社区矫正宣传网

本网青海讯（海南州司法局周刚扎西才旦）        《中华人民共和国社区矫正法》是2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，于2020年7月1日正式实施的旨在进一步全面规范社区矫正工作，依法保障社区矫正对象人权的法律。该部法律是在总结多年来社区矫正实践经验的基础上，充分体现宽严相济、个性化施矫的智慧成果。它对广大社区矫正工作人员提出了更高要求，为下一步开展社区矫正工作提供了法律指引，体现了社区矫正工作理念的科学转变，是构建社会治安防控体系的有力抓手，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效举措。        社区矫正工作“规定多、任务重、责任大”与“机构弱、人员少、保障缺”的现实矛盾，使得社区矫正日益成为司法行政机关高风险岗位。执法风险受主客观因素的影响，社区矫正工作要防范执法风险必须厘清社区矫正工作中涉及的权力，树立权责相统一的理念，找准风险点开展风险管理。构建以监管体系为统领，探索业务运行、风险预警、过程控制、过错追究和监督制约等方面的风险防控机制体系，加强社区矫正工作风险防控能力已成为司法行政机关工作亟需研究的难题。 一、社区矫正工作现状和存在的问题        社区矫正是对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释或暂予监外执行的罪犯实施的非监禁刑罚。社区矫正制度实施以来，社区矫正机构积极发挥职能作用，通过对罪犯一定期限的思想改造和劳动改造，使其犯罪心理和行为恶习得以矫正，从而促进其顺利回归社会。但也存在一些问题和不足，特别是在《中华人民共和国社区矫正法》颁布以来，尤为明显。        （一）适应性低。根据《社区矫正法》规定，司法行政机关应当成立相应的社区矫正机构履行社区矫正职能，也可以委托司法所开展相关工作。但《社区矫正法》出台后，全州司法行政机关尚未成立专门的社区矫正机构，而是沿用原来的工作模式，即仍由原来成立的社区矫正中心（科）负责将矫正对象移交至司法所进行矫正。同时，《社区矫正法》规定的撤销缓刑建议由原来的只向原审法院的“单地”建议改变为可以向原审和执行地法院的“双地”建议、文书送达机关也由原来的由决定机关和执行地社区矫正机构“双机关”送达改变为只由执行地社区矫正机构“单机关”送达等，社区矫正机构并未改变原有工作方法。由此可见，社区矫正机构尚未适应《社区矫正法》的新要求和新规定。        （二）密集性高。从社区矫正的人数来看，由于社区矫正有一定的期限，这就使得实践中往往表现为接收人数多于解矫人数，日积月累，社区矫正工作量就会呈现出逐年上升的趋势，特别是经济、社会发展比较活跃的地区，社区矫正人数多，导致工作强度大、密集性高，案多人少矛盾突出。尤其是认罪认罚制度的实施，一方面使符合缓刑条件的犯罪嫌疑人和被告人数量明显上升，社区矫正人数和工作量必然会随之增加；另一方面，对于认罪认罚犯罪情节较轻的案件，公安机关、检察机关、法院在各诉讼阶段均会委托社区矫正机构对犯罪嫌疑人或被告人是否能够适用缓刑，委托社区矫正机构进行社会调查评估，从而导致社会调查评估这一单项工作量也在急剧上升，并呈现出突击性和密集性高的特点。        （三）规范性差。社区矫正工作历时较短，我州实施只有10年，工作人员在开展相关工作中存在执法不够规范的问题。