定。笔者认为,社区矫正管理的对象是4种类 型的罪犯,主要是对缓刑、假释罪犯的管理。根据《刑法》《刑事诉讼法》和《社区矫正法》的规定, 社区矫正的本质是将法院的刑事裁决加以实现的 过程。因此,社区矫正机构的性质是社区刑事执行机关,这样的定性有利于社区矫正机构设置的尽快健全与完善。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (三)社区矫正机构场所</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 设置社区矫正机构需要有必要的功能性场所。目前全国各地已普遍在县级建立了社区矫正中心和类似的机构。一般设有宣告室、电子监控室、谈话室、训诫室、 档案室、心理咨询室、集中教育室,有的还有为 “三无人员”提供的临时居住室,以满足对社区矫正对象监督管理和教育帮扶的需要。这里值得探讨的一个问题是,在一个县级机构需要设置多少个功能性场所?天台县设置了5个社区矫正执法中队。县司法局领导积极努力,通过获得县级和乡镇街道党政领导的支持,费尽周折,使得目前的5个中队的功能性场所初具规模,当然场所的实际面积和功能也略有不同。这种场所建设比在司法所建立功能性场所是一个很大的进步。天台县有15个乡镇街道,如果在每个司法所都建立一个功能性场所,困难是很大的。另外有的司法所只有一、二十个社区矫正对象,为此专门建立功能性场所存在着资源浪费的问题。天台县将场所建设集中在5个中心司法所,应该说是相对节省资源、提高效率的做法。值得思考的问题是,在国家和省级层面需要综合考虑并确定在县级社 区矫正机构设立分支机构的标准。在城市和农村地区,管理多少社区矫正对象需要设立一个功能 性场所,既能满足社区矫正对象的报到和工作人 员家访的必要距离限制,同时又能最大限度地减少县级社区矫正机构分支机构的设立,以提高工作效率和降低成本。这项工作不能完全依靠县级单位自己创新,而需要国家和省级层面统筹安排。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (四)社区矫正机构经费</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 社区矫正机构的运作需要财政预算的保障。机构的运作主要需要两方面经费的保障:一是办公费,包括规范化建设 需要的业务装备经费;二是基础建设费用,包括必要的监控设备、场所设施的完善与维护。目前天台县社区矫正执法大队、中队的运作经费,已经正式纳入政府的经费预算,基本上是按照社区矫正对象每人2000元的标准,71%由省级财政支付,29%由县级财政支付。目前存在的问题是, 当新增社区矫正项目需要经费时,往往由县司法 局打报告,向政府申请款项,是否能获得必要的经费,取决于当地政府的经济状况以及党政领导 对这项工作的认可程度。至于业务经费使用的必要性与合理性,尚没有专业的机构进行核准,目前尚不能达到在台州市或浙江省对社区矫正经费的需求进行规范化管理或者相对统一的程度。《社 区矫正法》第6条规定,各级人民政府应当将社区 矫正经费列入本级政府预算。要确实保障社区矫 正机构经费的合理使用。需要在国家层面和省级 层面,对社区矫正机构业务经费使用标准有一个 大致的设定,各县级单位可根据本地的实际情况 以及当地的经济发展水平确定略有不同的经费使用标准。这样一方面使社区矫正机构的所需经费有确实的保障,另一方面又不至于因盲目设置而造成经济上的浪费。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (五)工作人员身份待遇</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 《社区矫正法》第10条规定,“社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员(以下称社区矫正机 构工作人员),履行监督管理、教育帮扶等执法职责。”但是对执法人员的身份还不是非常明确。从全国的情况来看,目前社区矫正的执法人员,既有借调的监狱、戒毒人民警察,又有县级司法局分管社区矫正工作的公务员以及司法所的司法助理员,工作人员的身份和名称不能统一。