关于强化基层社区矫正工作者队伍建设的思考与建议

<p style="LINE-HEIGHT: 3em"><span style="FONT-SIZE: 20px"><span style="LINE-HEIGHT: 0px"></span>来源：东台司法行政网</span></p><p style="LINE-HEIGHT: 3em"><span style="FONT-SIZE: 20px"> 【内容提要】社区矫正试点工作在我市开展以来，按相关规定和要求，在基层组建了相应的社区矫正工作者队伍，这支队伍挑起了社区矫正工作的大梁，发挥着主力军的作用。但试点以来，这支队伍在实际工作的运行中，还存在诸多的不足。为进一步强化基层社区矫正工作者队伍建设，本人在分析基层社区矫正工作者队伍建设存在不足的基础上，对队伍的组建，队伍的准入，队伍的素质，人员职责、工作量与待遇等，作一些粗浅的思考与建议。<br/>    【关键词】基层　社区矫正　队伍　组建  准入  素质  职责  工作量  待遇<br/><br/>    2005年7月，社区矫正试点工作在我市开展以来，根据司法部2004年颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》规定和省司法厅2003年制定的《江苏省社区矫正试点工作方案》要求，我市组建了以乡镇(街道)司法所工作人员为主体的,有关社会团体成员和社会志愿者共同参与的基层社区矫正工作者队伍，这支队伍已在基层社区矫正工作实践中，挑起了工作的大梁，发挥着主力军的作用。但从试点以来在实际矫正工作中运行的情况来看，还存在着诸多的不足，某些方面尚需要加以改建。为进一步强化基层社区矫正工作者队伍建设，本人在分析我市基层社区矫正工作者队伍建设存在不足的基础上，对基层社区矫正工作者队伍建设作一些粗浅的思考，并提出一些相应的建议。<br/>    一、基层社区矫正工作者队伍建设存在的不足<br/>    近年来，我市作为省级试点示范区, 在乡镇建立了以司法所工作人员和聘用1-2名社工为主的社区矫正专职工作人员队伍。在社区（村）按1︰1的比例，建立了以民调主任为骨干的，以热心于社会公益事业的退休干部、教师和期盼亲人遵纪守法、重新做人的矫正对象的亲属为主体的志愿者队伍，作为社区矫正的辅助力量。司法所工作人员是法定的，聘用的社工，是司法行政部门结合基层社区矫正工作实际，协调本级政法委、社区矫正机构等部门和组织机构，从加强基层社区矫正工作力量，提高社区矫正工作质量的高度，联合作出的要求。乡镇积极响应，从本级退休、离岗人员中聘用了1—2名社工。志愿者是通过社区（村）民调组织的指定和志愿相结合的形式，在矫正对象生活（居住）所在的社区 (村),明确了退休干部、老师和矫正对象的亲属等人员作为志愿者。从近年来的运作实践看，这支队伍在公安派出所的协助下，依照有关法律、法规和规定，负责社区服刑罪犯的衔接、教育、管控，组织开展公益劳动，对其实施考核考察，并协调有关部门依照相关政策规定，帮助社区服刑人员解决生产、生活中遇到的实际困难和问题，组织社区矫正志愿者进行学习、培训、开展志愿者活动等等，担起了社区矫正工作的大梁。志愿者也在对矫正对象实施监督、管理，进行由必要的心理矫正，向基层社区矫正机构汇报矫正对象在社区的表现情况等方面，起到了积极的辅助作用。但是，这支队伍在组建、准入要求、专业素质、职责区分、工作量分与待遇等方面都存在着一定的不足。<br/>    （一）基层社区矫正工作者队伍组建存在的不足之处。目前，我市基层社区矫正工作者队伍，是依据“专业矫正工作人员和社会矫正力量相结合”的原则组建的，但从基层的具体情况看，在力量构成上也存在一些差异，司法所人员编制从2人到4人各自不等，且有部分人员是兼职。根据“两院、两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”，司法所便是基层社区矫正工作的主体。