主要表现为：一是社会调查评估意见不够准确，对是否可以适用社区矫正没有提出明确的意见；二是对矫正对象开展实地查访不够，多以手机签到或到司法所报到代替家访，导致无法及时准确掌握其生活和工作状况，对有的矫正对象在辖区内已经变更居住地全然不知，不足以堵住脱管现象的发生；三是矫正方案针对性不强，没有充分体现量身定制、分类管理、个别化的矫正方案，无法做到精准矫正；四是对因患严重疾病暂予监外执行人员的病情复查情况审查的不细不实，多数矫正人员以诊断建议书代替病情复查，导致有的矫正人员病情是否痊愈不能及时掌握；五是思想汇报、学习和社区服务流于形式，没有起到应有的改造效果。        （四）刚性管理措施少，威严震慑作用不够。社区矫正制度起步较晚，在社区矫正法颁布之前，实施社区矫正的法律依据只有《刑法》修正案（八）和《刑事诉讼法》中几项简单的条文和“两院两部”联合下发的《社区矫正实施办法》，仅仅对社区矫正工作的内容和程序进行了规范，没有明确社区矫正执行机关的职权，社区矫正机关缺乏执法依据，社区矫正工作人员的执法行为缺乏强制力。虽然《社区矫正法》已于2020年正式实施，但内容规定过于笼统，许多具体细则尚未完善，与现实情况也存在一定差异与矛盾，这就使得法律的适用性和可操作性不强，法律体系有待健全和完善。 二、社区矫正执法中存在的风险        “风险”是指某种损失发生的可能性。风险是由风险因素、风险事故和风险损失三个要素组成，三者之间前后是因果关系。风险因素是导致风险事故发生的潜在条件，风险事故的发生使风险由可能变成现实，风险损失是风险事故引起的不利后果。社区矫正是一项非监禁刑罚执行活动，由司法行政机关社区矫正机构及其工作人员依据《刑法》《刑事诉讼法》的规定，代表国家对管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类罪犯行使刑罚执行的权力，属于刑事执法的范畴。社区矫正执法风险是指社区矫正机构及其工作人员在执法过程中面临的各种不利后果发生的可能性。        （一）责任风险。社区矫正机构及其工作人员因自身不当执法行为导致国家、社会利益或社区矫正对象利益遭受损害的可能性。如：社区矫正机构工作人员疏于管理的行为，可能会导致社区矫正对象重新违法犯罪，破坏稳定的社会秩序，损害国家、社会利益。这类风险事故发生后，国家、社会或社区矫正对象是不利后果的直接承受者，同时，工作人员也会承担刑事责任、行政责任、党纪责任等不利后果；侵犯社区矫正对象人身财产权利的，社区矫正机构还应承担国家赔偿责任，因此，这类风险也可称为责任风险。        （二）非责任风险。社区矫正机构及其工作人员的执法行为虽然合法正当，但仍然难以避免地导致国家、社会利益或社区矫正对象利益遭受损害的可能性。如：社区矫正机构工作人员在依法认真、全面地履行了调查职责的基础上，对被告人作出了可适用缓刑的量刑建议，法院采纳后对被告人适用缓刑，但后来该罪犯在社区矫正期间重新犯罪。由于人身危险性评估的复杂性，很难保证评估意见准确无误，因此评估意见与实际情况出现偏差是难以避免的。由于这种风险事故的出现是由客观因数造成，不可归责于社区矫正机构及工作人员，因此可称之为非责任风险。        （三）其他原因。社区矫正机构及其工作人员在执法过程中因社区矫正对象及其亲友的不法行为或其他原因而遭受人身、财产损害的可能性。这里的“其他原因”，主要指实践中反映突出的“接触患传染病的社区矫正对象”。社区矫正机构或其工作人员是这类风险不利后果的直接承受者。目前，大多数人理解中所谈及的社区矫正执法风险，多指第一种风险。 三、社区矫正执法环节中的风险        认真研究好社区矫正执法风险并采取积极防控措施，是当前社区矫正工作有效防范执法风险所面临的一项重要课题。目前，社区矫正工作在调查评估环节、交付接收环节、监督管理环节、教育帮扶环节、解除环节、收监执行环节等六大环节几乎不可避免存在执法风险。        （一）调查评估环节的风险。