严格说来借 调的监狱、戒毒人民警察没有法律的授权,长期在社区矫正机构从事执法工作是缺乏法律依据的。借 调人员的时间一般是一年至两年,工作人员往往有 临时观念,不利于调动工作人员的积极性,也不利于工作的持续、稳定和衔接。另外执法人员没有统一的执法证件,其执法身份往往遭遇质疑。工作人员在开展调查评估时,多次被相关人员要求亮明身 份,工作人员无奈使用“行政执法证”,与社区矫正刑事执行的性质不符。《社区矫正法》第31条规定,“社区矫正机构发现社区矫正对象正在实施违反监督管理规定的行为,或者违反人民法院禁止令等违法行为的,应当立即制止,制止无效的应当立即通知公安机关到场处置。”在现实工作中,社区矫正机构的制止只能是口头制止,没有其他的强制措施,在制止无效需要公安机关配合时,因公安机关任务繁重,在一些情况下并不能及时到场,影响了执法的严肃性。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 工作人员待遇和社会地位偏低,影响了工作队伍的稳定性。《刑法》第94条规定,“本法所称 司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”社区矫正执法人员是在社区承担对罪犯监管职责的工作人员,与监狱人民警察一样 同属于刑法规定中的司法工作人员。虽然社区罪犯 的社会危险性和重新犯罪危险性相对较低,但是社区矫正是在开放的环境下不仅要对社区罪犯进行监管,而且要进行教育帮扶。如果罪犯脱管、漏管、虚管以及重新犯罪,执法人员都有被追究刑事责任的风险。因此,社区矫正执法岗位是一个责任大、压力大、风险大的工作岗位。基于这一特点,美国的缓刑官和假释官的工资待遇不仅高于普通公务员,而且高于警察,法律赋予缓刑官和假释官有对 管理对象采用强制措施的权力,这样有利于提高管理效率并保障工作人员的安全。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (六)社区矫正机构与司法所的关系</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 《社区矫正法》第9条第二款规定,“司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作。”立法的原意是,社区矫正机构可以自行履行监督管理和教育帮扶工作,可以委托司法所承担社区矫正相关工作。⑤具体而言,像天台县或台州市的队建制模式,能够独立承担社区矫正管理,就不必委 托司法所承担相关工作,这是符合法律规定的。而在全国目前有许多地方,主要还是依靠司法所 承担社区矫正日常管理工作。由于司法所已不再 是社区矫正执法主体,那么应该由社区矫正机构 委托。这里有三个潜在的问题值得探讨:一是县 级社区矫正机构和司法所哪一个是重点发展的方向?而《社区矫正法》实施后,面临着新建机构 和适当扩大编制的问题。在深化机构改革的大背 景下,两个机构都面临需要增加编制的问题,但 同时增加又不太现实。笔者认为应该重点解决县级社区矫正机构的编制问题。从长远考虑,司法 所承担社区矫正执法工作是一个过渡和不得已而 为之,最终是需要县级以上社区矫正机构独立承 担社区矫正的执法工作。对于天台县所面临的任务是,真正按照《社区矫正法》的规定,建立起严格意义上的县级社区矫正机构,而不能满足于现有的执法大队和中队的现状。二是司法所承担社区矫正相关工作,必须受社区矫正机构委托。在《社区矫正法》实施后,虽然全国各地的大多 数司法所仍然按照过去的模式从事社区矫正的日常管理。但是一个严峻的现实提上日程,如果没有获得社区矫正机构的正式委托,司法所承担的社区矫正执法工作就存在违法之嫌。而接受社区 矫正机构委托,首先必须尽快建立县级以上的社 区矫正机构。三是司法所应该承担什么样的相关工作? 《社区矫正法》第9条规定,司法所承担社区矫正相关工作,但是并没有明确承担什么样的工作。《社区矫正法》第10条明确了社区矫正机构的职责是监督管理、教育帮扶。笔者认为,对社 区矫正的工作任务要有一个明确的界定。由于社区矫正在本质上是对法院刑事裁决加以执行的过程,社区矫正的任务可分为带有一定强制性的监管工作和不具有强制性的教育帮扶工作。有条件的司法所可以承担教育帮扶的任务,也可以通过 购买服务或让社会力量参与的形式来完成。