编制人数的不等，导致工作人员人均工作内容和任务量区分上就存在明显差异，编制2人的司法所，除了兼职人员外，有的司法所专职人员只有1人。只有1名专职人员的司法所，在聘用了社工以后，因为工作头绪多，任务量大，绝大部分的工作转移给了社工，聘用的社工便成工作主体。社会志愿者，除民调主任既具有一定的社区工作经验，又熟悉掌握一定的法律知识，可以在社区展开适合志愿者组织的活动以外，其他的一些退休的老同志，虽然热心社会公益事业，热心社区矫正工作，有一定的法律政策水平、文化素质和专业知识。但因为年龄大，精力有限，往往有些心有余而力不足；再说矫正对象的近亲属志愿者，虽然说绝大部是能担负起志愿者的责任，对矫正对象认真管教、严格监督，但也有为数不少的亲属志愿者，在对矫正对象实施管教的过程中存在着护短的现象。因此，本人认为这样的人员构成，不利于社区矫正工作的有效开展和提高社区矫正工作质量，有时甚至达不到社区矫正的目的。<br/>    （二）基层社区矫正工作者队伍准入存在的不足之处。司法所人员作为法定的社区矫正工作人员，由于目前我市司法所隶属于所在镇，其人员的任免权在镇。因此，只要是在镇公务员编制序列的现职工作人员，都有可能轮岗到司法所工作，不管他过去是从事什么业务工作的，都没有经过上级司法行政部门的考察与审核，所以每年有30%左右的司法所工作人员是从其他岗位上轮岗过来，不能胜任本职。再说，目前聘用的社工也是由镇根据本级的退休、离岗人员的情况进行聘用，有些是从退职的村（居）干部中聘用，连聘用前的基础法律知识考试都没有。社区矫正工作作为一项政策性、专业性很强的工作，在实施过程中法律要求高，象这样聘用社工，准入的程序不规范、进入太随意、门槛太低，选入的人员能否按要求完全社区矫正所赋予的各项工作任务就可想而知了。<br/>    （三）基层社区矫正工作者队伍人员素质存在的不足之处。前面讲了我市基层社区矫正工作者队伍准入的基本情况，轮岗到司法所的人员，尽管上一级司法行政部门组织了一些专业培训，使其拥有一定的法律专业知识，熟悉岗位职能。但由于大多数年龄偏大，学历偏低，缺乏现代条件下的办公技能，普遍缺少基本的刑事执法、社区矫正工作的专业知识和经验，思想观念也难以适应监外服刑罪犯在社区实施矫正的价值理念。因此，并不具备从事社区矫正工作的专业素质。<br/>    聘用的社工，既没有经过认真考核，又没有经过严格的岗前培训，不可能胜任本职。<br/>    志愿者绝大部分有一定的社区工作经验，但专业知识却知之甚少。虽然说按要求司法所要定期或不定期地组织志愿者进行一些学习培训，可是有的基层司法所除了兼职人员以外，实际工作人员只有1人，除了完成司法行政工作赋予的各项任务外，还要围绕镇党委、政府的中心工作，去做一些经济方面的工作，哪里还有时间、精力去组织志愿者开展学习培训活动，志愿者的专业素质如何得到提高，又如何适应社区矫正工作的要求。<br/>    （四）基层社区矫正工作者队伍职责区分不明，社工工作量分配与待遇存在的不足之处。司法部颁发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》中，对司法所工作人员的职责作了具体规定，而对聘用的社工和志愿者的职责没有作相应的规定。《江苏省社区矫正试点工作方案》中，对聘用的社工和志愿者的职责也没有作相应的规定。司法所作为社区矫正工作的主体，理应负责其日常管理工作，并对所聘用的社工在业务上实施指导。但事实上，由于司法所工作人员少，工作头绪多，自从聘用了社工后，司法所人员担负的社区矫正工作任务则越来越少，几乎所有的矫正工作都落到了社工身上。再加上各镇的社区矫正对象人数多少不尽相同，最多的城关镇平时在册150人左右，最少的边远小镇只有10多人，中等的镇有30—40人。同样的1名聘用社工，可实际工作量大不一样，人多的镇仅靠1名聘用社工，是无法将工作的份内事务落到实处的，再说工作量与实际报酬的明显不平衡，也容易使部分社工产生不满情绪，影响工作的积极性。