《中华人民共和国社区矫正法》第18条规定：社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，进行调查评估，供决定社区矫正时参考。实践中，人民法院等决定机关一般会委托县级司法行政机关进行社会调查评估，并且对调查评估意见的采信率很高，在90%左右。可见，司法行政机关出具的调查评估意见对被告人（犯罪嫌疑人、罪犯）至关重要。这一环节最容易出现的风险点是，工作人员在调查时走过场，不认真、全面了解情况，或接受被调查对象及其亲友贿赂，出具的调查评估意见严重失实，致使不适合社区矫正的人员被适用社区矫正，从而对社会安全稳定构成威胁。        （二）交付接收环节的风险。根据《中华人民共和国社区矫正法》第21规定，除了暂予监外执行人员由司法行政机关与有关部门当面交接外，其他三类社区矫正对象是自行前往司法行政机关报到，因此，这一环节存在的最大风险点便是漏管，一是对逾期未报到的人员，不及时与决定机关联系，也不及时组织查找；二是对尚未收到法律文书、法律文书不全而前来报到的人员，或者认为居住地不在本辖区不该由本部门管辖的人员，拒绝接收，也不及时与决定机关和上级机关沟通联系。        （三）监督管理环节的风险。监督管理的内容很多，执法风险点也很多，其中最大的风险是脱管。具体风险点有：审核或审批社区矫正人员外出请假申请时，不严格依规定审核或审批，不及时审查销假时间；审核或审批社区矫正人员进入特定场所、从事特定行为或会见特定人员的申请时，不严格依规定审核或审批；编造、伪造社区矫正对象思想汇报、电话报到记录应付上级检查致使长期脱管；对社区矫正人员的违规违法行为进行处理时，不及时采取处置措施或徇私包庇，处置时的证据不充分，程序不到位；对社区矫正对象考核奖惩时，帮助社区矫正对象骗取奖励或者减轻处罚，或者以考核奖惩为由接受社区矫正对象请客送礼；对脱管放任不管，不积极查找;对社区矫正人员办理不批准出境报备时，不及时报备或故意延迟报备；非法限制社区矫正对象人身自由，非法罚没社区矫正对象财产，非法搜查社区矫正对象身体、物品、住所等等。        （四）教育帮扶环节的风险。对社区矫正对象进行教育，矫正其不良心理和行为恶习，也是刑罚执行工作的重要内容。教育环节存在的执法风险点有：法治、道德教育台账弄虚作假，编造伪造社区矫正对象参加集中教育和社区服务的记录，矫正效果和质量不高；组织社区矫正对象从事高危社区服务活动等。        （五）解除环节的风险。社区矫正解除环节是社区矫正工作与安置帮教工作的连接点。执法风险是：延长或提前解除社区矫正；对解除社区矫正或刑满释放的人员，不及时纳入安置帮教的对象。        （六）收监执行环节的风险。根据《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》规定，撤销缓刑、假释，收监执行的，分别由公安机关或者决定机关负责送交监狱、看守所执行，社区矫正机构应及时将提请收监建议、逮捕建议抄送人民检察院。因此，这一环节存在的执法风险是罪犯不能被及时收监，具体表现在：社区矫正机构不及时与人民法院、公安机关沟通协调，致使被撤销缓刑、假释的罪犯不能及时送交执行；收监执行过程中，罪犯逃跑的，社区矫正机构不及时协助公安机关组织追捕。 四、社区矫正执法风险管控建议及措施        （一）加强廉政、法治、风险意识教育。深化认识，遵法守纪。通过定期举办学习培训、召开社区矫正分析研判会、开展警示教育、组织党员干部参观廉政警示教育基地等形式，要求从事社区矫正工作的所有工作人员，充分认识从事社区矫正工作的法纪风险，牢固树立风险理念、责任意识和廉政风险防控意识，切实提高依纪依法办事的自觉性；认真开展好风险排查，落实防控措施，始终做到廉洁执法，文明执法，公正、公平、规范执法。        （二）积极推进社区矫正制度化建设。按照《社区矫正法》、《社区矫正法实施办法》、《青海省社区矫正实施细则》和省司法厅八项制度的要求，确定社区矫正业务工作和管理职权，进一步规范执法流程，明确办理主体、岗位责任，使业务工作运行的每个环节条理清楚、相互衔接、相互制约，做到责权明确、程序规范。        （三）加强社区矫正工作的专业队伍建设。《中华人民共和国社区矫正法》第十条规定“社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员（以下简称社区矫正机构工作人员），履行监督管理、教育帮扶等执法职责”；第十六条规定“国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。社区矫正机构应当加强对社区矫正机构工作人员的管理、监督、培训和职业保障，不断提高社区矫正工作的规范化、专业化水平”；因此设立社区矫正机构、科学配备社区矫正工作人员，构建专业化、职业化、正规化的社区矫正队伍，是贯彻落实《社区矫正法》的具体实践，是依法规范开展社区矫正的基础和前提，也是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和《社区矫正法》的重要举措。        （四）完善风险防控机制。一是完善业务运行机制。 根据社区矫正工作实际，建立业务运行机制。制定社区矫正各有关业务工作流程，保障社区矫正各项业务顺畅地流转；明确岗位职责和权限划分，县社区矫正中心、司法所要明确工作职责，要有明确的分工，使其做到各司其职，各负其责，使工作落到实处。加强社区矫正机构队伍建设，机构和队伍是社区矫正业务开展的基础和保障。二是完善风险预警机制。结合近年来全国、全省社区矫正领域的渎职案件中的“反面典型”，在社区矫正工作队伍中进行警示教育，要求工作人员树立刑事执法的严肃性和权威性，坚决杜绝通过编造、伪造社区服刑人员签到、请假手续和思想汇报等应付督查，为社区矫正对象脱离监管提供方便等玩忽职守行为的发生。在对社区服刑人员的接收、日常管理、考核奖惩、解除矫正等环节准确查找风险点，按风险发生的几率或危害损失程度对风险等级进行评估界定，使从事社区矫正工作的人员对本职岗位的工作职能、岗位职责、执法风险有清醒的认识，并结合日常工作，提出有针对性的风险防控措施，从而增强风险预见性，掌握防范化解风险工作的主动权。三是完善过错追究机制。严格执行《青海省司法行政机关社区矫正工作责任追究制度（试行）》《青海省社区矫正执法过错责任追究暂行办法（试行）》，对社区矫正机构及其工作人员在行使职权、履行法定义务过程中因失职渎职、玩忽职守、徇私舞弊、以权谋私等违法行为或不当行为进行追究。过错追究机制有利于增强社区矫正工作人员的执法意识和责任意识，规范社区矫正执法行为；有利于预防社区矫正工作人员职务犯罪；有利于降低执法风险和廉政风险。        （五）完善监督制约机制。首先，强化对执法过程的内部监督检查，对社区矫正工作进行内部监督，定期开展执法检查活动。严格执行社区矫正工作人员“六不准”，进一步加强社区矫正工作人员在矫正工作中的自我约束，规范管理行为，严肃工作纪律，确保社区矫正工作人员依法、文明、公正、廉洁地履行职责。同时，强化横向部门监督。主动接受检察院对社区矫正工作进行法律监督，联合检察院开展职务犯罪预防活动，加强与法院、公安、监狱和村居等部门组织的联系协作，拓宽监督面。开展公检法司四部门联合执法检查，查找社区矫正管理工作中的薄弱环节，及时堵塞管理漏洞、消除矫正隐患。最后，聘请行风监督员，通过定期召开座谈会、广泛听取社会各界对社区矫正执法工作的意见和建议，自觉接受社会各界的监督。

在青海省海南州社区矫正工作中做好风险防控的几点思考