2017 年10月,天台县司法局与位于该县的台州市第二人民医院(以精神专科为特长)合作建立了社区矫正心理矫治基地,签订了《开展社区矫治协议 书》,开展对社区矫正对象的心理矫治。第二医院为社区矫正对象提供全方位的心理矫治服务,探索社区矫正心理矫治社会工作服务模式,为防范社区矫正对象重新犯罪奠定了基础。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><strong><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">四、依法加强社区矫正机构建设的前瞻性思考</span></span></span></strong></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 由于《社区矫正法》对社区矫正机构的规定比较原则,为发展创新留有空间,在加快推进社 区矫正机构建设时,要有前瞻性的思考和对策。为此,笔者提出以下三点建议:</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (一)县级以上社区矫正机构要真正建设成直接管理社区矫正对象的相对独立的工作实体。社区矫正机构应成为独立的法人,对外可独立行使职权。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (二)科学设置机构的编制数。笔者认为,社区矫正机构的编制数量是指应该科学设定县级机构辖区管理社区矫正对象所需的全部执法人员数量。这并不是说每个县级社区矫正机构应该有平均的编制数量。根据国际的经验,机构编制的设定要根据管理社区矫正对象的数量,测定一个执法人员需要管理多少罪犯,需要按比例来设定。设定比例与国家和地区的经济发展水平以及对财政经费控制的程度相关。在经费控制方面,美国的社区执法人员(缓刑官、假释官)编制数是按 照平均1:70的比例设置,英国是1:40的比例,我 国台湾地区是1:200的比例。因此,我们在机构编制设计上也需要从国情出发,因地制宜。与设计机构编制相关的另一个重要问题,就 是要明确社区矫正机构的主要职责。社区矫正机构的职责是以监督管理为主?还是以教育帮扶为主?或者说是两者并重。如果对每一个罪犯都要由社区矫正机构采取个性化的治疗方案,那么将 会增加很多的工作量,机构工作人员的编制就会增加。如果将教育帮扶工作通过政府购买服务或组织社会力量参与,会明显降低机构的编制数量。这个问题目前并没有得到很好的解决,需要顶层设计决策。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 确定社区矫正机构的编制,还有一个需要国家或省级层面统筹解决的问题。例如从天台县司法局来看,目前自身编制紧张。如果从工作的要求出发,司法所需要增加编制,司法局机关也需 要增加编制,而由县司法局推动来解决社区矫正机构的编制问题是非常困难的,因此需要国家和省级通过调研统筹解决社区矫正机构编制问题。涉及到首先对内看司法所和县司法局机关的编制是否能够调剂?对外从刑罚执行一体化的思路来考虑,如果扩大社区矫正的范围,适当减少监狱押犯的数量,那么是否可以从省级层面将监狱的 编制适当调剂给社区矫正机构?另外从省级层面是否有其他机构精简的编制可调剂。</span></span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="color:#000000;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> (三)尽快解决社区矫正机构执法人员的身份和待遇问题。身份和待遇问题与社区矫正机构编制的关系密切。按照《刑法》第94条的规定,社区矫正机构执法人员是司法工作人员,严格意义 上是刑事执法人员,不同于普通的公务员。实践证明,从监管角度,人民警察承担对社区罪犯的执法管理能够保持执法的严肃性和权威性,在管理的效果上,能起到事半功倍的作用。⑥研究表明,如果能解决社区矫正机构执法人员的人民警察身份问题,那么在社区矫正机构编制的设定时可以减少约1/2左右的编制数。正式采用人民警察的身份,同时可较好解决社区矫正执法人员的待遇问题。</span></span></span></p>