2006年，我市基层聘用的社工，由于他们大多数都是退休和离岗的老同志，有一份固定的工资，平均每人每月只给了250元左右的报酬。2007年，为提高社工的工作积极性，市社矫办和司法局联合发文，要求各镇给社工落实的报酬每人每月300-400元。这样的一份报酬，在现代市场经济条件下，虽然说我们地处经济欠发达地区，只靠这样一份补贴型的“工资”，是无法调动他们做好社区矫正工作积极性的。<br/>    二、关于强化基层社区矫正工作者队伍建设的思考与建议<br/>    (一)基层社区矫正工作者队伍的组建。社区矫正是将被裁定为管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在刑期或考验期内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。从性质上讲是一项与其它社会工作不同的严肃的刑事执法活动，它既需要法定的执行人员来依法严格实施，也需要社会的力量来共同协助，最终是帮助罪犯顺利回归社会，成为社会正常人。主要任务：一是执行刑罚。即按照刑法、刑事诉讼法等法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。二是教育罪犯。即通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制德育、公德教育，矫正其不良心理和行为。使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。三是帮助罪犯。即帮助社区服刑人员解决再就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。工作内容：对罪犯的日常管理、组织公益劳动、帮困解难、对其进行教育等等。要建立一支科学的适应基层社区矫正工作要求的社区矫正工作者队伍，就必须依照社区矫正的性质、任务及其工作内容来组建。其构成应以法定执行人员为主，社区工作力量为辅。<br/>    社区矫正法定执行人员应该是在社区矫正中负责刑罚执行事务的国家工作人员。他们担负在社区服刑罪犯的刑罚执行职能，负责对社区服刑罪犯法律环节的衔接，办理相关的入矫手续，负责对社区服刑罪犯的行为监督、控制，负责实施法律法规规定的对社区服刑罪犯的奖惩。目前，根据“两院”、“两部”的规定，作为基层社区矫正工作主体的司法所，法律并没有赋予其相应的执法职能。本人认为承担工作主体的司法所，应该在法律赋予其工作人员相应的执法权力后，再列入到社区矫正工作者队伍中去负责刑罚执行事务。否则作为司法所的工作人员，在社区矫正工作者队伍中作为法定执行人员缺少法律依据。虽然依《江苏省社区矫正试点工作方案》规定，社区矫正工作者队伍中包含了拥有执法权力的公安派出所民警，但是在具体的社区矫正工作活动中，只是配合司法所对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序，具体的矫正工作事务并没有参与。社区矫正这项严肃的刑事执法活动，由没有刑罚执行职能的司法所担负主要的任务、责任，其工作人员没有依法对社区服刑罪犯实施刑罚的权力，执行起来手段太软。因此，本人认为组建社区矫正工作者队伍，应以具有刑罚执行权力的国家工作人员为主体构成。<br/>    社工应该从社会公开招聘用，经考试选入，经培训上岗。志愿者应严格按司法部《暂行办法》规定的条件，按比例公开招募。从而弥补目前由基层政府部门聘用社工的随意性和由基层社区矫正工作机构指定志愿者，而带来的社区工作人员素质差、结构不合理的不足。<br/>    由此，社区矫正工作者队伍才会由职能齐全、操作合法的执行人员和质量较高、素质较好的社工及志愿者组成。法定执行人员可以依法对社区服刑罪犯进行管控教育，实施考评奖惩，同时加强对社工和志愿者的业务指导、培训及工作质量的督查。提高社工和志愿者协助法定执行人员行使职能的能力，促使社区服刑罪犯依法履行刑罚义务。<br/>    （二）基层社区矫正工作者队伍的准入资格。基层社区矫正工作者是从事社区矫正最前沿工作的，无论是社会矫正的法定执行人员，还是社区矫正的社工和志愿者，都需具备一定的任职资格。有关专家学者认为：矫正工作者应当具有社会学、教育学、心理学、法学等方面的专业知识，既要有一定的专业基础，又要有娴熟的社会工作经验，且品行良好。如上海在选聘基层社区矫正工作者时，40-50%的社工向社会公开招聘，50-60%的社工从政法、教育、卫生等国家机关和事业单位在编人员中选聘，且应聘者要通过统一笔试、面试和政审后择优聘用。参考条件：（1）拥护中国共产党的领导；（2）没有违法犯罪记录；（3）具有大专以上学历（社会学、社会工作、法学、心理学等专业，优先录取）；（4）能熟练操作计算机；（5）身体健康，男50岁（含）以下，女45岁（含）以下；（6）有上海市户籍。①<br/>    本人认为基层社区矫正工作者准入资格应该是：法定执行人员具有大学专科以上的学历，掌握社会学、心理学、法学、教育学等专业理论知识，且从事刑事执法工作一年以上，有一定的个案工作经验，良好的工作作风，端正的个人品行。社工、志愿者应严格按照司法部《暂行办法》的规定，界立条件，由县级组织人事部门和司法局公开考试选聘，且在年龄和身体健康状况上要作明确规定。具有社会学、教育学、心理学、法学方面专业知识和实际工作经验的优先。通过这样选入的人员才能适应社区矫正工作的要求。<br/>    （三）基层社区矫正工作者队伍的专业素质。基层社区矫正工作者是社区矫正工作前沿指战员，除具备坚定的政治素质和健康的身体素质外，更重要的是要具备过硬的从事社区矫正工作的业务素质。在国外，社区矫正工作者要有效地开展工作，需要有能够与矫正对象发展高质量的人际关系的能力，能在工作中有模范作用的行为，能在改造活动中给矫正对象积极的因素给予肯定，在非是面前立场坚定等素质。从一些专家学者总结出的基本素质中，可以得出应具备的工作素质：（1）掌握熟悉社区矫正工作的执法内容和要求；（2）把握对在社区服刑人员进行改造的特点和规律；（3）具有从事社区矫正工作的方法和能力；（4）在工作中不断探索创新的潜力。②<br/>    本人认为作为试点阶段的基层社区矫正工作者应具有下列素质：（1）热爱党、热爱人民、热爱社会、热爱社区矫正工作，敬业奉献、忠于职守、是非分明、立场坚定、勤奋好学、不断创新的基本素质；（2）熟悉掌握社区矫正工作法定的工作程序和要求，一定的刑事执法理论水平和个案工作实践经验，善于与矫正对象交流，掌握其心理情绪变化和依法处理突发纠纷（事件）的能力，熟悉辖区社情、民风，有较强的社区工作能力等工作素质。（3）掌握运用与社区矫正相配套的法学、心理学、教育学、社会行为学等理论素质；（4）对矫正对象认真负责，能切实帮助他们解决工作、生活中的实际困难和问题，遇事不推不让、遇难不躲不闪、遇情不瘾不藏、遇密不说不传的责任素质。<br/>    在试点阶段要使社区矫正工作者具备以上的素质，要在县级以上司法行政部门设立专门培训机构，建立规范的培训制度，设立规定的学习内容。新选入的人员要组织岗前培训，在岗在职的要定期或不定期的组织在职培训，做到先练兵再上阵，并在实战中边学边练不断完善。岗前培训作重解决入行吃饭的问题，使其掌握社区矫正工作的内容、要求，一般的工作程序和基本的工作方法；在职培训则解决饭后消化的问题，实行理论与实践的结合，并在实践中不断总结经验，创新工作方法。只有经过专业培训出来的社区矫正工作者，才能具备相应的专业素质要求，才能具有从事社区矫正前沿工作的能力，在社区矫正的具体活动中才能发挥出战斗力。<br/>    （四）基层社区矫正工作者队伍的人员职责、工作量与待遇。司法部颁发的《暂行办法》中，对司法所工作人员在社区矫正工作中的职责给予了具体明确。司法所工作人员，在公安机关的配合下，担负着对社区服刑罪犯刑罚执行职能，负责社区服刑罪犯的衔接和相关法律手续的办理，负责监督和控制他们的行为，并对其实施法律规定的惩罚。对选聘的社工，《暂行办法》没有作规定，因为社工是试点地区根据自身工作的实际，为加强社区矫正工作的力量而选聘，本人认为不能从事社区矫正所有的工作，只能负责社区矫正刑罚执行以外的工作，主要职责是协助司法所工作人员开展好工作，主要任务负责对矫正对象档案建立与管理，组织对矫正对象的教育培训，组织矫正对象进行公益劳动，对矫正对象进行心理方面的矫治等等。志愿者是社区矫正工作对社会资源的一种整合，应该在对社区服刑人员的心理、行为矫治和帮扶解困等领域，做一些帮助和辅助性工作，以利于社区服刑罪犯改造活动完成，使他们顺利回归社会。<br/>    关于社区矫正工作量的问题。前面讲到目前司法所在镇的编制序列内，编2-4人不等，且有相当部分镇司法所专职工作人员只有1人，其他都是兼职。司法所作为基层司法行政工作主体，工作头绪多，任务量大，仅靠现有的在编在职人员，有效的发挥司法行政工作的职能很难达成。况且社区矫正工作的对象是在监外服刑的罪犯，人多事杂，实施过程又非常严肃。所以，应扩大充实司法所工作人员的力量，增加编制，落实职数，为基层社区矫正工作提供主体人员保障力量。从现有的工作量来看，一般的镇要落实编制职数3-4人，中心镇、城关镇要5人以上。从司法所隶属关系上看，将司法所纳入县级司法局的编制序列，使县级司法行政部门，对司法所既有业务上督查指导的职能，又具有行政上管理和人员任免的权力，以保证司法所人员稳定和工作力量上对相对集中。在社工的选聘上，应根据矫正对象的人数来确定选聘人数，从试点的情况来看按1︰25选聘社工为宜。志愿者在落实1︰1的基础上，要加大心理矫治、行为矫正等专家型的志愿者聘任。<br/>    待遇问题。目前司法所工作人员属于国家公务员序列，其待遇能够获得保障。聘用的社工待遇太低，影响工作积极性，很难吸引高素质人才加入到社工队伍中来。社工是一种岗位、一项职业，是从业人员谋生的途经，本人认为社工的待遇不得低于当地最低工资标准，要基本与当地平均工资线持平，并落实一定的奖励，给予适当的福利，其报酬应由县级以上财政负责，奖励、福利可以从上级的司法行政专项补贴中解决。这样才能增强岗位的吸引力，提高社工做好工作的自觉性和主动性。志愿者除民调主任这类的志愿者每年有几百元的补贴外，其他的志愿者都是义务的，很难激发他们的工作热情，本人认为志愿者也应该从社会公益事业方面给予适当的补助，作为他们在工作中误工、交通等方面的补偿，在经济欠发达地区，标准可以按年计为1500至2000元，以提高志愿者的积极性和增强他们的责任感，促进志愿者队伍的稳定。<br/>    从上所述，基层社区矫正工作者在职责明确、任务分明、待遇合理的基础上，才能安心本职，发挥其内在的工作自觉性和主动性。<br/>    以上是本人对强化基层社区矫正工作者队伍建设的一点思考与建议，敬请热心于社区矫正工作的各界人士予以指导，并共同探讨，为推进基层社区矫正工作者队伍建设献计献策。<br/><br/></span></p><p style="LINE-HEIGHT: 3em"><span style="FONT-SIZE: 20px">注释与参考资料</span></p><br/><p style="LINE-HEIGHT: 3em"><span style="FONT-SIZE: 20px">    ①、②《关于社区矫正工作者队伍建设思考—刘红霞》  中国法律信息网  2007年<br/>    1、《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》    司法部  2004年<br/>    2、《关于开展社区矫正试点工作的通知》   两院、两部  2004年<br/>    3、《江苏省社区矫正试点工作方案》   省司法厅  2003年<br/>    4、《关于社区矫正工作者队伍建设思考—刘红霞》  中国法律信息网  2007年<br/><br/><br/></span></p><p></p>